Fundamentos de la

Ley 11418

A LA HONORABLE LEGISLATURA:

            Por las presentes actuaciones se somete a consideración de Vuestra Honorabilidad, un proyecto de ley de donación de inmuebles del dominio privado del Estado provincial a los municipios, para que estos los enajenen a sus ocupantes, que los estuvieran utilizando con destino a su vivienda y/o la de su grupo familiar.

            El Poder Ejecutivo propicia esta iniciativa legal, firmemente convencido que con ella se logrará materializarse y armonizar dos de los principales fines que deben perseguir el Estado, para lograr ser un instrumento social moderno, eficiente y esencialmente justo.

            En efecto, la indudable vocación por la justicia social contenida en este proyecto de ley, finalidad primordial que debe guiar toda acción de gobierno, se encuentra estrechamente vinculada y armónicamente coordinada en otro cometido estatal cuyo cumplimiento es inherente el bien común: la administración racional y eficiente de los recursos del Estado.

            El concepto más significativo que conlleva la iniciativa legal remitida a consideración de Vuestra Honorabilidad, a juicio del Poder Ejecutivo, es que la materialización de las donaciones a los municipios que a través de este proyecto es propicia, será la demostración indudable de cómo el ejercicio del gobierno puede efectuarse realizando en sus actos dos fines primordiales del mismo, que erróneamente en general de observaron como contrapuestos: la justicia social y la racionalidad administrativa.

            La justicia social, pues quien puede dudar el alivio que llevará a la situación de miles de familias que por sus escasos recursos económicos, no podrán acceder al dominio de los inmuebles que ocupaban, y que ahora tendrán la oportunidad de adquirir con amplias facilidades, otorgándoles además la seguridad jurídica para que se afinquen en los bienes fiscales a donar a las municipalidades y realicen las mejoras necesarias para vivir dignamente; sólo tales motivos, justificarían el envío a vuestra consideración de este proyecto de ley.

            Al trascendental objetivo enunciando en el párrafo anterior, debemos añadirle que conforme se podrá apreciar en el desarrollo de esta iniciativa, el Estado provincial no sólo no sufrirá pérdida patrimonial alguna, sino que económicamente obtendrá:

1)      Aumento en la recaudación tributaria, por el pago del impuesto inmobiliario por parte de los nuevos dominios de los inmuebles.

2)      Ahorro de los considerables gastos y déficit que como podría apreciarse subsiguientemente –significa cobrar el canon por usufructo a los ocupantes de las pacerlas susceptibles de donación a los municipios.

3)      Depuración del padrón de inmuebles fiscales, quedándose la provincia con la propiedad de los realmente valiosos, los que una vez determinada su utilidad o no para el cumplimiento de fines estatales, serán enajenados según lo dispuesto por la Ley 11.184 y el Decreto-Ley 9533/1980.

            La participación de las municipalidades de los partidos en donde se encuentren las donaciones con cargo de enajenación a sus ocupantes, responde a varios factores, a saber: 1) la descentralización de funciones de la Administración Pública provincial, que debe encontrar en los municipios sus protagonistas y beneficiarios principales: 2) la inmediatez existente entre las municipalidad y el inmueble fiscal, circunstancia que permite un más rápido y concienzudo examen de la situación del bien a donar, lo que será muy importante al momento de verificar las condiciones que establece este proyecto legal para las cesiones gratuitas; 3) la percepción de recursos para las comunas beneficiadas, ya sea a través del producido de las enajenaciones, como del dinero que ingresará permanentemente en concepto de tributos a abonar por los nuevos contribuyentes; 4) el incremento del tráfico inmobiliario que se producirá en los municipios; 5) la simplificación de los trámites de adquisición y la cercanía de los ocupantes del lugar donde deberán realizarlos; son algunos de los motivos que llevaron al Poder Ejecutivo a decidir la inclusión de las municipalidades como participes necesarios y primordiales en la ejecución de este proyecto de ley.

            Corresponde a partir de aquí analizar en detalle el articulado que compone esta iniciativa legal.

            El artículo 1 contiene gran parte de los elementos principales que sustentan esta iniciativa legal, ya que es en el donde se autoriza al Poder Ejecutivo a donar a los Municipios los inmuebles del dominio privado del estado provincial, que estén siendo usufructuados por ocupantes que cumplen con determinadas condiciones.

            Comenzando el análisis pormenorizado de este artículo, en el inciso 1) se dispone que cada inmueble que se done a los municipios este siendo utilizado como vivienda propia del ocupante y de su grupo familiar. Esta es la “prima ratio” que inspira al Poder Ejecutivo en el aspecto social a propiciar la sanción de este proyecto de ley, ya que aquí se busca brindar la oportunidad de adquirir una parcela de terreno a miles de familias de escasos recursos económicos que no tendrían posibilidades de hacerlo de otra forma.

