Fundamentos de la Ley 13526

HONORABLE LEGISLATURA:

Se somete a consideración de Vuestra Honorabilidad el adjunto proyecto de ley, por el cual se amplía el Presupuesto para el año en curso, oportunamente aprobado por la Ley Nro. 13.403.

Conceptualmente, se trata en lo esencial de una ampliación presupuestaria integral, toda vez que contempla incrementos en los gastos y su correspondiente financiación. En efecto, la ley propiciada eleva en $M 1.455,4 el nivel de erogaciones para el ejercicio en curso, suma que ha de ser cubierta con un incremento de $M 465,4 de los ingresos tributarios y no tributarios, y por $M 990 de toma de deuda, a cuyo respecto el proyecto prevé la pertinente autorización de V.H. en su aspecto general, el esquema del proyecto de ley que nos ocupa es el siguiente:

Aumento en las erogaciones corrientes.........................................$M  1.452,7.-

Aumento en las erogaciones de capital.........................................$M         2,7.-

TOTAL DE MAYORES EROGACIONES.......................................$M  1.455,4.-

Variación en los recursos tributarios provinciales. .........................($M    221,9.-)

Incremento en los recursos de jurisdicción nacional.....................$M     687,3.-

Subtotal.......................................................................................... $M     465,4.-

Endeudamiento adicional............................................................... $M     990,0.-

TOTAL DE MAYORES INGRESOS............................................... $M  1.455,4.-

1. DE LAS MAYORES EROGACIONES: Su magnitud, estimada en $M 1.455,4, representa el 6,5% de los $M 22.418 autorizados por el artículo 1 de la Ley de Presupuesto 2006. El grueso del incremento -$M 1.126,9- corresponde a gastos en personal, suma que incluye, a su vez, como conceptos relevantes los aumentos por $M 1.109,8 en los salarios de los agentes públicos provinciales otorgados -en consonancia con las políticas impulsadas por el gobierno nacional- desde marzo del corriente año.

Cabe recordar que la Ley de Presupuesto Provincial para 2006 incluyó en las partidas de personal el efecto de la anualización de las políticas salariales otorgadas durante 2005 y previsiones por la transformación del presentismo en bonificación remunerativa; pero no previó en su cálculo el impacto que en las finanzas públicas tendría el otorgamiento durante el corriente ejercicio de nuevos beneficios salariales para los empleados públicos provinciales. Así, en marzo del corriente año -y en el marco ya mencionado de la política dispuesta por el gobierno nacional en la materia- la Provincia otorgó un nuevo incremento salarial al sector docente. Dicha política incidió fuertemente sobre los gastos en personal de la Provincia, desde que más de un tercio del gasto total provincial tiene por destino el sector educación.

Además del incremento otorgado a los docentes, se debió atender el justo reclamo del resto de los sectores que componen la Administración Pública provincial respecto a obtener una recomposición salarial similar. En definitiva, estímase que los incrementos salariales otorgados en lo que va de 2006, para el conjunto de los sectores (docentes, régimen administrativo y resto) tanto para los agentes activos como para los pasivos, ascenderá a aproximadamente a los antes mencionados $M 1.109,8 millones por encima del gasto en personal presupuestado para el ejercicio fiscal 2006.

Los restantes $M 17,1 que complementan el aumento total de gastos en la partida personal (los ya mencionados $M 1.126,9) se explican por la expansión de la planta, a fin de cubrir mayores requerimientos sobre áreas del gobierno provincial que prestan servicios esenciales a la comunidad, y para las cuales el Presupuesto General del ejercicio 2006 contempló la pertinente creación de cargos.

El resto de las mayores erogaciones se compone de $M 325,8 destinados a otros gastos corrientes, y de $M 2,7 asignados a inversiones en bienes de uso. Dentro de los primeros resaltan $M 123,2 para subsidios educativos de la enseñanza no oficial -secuela principalmente de la política salarial.

2. DE LOS RECURSOS DESTINADOS A CUBRIR LAS MAYORES EROGACIONES:

2.1. DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS PROVINCIALES Y DE JURISDICCIÓN NACIONAL: Este incremento -estimado en $M 465,4- surge de combinar mayores recursos de origen nacional por $M 687,3 ($M 587,3 por coparticipación de impuestos y regímenes especiales y $M 100 transferidos para contribuir a cubrir el déficit previsional), con una disminución (siempre respecto a las previsiones de la Ley 13.403 de Presupuesto General para el año 2006) del orden de los $M 221,9  en los tributos provinciales.

El total de recursos tributarios provinciales y de jurisdicción nacional estimados para el corriente ejercicio ascendería a  $M 20.159,8 lo cual representa una mejora con relación al presupuestado del 2,4%, es decir aproximadamente unos $M 465,4 adicionales. La contribución que realizan los gravámenes provinciales y las remesas de origen nacional al comportamiento agregado resulta de signo inverso, dado que los primeros conceptos aportarían unos $M 10.753 siendo un valor menor al previsto (-$M 221,9), mientras que las segundas alcanzarían casi los $M 9.406,4 un 7,9% superior al calculo original (+$M 687,3).

