FUNDAMENTOS DE LA  LEY 14687

El presente proyecto de ley tiene como objeto la creación de unidades fiscales de investigación y juicio especializadas en delitos vinculados a la violencia institucional. La violencia ejercida por agentes estatales sobre distintos grupos vulnerables de nuestra ciudadanía es una de las grandes deudas que aún tiene la democracia en nuestro país. La imposición de condiciones inhumanas de detención, la cantidad de muertes violentas en situación de encierro, los casos de “gatillo fácil”, el uso abusivo del poder coercitivo estatal, son diferentes modalidades de lo que se denomina violencia institucional. En este sentido, se entiende por violencia institucional todo acto, por acción u omisión, ejercido por funcionarios públicos que implique cualquier forma de afección física o psíquica que afecte derechos humanos fundamentales de las personas. Este tipo de violencia que surge desde instituciones formales del Estado -y en algunas ocasiones por integrantes de agencias de seguridad privada-, y que por ello se encuentra cubierta por cierta legitimidad, logra la mayoría de la veces un manto de impunidad. En los hechos de violencia institucional se combinan rasgos discriminatorios, prácticas abusivas históricas y desinterés estatal -tanto político, como judicial-.

En este sentido, las víctimas de la violencia estatal son centralmente jóvenes, varones, y provenientes de los sectores vulnerables de la sociedad -según el informe anual 2012 del Registro Nacional de casos de Tortura y/o Malos Tratos [1] en el 91,8% de los casos registrados las víctimas son hombres y en el 79,9% menores de 34 años-. Además, en la provincia de Buenos Aires, la violencia institucional alcanza ampliamente a niños y jóvenes (ver Informe del Registro de Casos de Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (11/09/13 al 10/03/14) de la Defensoría de Casación de la Provincia de Buenos Aires). Ciertos casos han tomado repercusión pública y mediática como lo son los de Miguel Brú, Iván Torres, Luciano Arruga, Kiki Lezcano, la Masacre de Budge; sin embargo, inclusive en aquellos hechos, las víctimas y sus familiares deben lidiar contra la burocracia del trámite judicial y con la falta de preparación o la desidia de los operadores judiciales.

Diversos instrumentos internacionales obligan al Estado argentino a prevenir, sancionar y erradicar todas las modalidades de violencia institucional que antes referimos. Así, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Internacional contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, la Convención Internacional sobre los Derechos de los Niños, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, entre otras, obligan a nuestro país frente a la comunidad internacional a tomar todas las medidas -administrativas, legislativas, judiciales o de otra índole- para impedir actos de tortura, privaciones de la libertad ilegales o arbitrarias, desapariciones forzadas de personas y en todos los casos investigar a los responsables de estos hechos. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el caso “Iván Eladio Torres contra la República Argentina” dispuso una serie de recomendaciones al Estado argentino, señalado por su responsabilidad por la desaparición forzada de Iván Torres en el año 2003, afirmando que: “277. En ese sentido, la comisión concluye que el Estado de Argentina violó, en perjuicio de Iván Eladio Torres, los derechos al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la libertad personal, a la integridad personal, a la vida, a las garantías judiciales y a la protección judicial consagrados en los artículos 7, 5, 4, 3, 8.1 y 25, respectivamente, de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 de la misma. Adicionalmente, la comisión concluye que el Estado es responsable de la violación de los artículos I, III y XI de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada y de los artículos 1, 6 y 8 de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, en perjuicio de Iván Eladio Torres”. El comité contra la Tortura de Naciones Unidas en las Observaciones finales -2004- ha recomendado al Estado argentino que adopte todas las medidas necesarias para impedir los actos de tortura y malos tratos que se cometan en el territorio del Estado de la Argentina, en particular: “a) Tome medidas enérgicas para eliminar la impunidad de los presuntos responsables de actos de tortura y malos tratos; realice investigaciones prontas, imparciales y exhaustivas; enjuicie y de ser el caso, condene a los autores de torturas y tratos inhumanos con penas adecuadas, indemnizando adecuadamente a las víctimas;(…) d) Garantice que las obligaciones de la convención sean siempre acatadas en todas las jurisdicciones provinciales, con el objeto de velar por una aplicación uniforme de la convención en todo el territorio del Estado parte; se recuerda al Estado parte que la responsabilidad internacional del Estado incumbe al Estado nacional aunque las violaciones hayan ocurrido en las jurisdicciones provinciales; e) Organice un registro nacional que recopile información de los tribunales nacionales sobre los casos de tortura y malos tratos ocurridos en el Estado parte, tal como aseguró la delegación del Estado Parte que sería factible; (…) k) Adopte medidas eficaces para asegurar que todos los denunciantes de actos de tortura o malos tratos sean protegidos de la intimidación y de cualquier consecuencia desfavorable a raíz de su denuncia; entre otras. (Comité contra la Tortura CAT/C/CR/33/1, 10 de diciembre de 2004). Recientemente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos condenó al Estado argentino por la violación de Derechos Humanos de cinco adolescentes sentenciados a reclusión perpetua, en el caso “Mendoza y otros vs. Argentina”, en el fallo estableció además de la incompatibilidad de las penas privativas de libertad perpetuas impuestas a niños con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconoció que los hechos también incluyeron las torturas y lesiones padecidas por algunas de las víctimas, mientras se encontraban bajo custodia estatal y a la falta de debida diligencia en las investigaciones de esos hechos y de la muerte de Ricardo David Videla Fernández (Sentencia dictada el 14 de mayo del 2013).

