DEPARTAMENTO DE GOBIERNO
DECRETO 2852/04
La Plata, 26 de noviembre de 2004.
VISTO: El Expediente nº 2200-13297/04, por el cual la Subsecretaría de Asuntos Municipales, del Ministerio de Gobierno, gestiona el Proyecto Vinculado al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) hasta el 30 de Septiembre de 2005; y
CONSIDERANDO:
Que el referido Proyecto se enmarca en el. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (P.N.U.D.) en virtud del acuerdo suscripto oportunamente con el Gobierno de la República Argentina de fecha 26 de Febrero de 1985, aprobado por Ley Nacional Nº 23.396 del 10 de Octubre de 1986, reglamentado por el Decreto Nº 1834 del 21 de Octubre de 1986, publicado en el Boletín Oficial del 18 de Febrero de 1987;
Que el citado acuerdo establece las condiciones básicas que regirán la asistencia de ese programa y sus organismos de ejecución para llevar a cabo los Proyectos de Desarrollo dentro de todo el ámbito del país;
Que el artículo III inciso 3, determina que todas las obligaciones asumidas en el Acuerdo se extienden a todo convenio que se lleve a cabo entre el Gobierno y un Organismo de Ejecución sobre un proyecto que reciba ayuda del P.N.U.D.;
Que las acciones que desarrolle el Organismo Ejecutor en cumplimiento del Proyecto, estarán sujetas a las disposiciones de lo convenido en el marco del Acuerdo Internacional suscripto;
Que el Proyecto tiene por objetivo apoyar y fortalecer la Gestión de la Subsecretaría de Asuntos Municipales del Ministerio de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, en sus acciones destinadas a el ordenamiento de los marcos normativos, la agilización de las relaciones institucionales entre la Subsecretaría de Asuntos Municipales y los Municipios, la promoción y capacitación sobre la incorporación de normas de calidad en la gestión municipal y la implementación y uso de tecnología de la información y las comunicaciones;
Que las acciones delineadas para este nuevo Proyecto permitirían continuar con el valioso aporte iniciado con el Proyecto P.N.U.D. ARG/95/013 de Fortalecimiento Institucional de la Subsecretaría de Asuntos Municipales;
Que se continuará con la asistencia técnica directa a las áreas institucionales vinculadas con este proceso de reformas que permita profundizarlas, permitiendo la capacitación y posterior transferencia a los recursos humanos del Ministerio de Gobierno;
Que habiendo tomado Intervención Asesoría General de Gobierno, Contaduría General de la Provincia y vista el Señor Fiscal de Estado, corresponde dictar el pertinente acto administrativo;
Por ello,
EL GOBERNADOR DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
DECRETA:
ARTÍCULO 1º.- Apruébase el documento del Proyecto P.N.U.D. identificado como ARG/04/031, “FORTALECIMIENTO DE LA GESTION DE LA SUBSECRETARIA DE ASUNTOS MUNICIPALES, DEL MINISTERIO DE GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES”, vinculado al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en el cual se establece al Ministerio de Gobierno a través de la Subsecretaría de Asuntos Municipales como Organismo Ejecutor del mismo, conforme al Anexo I que forma parte Integrante del presente acto.
ARTÍCULO 2º.- Apruébase la transferencia de los fondos excedentes existentes en el Proyecto P.N.U.D. ARG/95/013 “Fortalecimiento Institucional de la Subsecretaría de Asuntos Municipales” al Proyecto de referencia del artículo 1º del presente decreto.
ARTÍCULO 3º.- El presente decreto será refrendado por el Señor Ministro Secretario en el Departamento de Gobierno.
ARTÍCULO 4º.- Regístrese, notifíquese al Señor Fiscal de Estado, comuníquese, publíquese, dese al Boletín Oficial y pase al Ministerio de Gobierno. Cumplido archívese.
SOLA
F. Randazzo
PARTE I: CONTEXTO
A) JUSTIFICACION DEL PROYECTO.
1) SITUACION ACTUAL DEL PROBLEMA A ABORDAR.
La Provincia de Buenos Aires, tuvo como génesis un proceso de ocupación del territorio signado por pueblos que crecieron alrededor de los fuertes o fortines de las sucesivas líneas de frontera del territorio que iba siendo ocupado por los criollos. Esto marcó al asentamiento poblacional del interior bonaerense, de un modo distinto que al tradicional proceso de fundación de aldeas o ciudades de otras provincias argentinas.
La
consolidación del marco jurídico que fue estructurando como municipios a estos
asentamientos, acompañó el proceso de organización política e institucional del
país; inicialmente y durante cerca de un siglo la matriz de esa organización
fue fuertemente centralista, concentrando la mayoría de las funciones estatales
a nivel nacional y subalternamente en el nivel provincial, dejando a las
municipalidades sólo la atención del mantenimiento básico de la planta urbana.
Hacia mediados del siglo XX, comienza un proceso de transferencia de
responsabilidades desde la Nación hacia las provincias, adquiriendo éstas
paulatinamente mayores incumbencias y exigencias de gestión en áreas claves
como educación, salud, inversiones en infraestructura, desarrollo económico,
entre otros. Durante la mayor parte de esta etapa, las provincias reproducen en
sus territorios el modelo centralista de la Nación, sin modificar
significativamente su encuadre legal y sus niveles de autonomía.
Luego del retorno a la vida constitucional y democrática en 1983 se comienza a
prestar atención al ordenamiento federal del país, al tiempo que aumentan las
demandas y posiciones favorables a dotar de mayores niveles de autonomía no
sólo a las provincias sino también a los municipios.
A partir de fines de la década de 1980 empezó a ganar supremacía la corriente
jurídica que propugnaba la autonomía de los municipios.