La disminución de la recaudación impositiva provincial debe ser apreciada en una perspectiva mayor, cual es el conjunto de nuevas y fuertes medidas de administración tributaria oportunamente propiciadas por este Poder Ejecutivo, y que V.H. normara con rango de ley. En su estimación inicial, tal como se expusiera en el mensaje al proyecto de Ley de Presupuesto para 2006, la recaudación tributaria provincial ascendía a $M 10.975, cifra que implicaba un aumento del 27% respecto a la de 2005. La necesidad de ajustar parcialmente dichas normas a fallos judiciales acaecidos durante el año en curso, nos llevan a estimar con mayor grado de realismo una caída relativamente leve (del 2%, implícita en los $M 221,9 mencionados) de los ingresos tributarios provinciales para el año en curso, desde los $M 10.975 presupuestados, hacia $M  10.753. Aún así, esta última cifra representa un importante aumento, de casi el 25,2%, respecto a los $M 8.591,6 ingresados durante 2005. Dicha expansión supera notoriamente al 11% de inflación anual con que se espera cerrar el año 2006 (promedio de la variación de los precios minoristas y mayoristas); y al 19,5% estimado como expansión del producto bruto nominal durante 2006, comparado con 2005.

Las cifras expuestas, aún con el ajuste a la baja que se expone a V.H., no hacen más que demostrar el éxito sustantivo -más allá de los meros impactos mediáticos- de la gestión de recaudación de impuestos, a la cual acompaña el grueso de los contribuyentes (son contribuyentes cumplidores). Resulta notoria en sus resultados reales la presión que se ejerce especialmente sobre los grandes y medianos contribuyentes morosos para que regularicen su situación con el Fisco provincial, debiéndose resaltar en este sentido el trabajo conjunto del Ministerio de Economía y de la Fiscalía de Estado en lo concerniente a los juicios de apremio. Obviamente, y como efecto buscado, contribuye positivamente a tales logros la mayor percepción inherente al riesgo de detección de la evasión o mora fiscal, con el efecto disuasivo que ello supone sobre la conducta de los potenciales evasores.

Respecto de los tributos provinciales se puede desagregar el análisis para obtener una perspectiva de la evolución que tendría cada uno en el año.

Impuesto sobre los Ingresos Brutos: Si bien el comportamiento macroeconómico y las acciones llevadas adelante por la administración tributaria permitirán alcanzar ingresos por $M 6.521, lo cual representa un incremento del 26% respecto del año 2005, esta suma resulta un 3,8% menor  que lo estimado para el presupuesto del ejercicio y que medido en términos monetarios sería una reducción aproximada de unos $M 260. Las circunstancias que han generado las dificultades para lograr los valores previstos en el cálculo de recursos se deben encontrar en los inconvenientes acaecidos en el ámbito judicial con los instrumentos previstos para la autoridad de aplicación en la normativa vigente, los cuales han generado una importante restricción en las facultades del organismo para accionar sobre aquellos contribuyentes que presentan fuertes limitantes a cumplir con sus obligaciones tributarias provinciales.

Inmobiliario Urbano: durante el corriente año la recaudación del presente tributo alcanzaría la suma de $M 725. Comparando dicha cifra con lo proyectado para el cálculo de recursos del presupuesto se puede apreciar una caída del orden del 9%, es decir aproximadamente unos $M 70. Es dable destacar que las causas que han incidido en el incumplimiento de la pauta radican, por un lado en las dificultades que existen para poder incorporar al catastro provincial los metros no declarados por los contribuyentes, y por otro, la implementación de algunas medidas accionadas desde la administración tendientes a proveer alternativas de pago, como son la posibilidad de cancelar la totalidad del impuesto en cualquier momento del año con un descuento proporcional.

Inmobiliario Rural: los ingresos para el año 2006 se estiman en $M 405, un 14% debajo de lo presupuestado, lo cual evidencia una pérdida de recursos por casi $M 66. Atento a esto, se debe mencionar la decisión de adoptar algunas de las medidas que tienen por objeto morigerar el aumento impositivo aplicado y que por ende han desencadenado la evolución descripta, entre aquellas se pueden citar el aumento en la bonificación por buen cumplimiento que pasó del 10% al 25% y la reducción de la carga fiscal sobre algunos partidos.

Automotores: en este gravamen se prevé alcanzar el monto expuesto en el cálculo de recursos del presupuesto, es decir unos $M 610 obedeciendo ello a la buena performance apreciada en el mercado automotor, tanto en el valor de las unidades, como en la mayor producción de vehículos, lo que permitirá contar con una base de imposición más elevada que la prevista en la estimación.