De la cantidad de denuncias formuladas, muy pocas conducen a investigaciones judiciales conducentes, concluyendo en la abrumadora mayoría de los casos en la impunidad de aquellos hechos. La deficiente respuesta judicial obedece a diferentes causas, retrasos injustificados en las actuaciones, erróneas calificaciones jurídicas -casos de tortura subsumidos en el delito de apremios ilegales-, actuación en la investigación de la misma fuerza de seguridad de quien se denuncia su responsabilidad, falta de capacitación de los funcionarios judiciales que intervienen en las pesquisas e investigaciones judiciales, entre otras. El informe anual del Registro Nacional de Casos de Tortura y/o Malos Tratos del año 2012 refiere en este sentido que: “a partir de la experiencia acumulada durante años de intervención y sistematización de datos se ha detectado que las personas detenidas expresan un considerable temor y reticencia a efectuar las denuncias judiciales por tres motivos claves: a) el miedo a las represalias físicas, psíquicas y de acceso a derechos que se despliegan por parte del personal penitenciario luego de cada denuncia, b) la poca o nula investigación judicial y adopción de medidas en relación a este tipo de denuncias y c) la dificultad en el acceso telefónico o personal a los juzgados y/o canales de denuncia. A estos motivos vinculados estrictamente a prácticas por acción u omisión de las propias instituciones del sistema penal, se suma una cuarta vinculada a los efectos/consecuencias del padecimiento sistemático de malos tratos y torturas: la naturalización de las condiciones de detención y de la violencia física y psíquica ejercida y/o habilitada por los funcionarios públicos, lo cual se incorpora como parte de lo “normal” para miles de personas en el contexto del encierro punitivo. Ello implica que las torturas y malos tratos denunciados judicialmente representan un mínimo porcentaje de los casos producidos por las fuerzas de seguridad y custodia en el marco de las detenciones policiales y del encierro carcelario y/o en institutos de menores”. Así, y a modo de ejemplo, tal como lo refiere el informe del Registro de Casos de Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (11/9/13 al 10/03/14) de la Defensoría Oficial de Casación, en el Departamento Judicial de Mercedes, el Sr. defensor general ha llevado a cabo un exhaustivo y trascendente relevamiento que documenta la falta de investigación de los hechos denunciados en el período comprendido entre marzo de 2012 y septiembre de 2013. “Sobre un total de ciento cincuenta y cuatro (154) casos ochenta y ocho (88) hechos fueron denunciados y sesenta y seis (66) no. A su vez, de esos ochenta y ocho (88), treinta y cuatro (34) fueron archivados, veintiuno (21) desestimados, siete (7) no se ratificaron, doce (12) se remitieron a otra jurisdicción, dos (2) se encuentran actualmente en trámite, mientras que en doce (12) de ellos no se ordenaron medidas investigativas”. De esta forma, resulta ineludible que desde el Ministerio Público se aborde una política específica en materia de investigación y persecución de los ilícitos derivados de la violencia institucional, como así también en relación a aquellos que los encubren y permiten su impunidad, teniendo en cuenta las particularidades de su comisión, la complejidad de su investigación -hechos consumados, en muchos casos, en contextos de encierro-, el compromiso corporativo de los responsables y las agencias judiciales y la particular vulnerabilidad de quienes resultan ser víctimas.