En la década de 1990 por razones de tipo fiscal se produce un masivo traspaso
de obligaciones e incumbencias a las provincias. Este movimiento se continúa
luego en varias provincias hacia el nivel municipal.
Sin embargo, este proceso se enmarca en un fenómeno global en el cual los
gobiernos locales se han ido perfilando como protagonistas clave del proceso de
desarrollo de las próximas décadas. Les competen importantes responsabilidades
de gestión pública orientadas no sólo a resolver problemas tradicionales de sus
ámbitos (servicios e infraestructura urbana), sino que a partir de la creciente
descentralización de las funciones del Estado, también se están convirtiendo en
actores fundamentales en la prestación de los servicios sociales, en la
atracción de inversiones y en el impulso a la competitividad.
Esta creciente importancia de los gobiernos locales dentro de las políticas del
Estado, es conocida en la literatura como proceso de “localización”. El informe
1999-2000 del Banco Mundial indica que dentro de los factores que darán el
marco para el desarrollo de los años venideros, la “localización” tendrá una
incidencia equiparable a la globalización.
Argentina está, por lo tanto, inmersa en esta tendencia. La reforma
constitucional de 1994 se hizo cargo de este fenómeno y concluyó con un largo
debate doctrinario, reconociendo explícitamente la autonomía municipal
(Artículo 123).
El alcance y contenido de la autonomía a la que se refiere la Constitución
Nacional permite que cada provincia adopte el tipo de régimen municipal que
prefiera.
Cada provincia tiene definido diferentes tipologías de gobiernos locales. En la
Provincia de Buenos Aires la superficie de un solo municipio abarca
exhaustivamente la superficie de un departamento, siendo un ejemplo de lo que
se conoce como municipios-partido. Por ello, sólo existe un solo tipo de
categorización de sus municipios, característica que comparte con sólo tres
provincias más (Catamarca, La Rioja y Mendoza). Pero, más allá de esto, todos
los municipios poseen elementos que son esenciales y que hacen a su
conformación: el territorio, la población y el poder.
La existencia del Régimen Municipal está garantizada en la misma Constitución
Nacional. En cada provincia, por su parte, los lineamientos del Régimen
Municipal están presentes en las Constituciones provinciales, mientras que las
normas que especifican los aspectos particulares son la Ley Orgánica Municipal
o, en el caso que correspondiese, las Cartas Orgánicas, dictadas en el ámbito
municipal.
Adicionalmente, tienen una importancia decisiva en la organización de los
municipios las reglamentaciones de las Leyes Orgánicas, las disposiciones
referidas al control de las cuentas públicas municipales (ejercido por
Tribunales de Cuentas) como así también las leyes de participación de impuestos
a municipios.
Por último, se señala que existen otras normas legales que hacen al Régimen
Municipal, como por ejemplo el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos
y el Convenio Multilateral del Impuesto sobre los Ingresos Brutos (del
18/8/77), instrumentos legales en los cuales las municipalidades no tuvieron intervención.
En resumen
de lo dicho hasta aquí, la cuestión de la autonomía municipal sigue sin estar
saldada, aunque son evidentes los avances producidos en materia legal sobre
este particular. En estos últimos años, el debate se ha centrado en los
alcances y modalidades de la autonomía municipal, la que puede extenderse al
orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. De
hecho, las distintas provincias establecen distintos grados de autonomía a sus
municipios, a partir de la letra del mencionado Artículo 123.
Esto se relaciona con el hecho de que, salvo los casos de Entre Ríos, Santa Fe
y Mendoza, todas las demás reformaron sus constituciones provinciales durante
el período democrático iniciado a fines de 1983. Sin embargo, sólo 16 provincias
consagran explícitamente la autonomía municipal en sus constituciones. Entre
ellas están todas las que la modificaron con posterioridad a la reforma de la
Constitución Nacional, excepto la Provincia de Buenos Aires.
Pero la realidad es más compleja e indeterminada de lo que una mirada
exclusivamente jurídica podría hacer suponer.
Para el caso de la Provincia de Buenos Aires, se tiene una situación en que se
combina uno de los marcos normativos menos proclives a brindar autonomía a sus
municipios, con una marcada autonomía financiera de facto (presenta el mayor
nivel de autofinanciación municipal con el 64% de sus gastos con recursos
propios – datos de 2000), con una serie de limitaciones legales expresas al
ejercicio de sus gobiernos en determinadas materias.
Por ejemplo, la Ley 8912 de Ordenamiento del Territorio y Uso del Suelo
establece la potestad provincial en cuanto al ordenamiento del territorio de la
provincia, y la regulación del uso, ocupación, subdivisión y equipamiento del
suelo.
La Ley 12088 prohíbe a los municipios habilitar superficies comerciales que
superen los 2.500 metros cuadrados cubiertos. En cuanto a la radicación de
establecimientos industriales, éstos deberán contar con el Certificado de
Aptitud Ambiental, expedido por la autoridad provincial, como requisito
obligatorio indispensable para que las autoridades municipales puedan conceder
las correspondientes habilitaciones industriales.
El Tribunal de Cuentas de la Provincia, además de cumplir con la función de
aprobar o desaprobar la legitimidad en la percepción e inversión de los
caudales públicos municipales, establece todas las disposiciones referidas al
ámbito del Departamento Ejecutivo (organización administrativa, contabilidad,
economía y finanzas, adquisiciones y contrataciones, rendiciones de cuenta),
como así también todo lo atinente al funcionamiento de los organismos
descentralizados municipales y de los Departamentos Deliberativos.
Al mismo tiempo, y con un sentido contrario, la Ley Orgánica Municipal (LOM)
explicita la posibilidad de los municipios de conformar consorcios o
cooperativas intermunicipales, o bien con la provincia y/o la Nación, para la
prestación de servicios y la realización de obras públicas, así como para la
concreción de emprendimientos de interés común, permitiendo incluso que los
municipios apliquen un gravamen destinado a ese sólo y único objeto.