            Los incisos 2), 3), 4) y 5), sin desnaturalizar los altos fines sociales que inspiran la presente iniciativa legal, son las condiciones normativas que le van dando el encuadre preciso a la manda del inciso 1), evitando de esta forma cualquier tipo de abuso respecto a la posibilidad de ser adquirientes los ocupantes, de los inmuebles cedidos gratuitamente a las comunas.

            Con referencia al inciso 4), que determina que el canon de ocupación calculado hasta cierto monto, sea el elemento económico que defina la posibilidad de transferencia de los inmuebles provinciales a las municipalidades para su posterior enajenación a sus ocupantes, es necesario señalar que su elección en tal carácter, se encuentra avalada por una serie de razones, entre otras:

1)      desde el punto de vista histórico, el concepto de canon de ocupación tiene un fuerte arraigo relacionado con la compensación por usufructo de bienes estatales, compensación por usufructo de bienes estatales, remontándose su origen a las Leyes de Partidas.

2)       desde el punto de vista normativo, es la expresión expresamente utilizada por el Decreto-Ley 9533/1980, Régimen de Inmuebles del Estado Provincial y Municipal, que en su artículo 28 denomina así al pago que los ocupantes de inmuebles del dominio privado del estado provincial deben inmuebles del dominio privado del estado provincial deben realizar, por el usufructo de tales bienes, siguiendo entonces este proyecto de ley los antecedentes legales en la materia.

            En punto al monto dinerario del canon ocupacional, que determina que los             inmuebles que dentro de él estén incluidos puedan ser donados, tal cifra surge             de la conjugación de una serie de factores, los que son:

3)      Se establece el salario básico de la categoría cuatro (4) –ingresante- de la Administración Pública provincial según la ley 10.430, por ser este un valor fácilmente determinable y alterable exclusivamente por la jurisdicción bonaerense. Asimismo, la fijación de esa categoría, que no contiene antigüedad, además que por ser sueldo básico tampoco contener adicionales, elimina cualquier duda acerca del monto dinerario susceptible de ser base del cálculo a realizar.

4)      la cifra multiplicadora a diez (10), que se adopta en este inciso, es el Ministerio de Economía, de los inmuebles que en la actualidad se encuentran ocupados, y por los cuales ese Organismo debería percibir la cuota correspondiente al canon de ocupación anual. Tal evaluación realizada sobre los aproximadamente dos mil quinientos (2.500) inmuebles que el Estado provincial posee registrados como ocupados en esas condiciones, arrojó el alarmante resultado que en un ochenta por ciento (80%) de estos casos, las erogaciones que representa para la provincia de Buenos Aires el cobro de los cánones respectivos, son mayores a lo efectivamente recaudado en concepto de usufructo; agravándose además la situación, ya que en el cuarenta por ciento (40%) de las ocupaciones, lo percibido anualmente es diez (10) veces inferior al costo de su recaudación. Como si lo expuesto anteriormente resultará insuficiente, existe un porcentaje permanente, que anualmente oscila alrededor de un quince por ciento (15%) de morosos, a los cuales hay que derivar a fiscalía de Estado para el cobro correspondiente por vía de Apremio; tal organismo, de acuerdo a las normas legales que rigen su funcionamiento, cuando los montos en juego son exiguos –como en la mayoría de los casos descriptos- sólo traba a los deudores inhibición general de bienes, desistiendo del cobro del canon pendiente, situación que origina que existan ocupantes que arrastran mora con datas de varios años, y a los que además se debe seguir notificando los montos a abonar en concepto de canon por los períodos que se siguen devengando, y las deudas que mantienen con el Estado Provincial.

5)      es luego de este análisis, que el Poder Ejecutivo establece a través del inciso 4) del artículo 1º, esta especie de “tasa de corte”, que determina a partir de que monto es conveniente económicamente al Fisco Provincial procurar el cobro del canon de ocupación respectivo, desprendiéndose así de los inmuebles cuyo mantenimiento en su patrimonio la ocasiona un notorio déficit financiero.

            El artículo 2º implanta una limitación en las superficies a donar, disponiendo que las mismas no podrán ser mayores a la unidad mínima establecida por partido de acuerdo a su zonificación, por el Decreto-Ley 8912/1977 de uso del suelo en la provincia de Buenos Aires. La restricción se funda en que estas donaciones, que tiene como finalidad última solucionar necesidades habitacionales de un segmento económicamente carente de la comunidad, no tendrían justificación en el caso de parcelas con dimensiones evidentemente muy superiores a las razonables para satisfacer los fines antes señalados; por lo tanto se adopta el criterio limitativo estipulado en la normar regulatoria del uso del suelo provincial, que no modifica en este aspecto la legislación en vigor e introduce un criterio de certeza y razonabilidad en las trasmisiones gratuitas a efectuar.