El Ministerio Público Fiscal de la Provincia de Buenos Aires ha entendido que era necesario brindar una respuesta adecuada a los hechos delictivos vinculados a la violencia institucional por lo que oportunamente el procurador general dictó la Resolución № 1.390/2001, la que resulta antecedente directo de este proyecto de ley. Es en este sentido que la creación de unidades fiscales especializadas en la materia permitirá potenciar la actuación punitiva del Estado, a fin de lograr respuestas efectivas frente a estas prácticas violatorias de los Derechos Humanos. Asimismo, el proyecto prevé que el agente fiscal genere en cada caso que deba intervenir la puesta en marcha de un dispositivo de asistencia a la víctima de violencia institucional, a fin de asegurar su protección y prevención de las consecuencias de la denuncia. En la provincia de Buenos Aires, el Comité contra la Tortura lleva un registro de denuncias y de hechos vinculados a violencia institucional, pero exclusivamente para casos de contexto de encierros -principalmente unidades penitenciarias, neuropsiquiátrico Alejandro Korn y Comisaría de La Plata-. El registro no cumple una función de censo, por lo que los datos registrados solo implican una muestra muy reducida del universo de la violencia institucional, según el informe del 2012 se registraron 1639 hechos de tortura o de malos tratos. De acuerdo a la Ley 14.211, le corresponde al defensor del tribunal de Casación llevar adelante el registro de casos de torturas y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes que se conozcan por miembros del Ministerio Público de la defensa en el ejercicio de la función, de esta forma se cuenta con informes periódicos con valiosa información sobre la cuestión en el ámbito de la provincia de Buenos Aires. En cuanto a la implementación gradual de las unidades fiscales, se ha tomado como parámetro para priorizar su implementación los departamentos judiciales que según el informe de la defensa oficial antes referido registran mayores casos de hechos denunciados o conocidos (Morón -79 casos, 29,6 % -, Bahía Blanca -33, 12,4%-, Azul -27 casos, La Matanza - 25 casos, 10.1% - , Lomas de Zamora -22 casos, 8,2%-, La Plata -20 casos, 7,5%- , San Martín -19 casos, 7.1%- y Mar del Plata -18 casos, 6,7%-.) En los casos de violaciones a los Derechos Humanos en situación de encierro penitenciario a nivel nacional, la Procuración Penitenciaria de la Nación ha venido en los últimos años a dar cuenta de aquellos, mediante el Registro de Casos Judiciales de Torturas.

Frente a la problemática planteada y las obligaciones estatales asumidas, desde el ámbito federal se han llevado adelante una serie de medidas y políticas vinculadas a la prevención, erradicación y castigo de estas prácticas. En el año 2010, el Ministerio Público de la defensa creó una Unidad de Registro, Sistematización y Seguimiento de Hechos de Tortura y otras formas de Violencia Institucional, con la finalidad de crear una base de datos sobre tortura que procure registrar, documentar y dar seguimiento a las denuncias de tortura y otras formas de violencia institucional y condiciones inhumanas de detención. A la vez, la Procuración General de la Nación creó en marzo del 2013 la Procuraduría de Violencia Institucional, fiscalía especializada en la materia y con la facultad de intervenir como fiscal coadyuvante en todos los casos que versen sobre su competencia, al igual que recibir denuncias y realizar investigaciones preliminares sobre hechos que importen la violación de Derechos Humanos, entre tantas otras. Asimismo, en el mes de junio del 2013, la Cámara Nacional de Casación Penal ha creado el comité ejecutivo de ese Sistema de Coordinación y Seguimiento Judicial de cárceles, el que se encuentra integrado además por distintas organizaciones de la sociedad civil y el Ministerio Público de la Defensa y Fiscal. De igual modo, en el año 2006 entró en vigor el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura, el cual prevé un doble sistema para la prevención de la tortura: por una parte, la creación de un subcomité internacional, constituido por expertos de varios países y, por otra parte, el establecimiento en cada uno de los Estados parte de un mecanismo nacional de prevención, que es el organismo que debe asumir el peso de la prevención de la tortura mediante la realización de visitas periódicas a los lugares de detención. El 7 de enero del 2013, se promulgó la Ley 26.827 que establece el Sistema Nacional de Prevención de la Tortura. De esta manera Argentina cumple con el compromiso adquirido al ratificar el Protocolo Facultativo a la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, el cual fue aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 18 de diciembre del 2002. Es por ello, y por entender que la prevención y erradicación de la violencia institucional resulta una obligación primaria estatal, resultando la investigación y juzgamiento de estos hechos una elemental forma de erradicación del fenómeno, entendemos que la creación de órganos especializados en su persecución resulta una herramienta eficaz a tal efecto. Por todo lo anteriormente expuesto, es que solicito a mis pares senadores y senadoras que acompañen el presente proyecto de ley.

[1] Elaborado por el Comité Provincial contra la Tortura, la Procuración Penitenciaria de la Nación y el Grupo de Estudios sobre el sistema Penal y Derechos humanos, del Instituto Gino Germani, UBA.