En el mismo sentido, se puede mencionar la descentralización parcial del cobro
del impuesto inmobiliario rural y de algunos contribuyentes del impuesto sobre
los ingresos brutos, transformándose los municipios en entes recaudadores de
estos impuestos provinciales.
Como puede apreciarse, la situación tanto en el nivel normativo como en el de
la gestión concreta, es compleja y marcadamente heterogénea, resaltando la
inadecuación de las normas a los cambios de hecho que han ido ocurriendo en los
últimos años. Esta inadecuación se traslada a otros aspectos clave, tales como:
las estructuras y procesos de gestión gubernamentales municipales, la
organización de las relaciones entre el gobierno provincial y los municipales,
los perfiles y capacitaciones de sus recursos humanos.
Del conjunto de cambios señalados, el más importante para la gestión municipal
ha sido sin duda la necesidad de incorporar una perspectiva (y las consecuentes
responsabilidades) de desarrollo local, en el conjunto de las dimensiones:
económico, social, institucional y cultural.
La conducción política de muchos de los municipios bonaerenses, se encuentra
hoy ante el desafío de dar respuesta a estas nuevas demandas, sin contar con la
estructura, la experiencia y los recursos humanos con capacidades para tal fin.
Las autoridades electas, que arriban a la gestión municipal, contaron hasta
hace pocos años con una estructura administrativa (planta permanente de
empleados municipales) que en base a su continuidad daba respuesta a la demanda
tradicional de los vecinos, salvando los impasses propios de los cambios de
administración. Es decir, que el gerenciamiento de los servicios tradicionales
del municipio no se alteraba sustancialmente con los cambios de gobierno. Ahora
bien, el surgimiento de esta nueva demanda desconocida para la estructura
municipal toma de sorpresa a la administración, la cual se ve superada por esta
realidad y no encuentra respuestas en el ámbito comunal.
El nuevo rol asignado a las administraciones municipales requiere de
organizaciones gubernamentales que puedan responder en forma efectiva en la
gestión del desarrollo local y regional. Ello implica trabajar en la formación
y capacitación de los agentes y funcionarios públicos involucrados, como así
también, en la incorporación de sistemas de información que sustenten gestiones
complejas, adicionalmente se necesitan metodologías de planificación con
enfoque estratégico para la presentación de un Plan de Gobierno, gestión por
resultados, control de gestión, mejora de los sistemas y procedimientos
administrativos, incorporación de modernos métodos de comunicación, en pos de
aumentar los niveles de transparencia en todos los ámbitos de la gestión del
gobierno local.
En este contexto la situación de la mayoría de los municipios de la provincia
es precaria en cuanto a mecanismos y herramientas que les permitan abordar con
expectativas de éxito la realidad descripta. Esta situación transforma a la
Sub-Secretaría de Asuntos Municipales (SAM), natural eje de articulación
municipio-provincia, en el invariable receptor de la requisitoria municipal de
asistencia para el abordaje de estas nuevas problemáticas.
Por su parte, estas radicales transformaciones en la realidad de los municipios
no se ha visto reflejada en las normas que los
regulan, como ya fue señalado. No sólo en la norma madre, la Ley Orgánica
Municipal, sino también en otras normativas fundamentales para el ordenamiento
de la vida económica y social, la protección del medioambiente, y el desarrollo
urbanístico ordenado, algunas de las cuales fueron mencionadas más arriba.
Por último, la mayor complejidad de la gestión y de las competencias
municipales descriptas, impacta en la gestión provincial, al aumentar
considerablemente la cantidad y la complejidad de las áreas de intervención en
las que resultan imprescindible la coordinación y la complementariedad de las
actuaciones provincial – municipal. Esto es particularmente cierto en el caso
del órgano de gobierno cuya responsabilidad primaria es la atención, desde el
nivel provincial, de la problemática municipal: la SAM.
En este nivel de gobierno, también se evalúa un atraso relativo en su capacidad
de adecuación a estas nuevas realidades, particularmente en lo que respecta a
sus capacidades organizativas y de recursos humanos con los perfiles adecuados
para atender y brindar soluciones eficaces a estas demandas.
2) SITUACION PREVISTA AL FINAL DEL
PROYECTO.
El Proyecto
04/031 “Fortalecimiento de la Gestión de la Subsecretaria de Asuntos
Municipales” aportará al fortalecimiento y la modernización de la gestión de
los asuntos municipales, en dos dimensiones: (i) la asistencia directa al
municipio y (ii) el fortalecimiento al órgano provincial. En la primera
dimensión se espera generar una mejora en la eficacia de la gestión municipal
que se traduzca en una mayor capacidad de respuesta a los usuarios de sus
servicios, en una mayor transparencia y democratización en el acceso a la información
para los ciudadanos y en una gestión más ordenada del territorio. En la segunda
dimensión se espera generar las adecuaciones normativas, de capacitación y/o refuncionalización de sus recursos humanos, de información
pertinente, confiable y actualizada que sustente una gestión a tono con la
complejidad de sus misiones y funciones.
Esto contribuirá a que los municipios comiencen la segunda mitad del decenio
mejor preparado para satisfacer las demandas de sus ciudadanos, para ello
contarán con:
* Una actualizada Ley Orgánica Municipal que permita contar con un instrumento
legal que sustente los cambios en los roles que se están produciendo en los
Municipios a efectos de asumir un protagonismo central en la mejora de la
calidad de vida de los habitantes bonaerenses.
* Un programa sistemático desde la SAM, que brinde la asistencia necesaria a
efectos de que los municipios incorporen progresivamente sistemas de gestión de
calidad como los propuestos según las Normas ISO 9000:2000 (Programa Municalidad).