            El artículo 3º establece una excepción al Decreto-Ley 8912/1977, para los supuestos que la parcela a donar a un municipio esté siendo usufructuada pacíficamente por dos o más ocupantes, es decir un caso donde no hubiera litigio, en el cual sería evidentemente inequitativo privar a un ocupante en beneficio del otro de la posibilidad de adquirir la fracción de parcela que ocupa, aunque ésta no tuviera las dimensiones mínimas exigidas por la norma de utilización territorial mencionada; las razones de justicia social que inspiran este proyecto de ley hace necesario y conveniente, a juicio de este Poder Ejecutivo, el apartamiento de la norma general citada. Como modo de evitar problemas ulteriores, se establece en este artículo que previo a la donación se confeccionará plano de subdivisión de la parcela en cuestión, a efectos de deslindar exactamente cada una de las pacerlas a ceder.

            El artículo 4 del presente proyecto legal, es el que instituye el componente de perdurabilidad del mismo, ya que el Poder Ejecutivo se encuentra convencido que las altas finalidades de orden social que inspiran esta iniciativa, no pueden limitarse a los hechos existentes en la actualidad, sino que esta normativa debe ser aplicada a las situaciones análogas que en el futuro se susciten. Es para alcanzar este fin, que el artículo “sub-examine”, dispone un procedimiento por el cual la municipalidad del partido en donde se halle el bien a ceder gratuitamente, en el caso de verificar ocupaciones de inmuebles fiscales pasibles de donación, inspeccionará los mismos e informará del circunstancias al Poder Ejecutivo, el que procederá a través de los organismos que considere pertinentes a determinar si los bienes de que se trate, están en condiciones de ser donados.

            El artículo 5 establece el cargo a los municipios que reciban donaciones de inmuebles discales en las condiciones de los artículos 1 a 3, de enajenarlos a los ocupantes en un lapso de dos (2) años, a partir del perfeccionamiento de la cesión gratuita. Tal imposición a las municipalidades es lógica: los bienes que se donan no son trasferidos para que el organismo receptor se quede con ellos, sino a fin que los venda a sus ocupantes; para esto es necesario imponerle un plazo que de celeridad a las enajenaciones a realizar, evitando así demoras que pudieran frustrar los objetivos perseguidos por este proyecto de ley: 1) para el Estado provincial, racionalizar su gestión administrativa eliminando los componentes deficitarios –el caso de estos inmuebles-, descentralizando funciones, aportando para la realización de fines sociales, además de percibir mayores ingresos tributarios; 2) para las municipalidades, la posibilidad de satisfacer las necesidades básicas de sus vecinos, contando con la ventaja de la inmediatez y el conocimiento de los problemas locales, la participación efectiva en la obra de gobierno provincial a través de la descentralización de funciones del mismo y la incorporación a su patrimonio del producido de las ventas que realicen, a más de sumar ingresos en concepto de tasas y contribuciones de mejoras de quienes resulten nuevos propietarios de los inmuebles enajenados; 3) para los ocupantes, pues de esta forma podrán acceder a la compra de un bien que anteriormente le resultaba imposible de adquirir, con la posibilidad de tramitar toda la documentación pertinente a ese fin en su localidad de origen, eliminándose trabas y complicaciones burocráticas.

            El artículo 6 dispone la condonación de las deudas que en concepto de canon de ocupación, mantuvieran los ocupantes con el estado provincial, que se conviertan en adquirientes de los inmuebles. Los fundamentos de tal condonación, son del todo coincidentes con la lógica y el espíritu que informan este proyecto de ley: el perdón del pago de las deudas que tuvieren con el Estado provincial los que vayan a ser beneficiados con este régimen legal, es el corolario de los objetivos de Justicia Social que alientan esta norma; por otra parte las dificultades y los costos administrativos para el Estado, señalados en reiteradas oportunidades a lo largo de esta fundamentación, que conllevaría el cobro de las deudas pendientes en concepto de canon, como asimismo su escasa importancia económica, desaconsejan su persecución, ya sea por vía administrativa o vía judicial.

            Por el artículo 7, se autoriza al Poder Ejecutivo a que en virtud de la complejidad técnica del procedimiento a realizar para determinar, tramitar, aprobar y perfeccionamiento las donaciones, pueda delegar en el Ministerio de Economía, que cuenta con las oficinas especializadas en la materia, la ejecución de las operaciones necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto en este proyecto de ley.

            Para finalizar, el artículo 8 excluye de los alcances de esta iniciativa legal, a los inmuebles del dominio privado del Estado provincial, cuyo uso fuere necesario o pudiere serlo para el cumplimiento de los fines del mismo, prescripción que reserva el derecho que el estado ostenta a disponer de los que estime deba y/o deberá utilizar para finalidades que le son propias.

            Por lo expuesto, el Poder Ejecutivo propicia ante Vuestra Honorabilidad la sanción de este proyecto de ley.