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Fundamentos de la Ley 13482
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HONORABLE LEGISLATURA:
Tengo el agrado de dirigirme a Vuestra Honorabilidad, remitiendo el adjunto proyecto de ley que propicia la unificación y armonización de las normas de organización de las policías de la provincia de Buenos Aires. En efecto, el presente unifica y organiza, por razones sistemáticas, pedagógicas y de mejor difusión, las normas legales y las demás contenidas en decretos del Poder Ejecutivo y resoluciones del Ministerio de Seguridad que se dictaron en ejercicio de las atribuciones conferidas por la Ley de Emergencia Policial Nro. 13.188 y sus prórrogas, para la reforma de las Policías de la Provincia de Buenos Aires. Se trata de un proyecto que armoniza el conjunto normativo vigente y que persigue establecer un cuerpo legal que incorpore de modo sistemático y congruente esta reforma. La valoramos como revolucionaria en materia de seguridad pública y está cimentada en los siguientes lineamientos estratégicos, definidos como política de Estado, a saber: potenciación de la conducción civil de las policías, descentralización funcional, operativa y territorial; desconcentración administrativa, operativa y territorial; creación de nuevos mecanismos de control comunitario de participación; profundización de la reforma con una profesionalización especializada y autonómica reconocida en la conducción de cada una de las policías, máxima jerarquización de la inteligencia criminal, jerarquización de las comunicaciones operativas, incorporación tecnológica en función de la prevención y de la investigación del delito, formación y capacitación continua y descentralizada, el mérito y la capacitación como ejes del desarrollo de la carrera policial, recursos humanos suficientes, rigurosa política de asuntos internos en materia de ética, respeto de los derechos humanos y apego a la ley. La propuesta está destinada a ser una ley de unificación, que obviamente le dará una comprensión clara, dentro una nueva dinámica y correlatividad del articulado, respetando la normativa vigente, y refundiéndola en un único instrumento marco. En este espíritu unificador se incorpora en un texto único la siguiente normativa vigente: la Ley 12.155, texto actualizado con las modificaciones introducidas por la Ley 12.884 y 13.204 (T.O. por Decreto 3.206/04); Ley 13.202 sobre Policía Buenos Aires 2; Ley 13.210 sobre Policías Comunales; Resolución del Ministerio de Seguridad Nro. 1.625/04, sobre Policías de distrito; Decreto 2.419/04 del 5 de octubre de 2004, reglamentario de la Ley 13.210 de Policías Comunales de Seguridad; Decreto 712/04; Resolución del Ministro de Seguridad Nro. 77 del 15 de febrero de 2005 sobre funciones del jefe de Seguridad Departamental; Resolución del Ministro de Seguridad Nro. 1.546 y Anexo 1 sobre Policía Comunal de Seguridad y Patrulla Rural; Resolución del Ministerio de Seguridad Nro. 1.907 del 25 de noviembre de 2004 sobre Patrulla Rural; Resolución del ministro de Seguridad Nro. 376 del 20 de abril de 2005 sobre Dirección General de Investigaciones del Tráfico de Drogas Ilícitas; Resolución del ministro de Seguridad Nro. 1.346 del 27 de agosto de 2004 Anexo 3 Seguridad Siniestral; Resolución del ministro de Seguridad Nro. 990 del 05 de julio de 2005 sobre Dirección General de Investigaciones de Delitos Complejos; Resolución del ministro de Seguridad Nro. 1.623 del 25 de octubre de 2004 sobre Prohibición de Alojamiento de Menores en Dependencias Policiales; Resolución del ministro de Seguridad Nro. 16.234 del 29 de octubre de 2004 sobre Prohibición de detención de menores por razones asistenciales; Decreto Nro. 3.435 del 30 de octubre de 2004 sobre Aprobación de la Estructura Organizativa de la Dirección General de coordinación de Políticas de Género. Conviene recordar que la primera etapa de la “Reforma Policial” (1998/1999), tras la intervención y disolución de la Policía Bonaerense (1977/1998), consistió en una profunda reestructuración de la organización de la agencia policial cuyos ejes principales fueron: a) la descentralización, mediante la creación de 18 jefaturas departamentales de Seguridad; b) la neta diferenciación