* Un estudio diagnóstico y propuesta de ordenamiento del suelo que sirva de
fundamento a una propuesta de revisión normativa sobre el particular.
* Un programa de capacitación a funcionarios municipales sobre zonificación
aplicado a los estudios de caso concretos de cada municipio.
* Estudios diagnósticos y propuestas de ordenamiento de servicios públicos a
nivel intermunicipal.
* Un perfil moderno en sus mecanismos de comunicación e información, que
incremente los niveles de transparencia en todos los estamentos del gobierno
municipal, impulsado por un programa permanente de asistencia para la
implementación y actualización de Sitios Web Oficiales para cada Municipio, con
capacidad de manejar herramientas de “Gobierno Electrónico”.
* Una base de datos para gestionar información de todas las jurisdicciones
provinciales analizada desde el punto de vista municipal y de los propios
municipios, que permitirá la permanente actualización desde de cada área del
gobierno provincial en general o desde cada municipio en particular. Será un
instrumento informático flexible, dinámico, que reúna de manera fácilmente
accesible los datos que caracterizan la realidad municipal. Datos que,
actualizados, organizados y analizados, se constituyan en información
confiable, en base a la cual el funcionario provincial o municipal, pueda tomar
las decisiones que transformen y mejoren la calidad de vida de los ciudadanos.
* Una propuesta e implementación de procesos de gestión de la Subsecretaría de
Asuntos Municipales destinada a organizar y agilizar las tramitaciones de los
Municipios.
3) BENEFICIARIOS PREVISTOS.
Directos:
La
Subsecretaría de Asuntos Municipales del Ministerio de Gobierno de la Provincia
de Buenos Aires se beneficiará con los resultados del Proyecto al proveerse de
información pertinente para la toma de decisiones sobre temática municipal a
nivel provincial, al fortalecerse institucionalmente a través de los programas
que se implementarán desde su égida y al incrementar su capacidad de brindar
asistencia técnica y capacitación a los municipios.
Asimismo los municipios se beneficiarán de una manera global al
posibilitárseles una mejora en el acceso de información y en los requerimientos
de asistencia técnica y capacitación.
Indirectos:
Los ciudadanos de la Provincia se beneficiarán con las mejoras en la administración de los servicios ofrecidos por los gobiernos comunales.
4) MARCO INSTITUCIONAL.
El Proyecto
será ejecutado por el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires a través de la
Subsecretaría de Asuntos Municipales del Ministerio de Gobierno de la Provincia
de Buenos Aires.
El Director Nacional del Proyecto será el Subsecretario de Asuntos Municipales.
La responsabilidad del Director Nacional será la de operar en representación de
la autoridad política provincial, velando porque el Proyecto cumpla con los
propósitos, metas y procedimientos que se establecen en el presente documento.
La Dirección Nacional es responsable de la dirección general del Proyecto y en
ese papel ejercerá la supervisión general del Proyecto, aprobará el plan de
actividades, los estados financieros, y las propuestas conducentes a su mejor
ejecución.
El Director Nacional designará al Coordinador del Proyecto, el que será
responsable ante el Director Nacional de dirigir, planear y organizar las
actividades; coordinar y supervisar los equipos de trabajo y elaborar los
informes de avance y final.
5) VINCULOS CON EL MARCO DE COOPERACIÓN CON EL PAIS Y CON EL MARCO DE RESULTADOS ESTRATÉGICOS
Este
proyecto se enmarca dentro de los objetivos estratégicos del PNUD en la
Argentina y en especial en el objetivo estratégico de Promover la
Gobernabilidad Democrática.
Con respecto al objetivo mencionado, el Proyecto contribuye a lograr el efecto
esperado de:
“Fortalecimiento de la capacidad de gestión del gobierno a nivel provincial y municipal.”
B) ESTRATEGIAS.
ESTRATEGIA DE LA PROVINCIA
El Gobierno Provincial inicio un proceso de transformación y modernización económica, así como de descentralización política-administrativa, orientado a lograr una mayor eficacia en la administración de recursos.
Este Gobierno ha dado muestras claras de descentralización-en el tema fiscal, que debe seguir avanzando- ; también en el caso de atribuciones de los municipios para regular el uso del suelo en su propia área.
El proceso de reforma del Sector Publico asigna al Estado, y por ende a los Municipios en este caso, un nuevo rol orientador, regulador y normativo, en el que cada uno de ellos asume la necesidad de insertarse activamente.
La problemática actual en relación a la situación municipal se basa en atender todos estos frentes al mismo tiempo. Simultáneamente esta cuestión se traslada al escenario base de la transformación del Estado: los Municipios.
Otro tema de vital importancia, y al que aspiramos como objetivo político es definir y convertir a los municipios en agentes centrales del desarrollo humano-social, político, económico y cultural-, y por lo tanto, con un rol activo en la mejora de la calidad de los habitantes del distrito en general y de los excluidos en particular, con responsabilidad en la integración del conjunto a un proyecto colectivo, a partir de la preservación de la identidad, la configuración de una comunidad de pertenencia, y la postulación de un futuro posible de alcanzar en el territorio de origen.
Para ello, resulta imprescindible la modificación de la actual Ley Orgánica Municipal, a los fines de poder contar con un instrumento legal que sustente y permita un efectivo cambio en el rol que en adelante deberán tener los Municipios a efectos de asumir un protagonismo central en la mejora de la calidad de vida de los habitantes de la Provincia de Buenos Aires.
Es importante describir algunas nociones que han servido de base conceptual para la determinación de las políticas provinciales en relación a lo referido a la gestión de los Municipios y que parecen estar en línea con los enfoques mas recientes sobre la redefinición del Estado.