Sellos: los recursos por este impuesto ascenderían a unos $M 921, lo cual implica una mejora respecto de lo expuesto en el presupuesto para el corriente año del 12% que medido en términos monetarios son una cifra adicional superior a los $M 100. El resultado observado sería consecuencia de alcanzar niveles de actividad económica superiores a la pauta utilizada para la proyección y un sostenido crecimiento del mercado de compra venta de inmuebles.

Planes de Regularización Impositiva: los ingresos para el año 2006 se ubicarían en torno a los $M 1.280, siendo una mejora respecto a lo consignado en el presupuesto del 7% ($M 80). En este aspecto se debe mencionar que su comportamiento es el resultado de las características, especificaciones y alcance que presentan los planes instrumentados por la autoridad de aplicación.

Respecto a las remesas de origen federal, es dable señalar que si bien los fondos transferidos desde el ámbito nacional resultan crecientes en el tiempo, la conformación de los distintos regímenes de coparticipación ha ocasionado que la Provincia registre una merma constante en la participación relativa del reparto de la renta federal respecto del total de las jurisdicciones provinciales, estimándose que dicha participación pasará de 21,3% en 2005 a 20,9% en 2006, continuando una sostenida tendencia decreciente. Lo mencionado es producto de que el resto de conceptos evidencian dos características primordiales, son sumas fijas anuales o en términos absolutos representan sólo mejoras marginales en relación con el total. En este aspecto, cabe reiterar que la Provincia posee asignadas sumas fijas en un conjunto importante de regímenes, siendo las remesas previstas por el artículo 104 de la Ley de Impuesto a las Ganancias (ex Fondo de Reconstrucción del Conurbano) las que generan la situación de mayor perjuicio relativo, dado que en el momento de su establecimiento la Provincia percibía el 10% del producido del Impuesto a las Ganancias, y a partir del tope de $M 650, ese porcentaje ha venido disminuyendo a favor del resto de jurisdicciones provinciales, llegando este año a valores cercanos al 2%.

En realidad, se está en presencia de una deficiencia estructural en el diseño institucional de la asignación de atribuciones jurisdiccionales entre los gastos y la tributación, imposible de solucionar desde los instrumentos con que cuenta la provincia de Buenos Aires.

En consecuencia, frente al actual panorama de las finanzas provinciales -en el cual la Provincia hace un esfuerzo extraordinario para expandir la recaudación impositiva propia-; los recursos provenientes de transferencias federales mejoran, pero no en la magnitud en que lo harían de incrementarse la participación de la Provincia en el reparto de la recaudación nacional o en un hipotético diseño que le otorgara mayores atribuciones de imposición. La discusión de fondo por un nuevo sistema de coparticipación de impuestos se dilata; mientras que la Provincia debe afrontar no sólo las razonables reivindicaciones salariales de sus agentes, sino también (y fundamentalmente) la necesidad de generar externalidades sociales positivas para el conjunto de la población (infraestructura, educación, salud, seguridad, etc.) en especial para la de menores recursos.

2.2. DEL ENDEUDAMIENTO ADICIONAL: Se lo estima en $M 990, importe necesario para completar la financiación de corto plazo de las mayores erogaciones previstas para 2006.  La expectativa -superada exitosamente la etapa de negociación de la deuda otrora en cesación de pagos- es colocar bonos en el mercado de capitales. Sin embargo, formulamos la correspondiente autorización a V.H. de forma tal que -técnicamente- los acreedores puedan ser de cualquier género institucional (bancos, el Estado nacional, etc.), ante la eventualidad de insuficiencias en el mercado de bonos y/o de apertura de otras posibilidades.

El endeudamiento que nos ocupa es adicional al de $M 2.500 autorizado por el artículo 30 de la Ley 13.403 para el año en curso. Al respecto, y como agravante del cuadro de situación en materia de eventos no previstos en la Ley de Presupuesto del corriente ejercicio, cabe recordar que del total de dicho financiamiento -previsto de tomar con el gobierno nacional -la Provincia sólo ha obtenido hasta este momento un monto de $M 2.000, lo cual no viene sino a empeorar la situación fiscal de cara a enfrentar los compromisos financieros por lo que resta de 2006, y primeros meses de 2007.

Nótese entonces que las necesidades de  financiamiento de la Provincia son de $M 1.490, constituido por los $M 990  requeridos por la presente iniciativa y por los $M 500 autorizados por el artículo 30 de la Ley de Presupuesto 2006, pendientes de concreción.

Por razones que combinan las complejidades de gestión naturalmente ínsitas en la toma de endeudamiento, con el eventual diferimiento interanual de la concreción de gastos y/o de su pago, es que solicitamos asimismo a V.H. extender más allá del presente ejercicio la vigencia de los eventuales remanentes de autorizaciones de endeudamiento a la finalización del presente ejercicio fiscal.

A mérito de las consideraciones vertidas es que se solicita de ese Honorable Cuerpo la pronta sanción del proyecto adjunto.

Dios guarde a Vuestra Honorabilidad.