entre la Policía de Seguridad y la de Investigaciones; y c) la participación comunitaria con poderes de formulación de propuestas y control externo del funcionamiento policial. La importancia de la descentralización respondió y responde a la idea de romper con una estructura macrocefálica, de verticalismo extremo y de conducción discrecional de un jefe con poderes omnímodos que históricamente facilitó la conformación de “camarillas” o grupos de poder que garantizaban el caudillismo policial y la continuidad a partir de la digitación de su “descendencia”. Además, las policías más modernas del mundo se organizan hoy de un modo descentralizado, en razón de la mayor eficiencia en la acción como resultado de aproximar el mando al territorio y, también, recuperar o mantener el control político sobre la organización policial. En la segunda fase de dicha reforma se conciben tres grandes acciones: a) la creación de la Policía Comunal de Seguridad; b) la Policía Buenos Aires 2, concebida como fuerza de seguridad de respuesta rápida, apta para la actuación de comando conjunto o unificado; c) un reordenamiento de los recursos humanos policiales cuyos aspectos más salientes lo constituyen la reunificación escalafonaria entre suboficiales y oficiales, la refundición de los diecisiete (17) grados preexistentes en tan solo nueve (9), la incorporación del criterio de banda salarial en el que se premia el mérito y la incorporación de civiles -con capacidades suficientes- en los grados, la modificación de la edad jubilatoria, y la conversión progresiva de la multitud de suplementos vigentes (virtuales pagos en negro) en remuneración salarial lisa y llanamente, y por tanto contributiva a favor de la caja previsional. De estas tres acciones, las dos primeras avanzan en la descentralización, en particular la creación de la Policía Comunal, concebida en esta fase como cuerpo policial con una doble dependencia: a) funcional, con el intendente; b) orgánica, con el ministro de Seguridad. La acción involucra tan solo a la Policía de Seguridad. Por encontrarse afianzado y experimentado dicho esquema, se avanzó hacia la segunda fase, lo que supuso acentuar dicho proceso y utilizar como nuevo eje a los municipios. A ello respondió la sanción de la Ley 13.210 que estatuyó la Policía Comunal para aquellos municipios del interior de la Provincia, con una población inferior a los 70.000 habitantes, con dependencia funcional del intendente. Si bien se acotó a dicho ámbito la configuración de ese nuevo modelo, en razón de su menor complejidad, lo que permitió entre otras cosas conceder el mando de la fuerza policial al intendente, en los términos que la propia Ley 13.210 decide, ello no fue óbice para que se avanzara en la descentralización, aunque en modo políticamente más limitado, en el resto de los municipios. La descentralización administrativa, de esta segunda fase, es consecuencia de la descentralización política o gubernativa; a ella atiende el modelo de Policía Comunal incluida en este proyecto unificador. A través de la Resolución del ministro de Seguridad 1.625/04 se estableció para el resto de los municipios un criterio de desconcentración administrativa, según el cual en cada uno de ellos se genera la denominada Policía de Seguridad de Distrito, con su propia jefatura -orgánica y funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad a través de las jefaturas departamentales-, aunque con cierta autonomía para la decisión de cuestiones relativas a su funcionamiento y afectación de recursos. Lo que distingue a la policía de distrito de la policía comunal es la relación de subordinación, en la primera, tanto en lo orgánico como en lo funcional dependiente del Ministerio de Seguridad, mientras que en la segunda, en lo orgánico depende del Ministerio y en lo funcional del intendente. Entre las distintas ventajas, cabe señalar que la institución de la jefatura por municipio permite acercar el poder de decisión y mando policial al territorio comunal, achicándose así la unidad de análisis, lo que faculta una mejor observación y un mayor control sobre el desempeño policial en dicha unidad. Por lo demás, afirma la idea de responsabilidad e iniciativa, mando directo sobre las comisarías y conducción