El concepto de empresa social o comunitaria pretende dar cuenta de la necesidad de potenciar la acción de los gobiernos, rescatando instrumentalmente aquellos elementos que son más propios del ámbito privado.
Hablamos de la posibilidad de instrumentar la gestión estatal con la capacidad y la fuerza del espíritu de emprendimiento de la empresa, mas el sentido social y comunitario que debe tener toda acción de gobierno. Se trata de potenciar emprendimiento, innovación y solidaridad.
El nuevo rol asignado a las administraciones municipales necesariamente requiere de organizaciones gubernamentales que, además de poder asumir sin temores una más directa participación social, puedan responder en forma efectiva en el liderazgo del desarrollo local y regional, elevando el nivel de desarrollo humano alcanzado hasta el presente.
La participación ciudadana, entendida como la participación de actores no tradicionales en la toma de decisiones, debe ser tenida en cuenta por la nueva generación de legisladores y los nuevos cuerpos legislativos, tratando de adecuar su labor a la idiosincrasia de la comunidad que conducen: el presupuesto participativo, la banca del ciudadano, la consulta publica, el referéndum, los foros y reuniones de planificación, entre otros métodos-algunos incluso de rango constitucional, deberán pasar a formar parte del día a día de los mencionados.
Del mismo modo, el Poder Ejecutivo buscara las metodologías que mejor convengan a la implementación de los programas y proyectos de gobierno, a fin de que los ciudadanos propongan de qué modo quisieran que estos programas lleguen a su barrio o comunidad. Sin dejar de tener en cuenta que la legislación y el control sigue teniendo un espacio legítimo: el cuerpo deliberativo.
Las últimas experiencias internacionales en materia municipal demuestran que el logro de un desarrollo económico y social pertinente debe basarse en la capacidad de organizar y potenciar a nivel local el asociacionismo y las redes de cooperación y sinergia.
Con tal propósito, resulta sustantivo el apoyo que cada Municipio pueda conseguir a nivel provincial, de manera de potenciar sus propios elementos catalizadores del proceso de desarrollo, en particular la concepción de una formación para sus jóvenes orientada a dichos fines.
Se avecina, en consecuencia, un periodo de cambios profundos que plantea un verdadero reto a la gestión municipal para adaptarse a cumplimentar con las necesidades surgidas de los nuevos escenarios y realidades locales, lo que implica un giro mas que importante en la relación entre los hombres de la campaña, los intendentes y el Gobierno Provincial.
2) ESTRATEGIA DEL PROYECTO.
Las administraciones municipales están hoy ante desafíos que provienen de dos frentes: la asignación de responsabilidades nuevas desde la provincia por un lado, y desde la sociedad civil, desde su propia comunidad, por el otro.
Desde el
Proyecto PNUD ARG/04/031 se deberá aportar a fortalecer las capacidades de
gestión de las administraciones municipales a través del órgano provincial
llamado a esa tarea, la Subsecretaría de Asuntos Municipales.
Favoreciendo e impulsando una mejora en la gestión pública a través de la
aplicación de políticas que fomenten el desarrollo integral de cada región a
través de la:
* Promoción de formas asociativas intra e intermunicipales para la realización de programas y/o acciones que efectivicen el desarrollo local y regional, en la convicción de que el mismo (desarrollo local) está vinculado a la región, la provincia y la Nación.
* Posibilidad que el ejecutivo provincial utilice distintas formas de regionalización (ya existentes o a crearse) como instrumento de aplicación de políticas públicas en el territorio de acuerdo a las necesidades, criterios y prioridades que se adopten en diversas áreas de gobierno (regiones sanitarias, de seguridad, para la promoción del desarrollo, tributarias, educativas, etc.)
* Diferenciación de los municipios en función de sus características sociales, culturales, educacionales, geográficas, poblacionales y económicas a efectos de adecuar en el nuevo marco legal pretendido las reales necesidades y/o posibilidades de realizar una gestión acorde con las diferentes realidades y potencialidades de cada municipio. En tal sentido podrán aplicarse tantos criterios de agrupamiento o división como sea la esencia de los diferentes conjuntos de problemas que se determine resolver. Se podría tomar en cuenta la Reforma Española, en cuanto a la desconcentración presupuestaria y de funciones ejecutivas en unidades menores que se delimitan dentro de un mismo municipio por razones de extensión geográfica o de número de habitantes.
* Facilitar a los Municipios el acceso a mejores vías de comunicación y tecnología de la información, con el objeto de permitirles maximizar sus recursos y los tiempos incurridos en las transacciones que realizan, a la vez que la incorporación de estas herramientas facilitarán la participación ciudadana y mejorarán la relación de la ciudadanía con el gobierno local.
* Aumentar la calidad de los servicios prestados por los gobiernos municipales mediante la incorporación de la metodología de trabajo de mejora continua, a través de las certificaciones de normas de calidad ISO 9001. Para alcanzar dicho objetivos se contará con la colaboración permanente del IRAM (Instituto de Normalización Argentino).
Por ultimo, el fortalecimiento del compromiso social frente a las cuestiones que atañen a la ciudad y el distrito. Ello implica identificar y promover mecanismos que permitan ejercer el protagonismo social y un control más directo y efectivo de cada gestión; la posibilidad de registrar las demandas y necesidades de cada población a efectos de su priorización y posterior incorporación en cada programa de gobierno.
3) ESTRATEGIA DE SALIDA
Toda intervención en proyectos de desarrollo por parte del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) debe contener como parte integrante de su estrategia general una estrategia de salida. La misma debe definir claramente cual es la actividad última a realizarse antes de concluir que el proyecto está en condiciones de ser cerrado habiendo alcanzados sus objetivos.
Sentar las
bases que permitan optimizar y profundizar el Fortalecimiento del Ministerio de
gobierno de la Provincia de Buenos Aires, a través de la Subsecretaria de
Asuntos Municipales. Todo ello enmarcado en el proceso de reforma y
reconversión de la capacidad técnica y de gestión de la misma; en cuanto a su
desarrollo organizativo; procesos gerenciales y técnicos, marco normativo,
metodológico e instrumentos de gestión y de tecnología de la información,
orientados a la prestación de apoyo, capacitación y monitoreo de la
modernización de la gestión municipal serán suficientes para concluir que el
proyecto ha alcanzado los objetivos fijados y por ende la necesidad del
presente proyecto habrá concluido.
4) PARTICIPACIÓN DEL PNUD.
El PNUD, en
cuanto a asistencia técnica, podrá contribuir con apoyo técnico nacional e
internacional facilitando el acceso a expertos de reconocida experiencia en
temas se desarrollo local y nueva tecnologías de la información y las
comunicaciones.
Mediante la utilización de sus redes globales de conocimiento y acceso a buenas
prácticas el PNUD pondrá a disposición de la Provincia toda aquella información
relevante para apoyar la ejecución del Proyecto.
Asimismo brindara la posibilidad de realizar intercambios de experiencias y
recursos humanos, tanto a nivel nacional como internacional con otros
Municipios o Comunidades con realidades y problemáticas locales similares.
Adicionalmente el Pnud apoyará la realización de
encuentros o seminarios en los cuales se trate las temáticas Municipales
buscando sumar esfuerzos con la Provincia.
Por otro, y debido al acuerdo de cooperación entre el PNUD y el IRAM, el
primero podrá prestar asistencia técnica en lo relativo a la incorporación de
mecanismos de aseguramiento de la calidad en la gestión municipal.
El PNUD promoverá el vínculo entre el presente proyecto y aquellas iniciativas
en curso que abordan temáticas similares y/o complementarias, las mismas al dia de la fecha son:
* Proyecto
Regional “Feria Virtual de Gobernabilidad Local”.
* Proyecto ARG/04/024 “Fortalecimiento de las Capacidades de Gestión
Municipal”, firmado recientemente con el Ministerio del Interior de la Nación y
cofinanciado por el PNUD.
* Proyecto ARG/04/002 “Promocion.Ar”, firmado con la
Cancillería y el cual busca, mediante una plataforma virtual, promocionar las
principales actividades comunales, de todas las comunas del país, en el
exterior.
* Proyecto ARG/03/013 “Proyecto de Defensa y Seguridad”, que entre sus
componentes, posee uno que aborda la temática de Seguridad Local y la
Planificación Estratégica de Seguridad Local.
Finalmente el PNUD a los fines de poder sistematizar las lecciones aprehendidas en el marco del presente proyecto podrá relevar las experiencias destacadas con el objetivo de poder replicarlas en otros proyectos de cooperación técnica para el desarrollo.
NOTA: Las planillas correspondientes a “La Parte II” pueden ser consultadas en nuestro sitio web en su versión PDF.
PARTE III: ACUERDOS INSTITUCIONALES
A) ARREGLOS DE EJECUCION.
El presente proyecto será ejecutado por el Gobierno Argentino, a través de la Subsecretaria de Asuntos Municipales del Ministerio de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, de ahora en más sede del Proyecto.
El Director Nacional del Proyecto será el Subsecretario de Asuntos Municipales. La responsabilidad del Director Nacional será la de operar en representación de la autoridad política nacional, velando porque el proyecto cumpla con los propósitos, metas y procedimientos que se establecen en el presente documento de proyecto.
El Director
Nacional designará un Coordinador del Proyecto quien será el responsable ante
el Director Nacional de coordinar, dirigir, planear y supervisar los equipos de
trabajo y elaborar los informes de avance y final.
En virtud del Acuerdo suscrito entre el Gobierno de Argentina y el PNUD firmado
el 26 de febrero de 1985 y aprobado por la ley Nº 23.396 del 10 de octubre de
1986, en este proyecto se adopta la modalidad de ejecución nacional plena.
Mediante dicha modalidad el Gobierno Argentino propone al PNUD acordar un organismo de ejecución que asuma la responsabilidad primordial en la ejecución del proyecto. A tal efecto, actuará como organismo de ejecución la Subsecretaria de Asuntos Municipales.
La Dirección Nacional del Proyecto será asignada al Subsecretario de Asuntos Municipales, del cual dependerá el Coordinador. El Director Nacional del Proyecto tendrá bajo su responsabilidad la ejecución del mismo, velando para que se cumplan no sólo sus objetivos y resultados sino también las normas y procedimientos que se establecen en el presente documento y sus Anexos.
B) ARREGLOS DE COORDINACION.
Al Director Nacional del Proyecto le corresponderá con exclusividad efectuar las solicitudes de anticipo de fondos y las respectivas rendiciones de gastos, pudiendo delegar en el Coordinador la facultad de realizar las contrataciones y adquisiciones, así como los demás actos necesarios para la administración del proyecto, todos los cuales serán realizados en nombre del Proyecto.
Las acciones que desempeñe el organismo de ejecución en cumplimiento de las actividades previstas en el documento de proyecto estarán sujetas, con exclusividad, tanto a las disposiciones del Acuerdo señalado precedentemente - que en su carácter de Tratado Internacional requirió la aprobación del Congreso de la Nación - como a los procedimientos establecidos en el presente documento y sus Anexos, con exclusión de toda otra legislación que le hubiere sido aplicable de no mediar dicho Acuerdo ya que , en razón de lo establecido en el Art. 75, inciso 22 de la Constitución Nacional, tiene jerarquía superior a las leyes.
Por consiguiente, la delimitación de las responsabilidades y obligaciones de las partes signatarias en la ejecución del proyecto se amparará en el Acuerdo mencionado en el párrafo precedente.