operativa más eficaz. En esta tercera etapa de profundización de la reforma, aparecen cinco grandes áreas en las que puede sistematizarse a las policías de la provincia de Buenos Aires: 1. Área de las Policías de Seguridad; 2. Área de las Policías de Investigaciones; 3. Área de la Policía de Información; 4. Área de la Policía de Comunicaciones; 5. Área de Formación y Capacitación Policial. Estas cinco áreas están contempladas en un artículo novedoso, el 2, que reemplaza a su fuente el 2 de la Ley 12.155. Éste presenta de manera especialmente didáctica la reforma ya realizada y el proyecto de unificación se estructura en torno a este eje normativo, que refleja la especialización, y la profundización de la reforma con una profesionalización autonómica reconocida en la conducción. Otra particularidad del proyecto lo constituye la inclusión de las superintendencias de las distintas policías. Éstas estarán a cargo de un superintendente en actividad de las Policías de la Provincia de Buenos Aires, que tiene la función esencial de ejercer la conducción y coordinación operativas del personal bajo su mando para el cumplimiento de las metas, acciones y tareas que sean aprobadas por el ministro de Seguridad. Con excepción de la Policía Buenos Aires 2, que mantiene su propio jefe de acuerdo a lo previsto en la Ley 13.202 -y queda incorporada de la misma manera sin ninguna modificación en el presente-, las demás policías de seguridad previstas quedan coordinadas por la Superintendencia de Coordinación Operativa. De este modo quedan coordinadas por la Superintendencia de Coordinación Operativa: la Policía de Seguridad Vial, la de Custodia de Objetivos Fijos, Personas y Traslado de Detenidos, la de Seguridad Siniestral, la de Seguridad de Servicios y Operaciones Aéreas. En el Área de Investigaciones las Policías de Investigaciones en Función Judicial, de Delitos Complejos, de Investigaciones del Tráfico de Drogas Ilícitas y Policía Científica; tienen sus respectivas superintendencias que responden a las funciones esenciales de cada policía y que distinguen a cada una de ellas. En el Área de la Policía de Información, se reconoce como fuente la Ley 12.155 y se establece la Superintendencia de Evaluación de la Información para la Prevención del Delito, con funciones esenciales en materia de inteligencia criminal y con la misma función esencial que las demás superintendencias. A su vez, en el Área de la Policía de Comunicaciones, esta última, se encuentra bajo la conducción y coordinación operativa de la Superintendencia de Comunicaciones. Merece ser destacado que la implementación del 911 (Sistema de Atención Telefónica de Emergencias), exige un extraordinario soporte telefónico y radial para que la comunicación de incidentes permita una pronta y eficaz actuación policial, todo lo cual presupone un área policial especializada en materia rigurosamente técnica. Estas superintendencias dependen orgánicamente del ministro de Seguridad, están subordinadas a la estructura política y ejecutan las metas, acciones y tareas de seguridad planificadas por la autoridad política. De manera tal que existe una neta subordinación de las estructuras de las Policías de la Provincia de Buenos Aires a la autoridad política en materia de seguridad. Todo este cúmulo de propuestas legislativas que gracias a la Legislatura se han plasmado, se orientan inexorablemente al logro del objetivo más preciado que pueda pretender una comunidad organizada cual es la obtención de la anhelada paz social. Se cabalga a pié firme, con convicción y se lucha en todos los frentes de la práctica gubernamental, pero sería imposible realizarlo sin un marco legislativo acorde a esas necesidades que nos demuestra la constitución real. Quiera Dios que este texto propuesto sea lo suficientemente eficaz para brindar a la sociedad las herramientas jurídicas más idóneas para hacer cumplir el gobierno de la ley, fortaleciendo el estado de derecho como orden social justo. Es por ello, que solicitamos un favorable y pronto tratamiento del proyecto de ley de unificación de las normas de organización de las Policías de la Provincia de Buenos Aires.
Dios guarde a Vuestra Honorabilidad.
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