Las normas y procedimientos de tipo operacional, ejecutivo y/o administrativo que se seguirán para el desempeño de las actividades contempladas, se detallan en el Manual de Gestión de Proyectos de Cooperación Técnica Ejecutados por el Gobierno (PNUD Argentina, Noviembre 2003 y sus actualizaciones) que forma parte integrante del presente Documento de Proyecto.
El director/Coordinador del proyecto preparará y presentará al PNUD un informe trimestral sobre la utilización de los anticipos recibidos con cargo al proyecto, y el estado de cuenta bancario. Dichos informes deberán ser presentados a más tardar en las siguientes fechas: Abril 15, Julio 15, Octubre 15 y Enero 15, y cada informe deberá corresponder al trimestre anterior o al último anticipo recibido cuando se solicite más de un anticipo por trimestre.
El PNUD no entregará otro anticipo mientras no reciba el mencionado informe y el estado de cuenta bancario.
El presente proyecto terminará: 1) Por vencimiento del término previsto para su duración, 2) Por mutuo acuerdo de las partes; 3) Por cumplimiento de sus objetivos inmediatos antes o después de lo previsto; 4) Por fuerza mayor o caso fortuito.
C) PREPARACIÓN DEL PLAN DE TRABAJO.
El Director o Coordinador del proyecto preparará un plan de trabajo anual en donde se reflejen las actividades y los productos que se alcanzarán con la ejecución de las mismas, indicando los períodos de ejecución de estas actividades y los responsables de llevarlas a cabo. El primer plan de trabajo se encuentra anexo a este documento de proyecto y se actualizará inmediatamente después que se inicien las actividades del proyecto.
Cada plan anual será remitido a la oficina del PNUD para su información y observaciones
D) PRESENTACION DE INFORMES Y EVALUACIÓN.
El proyecto será objeto de un examen conjunto por parte del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, por lo menos una vez cada doce (12) meses.
El director o coordinador del proyecto preparará anualmente y someterá a una reunión de examen conjunto, el informe de progreso del proyecto. La organización, el alcance y las fechas de las reuniones se decidirán después de celebrar consultas entre las partes que hayan firmado el documento de proyecto. Parte integral del informe de progreso será el inventario de equipos y activos fijos del proyecto, el cual deberá ser actualizado con cada informe o cuando lo requiera la oficina del PNUD.
El proyecto será visitado, cuando menos una vez al año, por funcionarios del PNUD para verificar que los productos estén siendo alcanzados de acuerdo a los planificado y para ayudar a resolver los problemas que surjan durante la ejecución.
El proyecto estará sujeto a una auditoria por lo menos una vez durante el período que dure su ejecución. El gobierno deberá proporcionar los servicios de una institución pública que se encargue de realizar la auditoria entre los meses de Enero y Abril, de tal forma que los informes estén terminados antes del 30 de abril. Así también se asegurara que dicha auditoria sea realizada de conformidad con las normas que regulan la ejecución de proyectos apoyados por el PNUD. En caso de que el gobierno no pueda proporcionar los servicios de auditoria, se deberá prever en el presupuesto del proyecto los recursos necesarios para que una institución o empresa se encargue de realizarla.
E) RIESGOS.
Las elecciones previstas para el año 2005 y los consecuentes períodos de campañas políticas pueden interferir en los ritmos de ejecución del mismo, así como las limitaciones en el equipamiento y en la dotación de recursos humanos con los perfiles adecuados a nivel municipal para sostener y administrar los recursos informáticos.
El alto componente de negociación y acuerdo político. Por lo tanto, se vuelve muy difícil establecer tiempos precisos para el proceso.
Discontinuidades
en el marco político institucional del Proyecto (cambio de equipos de
gobierno).
F) OBLIGACIONES ANTERIORES Y REQUISITOS
PREVIOS.
El inicio del proyecto se dará cuando se disponga de los aportes estipulados para su financiamiento y que se establece como obligación financiera por parte de la Subsecretaria de Asuntos Municipales de acuerdo al calendario de pagos anexo al presupuesto de este documento de proyecto.
Los recursos financieros de este proyecto serán administrados de acuerdo con el reglamento financiero del PNUD y durante la ejecución del proyecto, las actividades del mismo se ajustarán al nivel de aportes efectivamente depositados, de acuerdo con lo programado en el calendario de pagos.
El PNUD firmará el documento del proyecto y proporcionará su cooperación al mismo con sujeción al cumplimiento de este requisito. Si no se cumpliere este requisito el PNUD puede, a su discreción, suspender su cooperación hasta el momento en que los aportes programados se hayan recibido y garanticen el financiamiento del proyecto.
Los recursos que el PNUD perciba en moneda nacional como costos compartidos o contribuciones a fondos en fideicomiso, serán convertidos a dólares de los Estados Unidos el último día hábil del mes de depósito a la tasa operativa de cambio vigente de las Naciones Unidas, según el plan de contribuciones que se establezca entre las partes.
Para que el PNUD pueda registrar contablemente el ingreso de las contribuciones de costos compartidos en el mes en que estas fueron depositadas en la cuenta del PNUD, la institución contribuyente deberá enviar de inmediato a la oficina del PNUD, una comunicación formal informando que el depósito ha sido realizado, acompañando a la comunicación, la ficha de depósito bancario (según se establece en el Manual de Procedimientos ya mencionado).
PARTE IV: CONTEXTO LEGAL.
El presente
Documento de Proyecto será el instrumento al que se hace referencia en el
Artículo 1 del Acuerdo entre el Gobierno de Argentina y el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, firmado por las partes el 26 de febrero de
1985 y aprobado por Ley N°23.396 del 10 de octubre de 1986.
Como se ha señalado en el apartado III “Disposiciones de Gestión. Arreglos de
Ejecución”, en virtud del Art. III párrafo 1 del Referido Acuerdo, el Gobierno
Argentino ha propuesto al PNUD acordar al Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto, como organismo de ejecución del presente
proyecto, asumiendo la responsabilidad primordial en la ejecución del mismo.
Las acciones que desarrolle el organismo ejecutor en el cumplimiento del proyecto, quedarán sujetas a las disposiciones del referido Acuerdo y del presente Documento del Proyecto, según lo dispuesto por el párrafo 3 del citado Art. III. De lo antedicho se desprende que el organismo ejecutor actúa, en este caso, como mandatario del Gobierno Argentino en el marco de un Acuerdo Internacional ratificado por Ley y de este Documento de Proyecto, con exclusión de toda legislación que le hubiere sido aplicable de no mediar dicho Acuerdo ya que en razón de lo establecido en el Art. 75, inciso 22 de la Constitución Nacional, tiene jerarquía superior a las leyes.
El Acuerdo prevé que el mismo “se aplicará a toda asistencia del PNUD y a los documentos del proyecto y otros instrumentos que las partes concierten para definir con más detalle los pormenores de tal asistencia y las responsabilidades respectivas de las partes y del organismo de ejecución en relación con tales proyectos”.
De ello se desprende que las partes tienen amplias facultades en cuanto a la fijación de la normativa general y funciones del organismo ejecutor, las que deberán especificarse en los documentos de proyecto y sus Anexos, pueden entonces designar como organismo ejecutor a una estructura del gobierno argentino, fijarle funciones y dotarlas de la facultad de dictar la normativa específica en materia de contrataciones, pagos, etc.
Generalizando lo antedicho, el Acuerdo establece (Art. X párrafo 1) que “el Gobierno adoptará todas las medidas necesarias para que el PNUD, sus organismos de ejecución, sus expertos y demás personas que presten servicios por cuenta de ellos, estén exentos de los reglamentos u otras disposiciones legales que puedan entorpecer las operaciones que se realicen en virtud del presente Acuerdo” otorgando así amplia libertad a las partes para fijar la normativa de ejecución que consideren más apta.
Los documentos de proyecto, como extensión de un Tratado Internacional, son suscritos por el PNUD y el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.
Consecuencialmente, el organismo de ejecución y el PNUD adquieren una relación contractual en virtud de la cual, si así se acordare entre las partes, el segundo podrá obrar como contratante en la adquisición de bienes y la prestación de servicios necesarios para el desarrollo de las actividades del proyecto. En este caso la adquisición de bienes y/o la contratación para la prestación de servicios, estarán sujetas a las regulaciones que sobre la materia ha expedido las Naciones Unidas en general y el PNUD en particular.
Las revisiones del documento de proyecto que se indican a continuación, pueden ser efectuadas únicamente con la firma del Representante Residente del PNUD, siempre que los otros signatarios no presenten objeciones a estas revisiones:
Revisiones de cualquiera de los anexos del documento de proyecto o adiciones a ellos.
Revisiones que no impliquen cambios significativos en los objetivos inmediatos, los productos o las actividades del proyecto, pero que se deriven de una redistribución de los insumos ya acordados o a aumentos de los gastos debido a la inflación, y
Revisiones anuales obligatorias, mediante las cuales se reescalone la entrega de los insumos acordados del proyecto, se aumenten los gastos de los expertos o de otro tipo debido a la inflación, o se tenga en cuenta el margen de flexibilidad del organismo de ejecución en materia de gastos.
Por otra parte, en caso de haber ajustes en los objetivos inmediatos, en los productos o en las actividades propuestas en el documento de proyecto se deberán hacer revisiones sustantivas, las cuales debe firmar tanto el PNUD como el organismo ejecutor.
ANEXOS
Plan de Trabajo anual (obligatorio)
Descripción de los insumos que proporcionarán (en especie) tanto el organismo de ejecución como otras instituciones participantes (si fuere necesario).
Términos de Referencia de los consultores y de las empresas u organizaciones de consultoría que utilizará el proyecto (si fuere necesario al principio del proyecto).
Calendario para la presentación de informes y las reuniones de evaluación (obligatorio).
Descripción del proceso de cómo el proyecto fue identificado y formulado, mencionando si es el caso, las lecciones aprendidas de otros proyectos que estén relacionados (si fuere necesario y de acuerdo a la complejidad del proyecto).
Procedimientos de Cierre.
ANEXO 6 - PROCEDIMIENTOS DE CIERRE
Para el
cierre operativo del Proyecto quedan bajo responsabilidad del Director Nacional
y del Coordinador las siguientes acciones:
El proyecto presentará el informe final 60 días antes de su finalización para
su presentación con antelación a la reunión de Revisión Tripartita Final.
Se efectuará la rendición de caja chica, la liberación de pagos pendientes y la
transferencia de equipamiento. Se presentará constancia de la transferencia de
los bienes adquiridos con los fondos del proyecto.
Se procederá al cierre de las cuentas bancarias que el proyecto tenga
habilitadas a su nombre.
Se presentará el informe financiero correspondiente a la rendición del último
trimestre de ejecución del proyecto.
El proyecto solicitará la auditoria final, la cual deberá adjuntarse a la
documentación de cierre. Asimismo deberá comunicar qué funcionario será
responsable de recibir a los auditores.
El proyecto presentará la Revisión Final.
Se presentará un detalle de las situaciones litigiosas o reclamos pendientes.
Se presentará la designación del responsable del Gobierno para la custodia de
los archivos del proyecto.
Se presentará un Acta de entrega de los archivos y registros del proyecto y el
detalle de los mismos.
Se presentará un Acta de entrega del Coordinador al Director Nacional en la que
quede constancia del cumplimiento de las acciones de cierre.