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Fundamentos de la
Ley 11905
HONORABLE LEGISLATURA:
Tengo el agrado de dirigirme a vuestra Honorabilidad con el fin de remitir, para su consideración y tratamiento, el Proyecto de Presupuesto y Cálculo de Recursos para 1997.
1. Introducción
Es importante destacar que para la formulación del mismo se ha utilizado la metodología de presupuesto por programas, apoyada en el nuevo Manual de Clasificadores Presupuestarios para el Sector Público provincial, elaborado por el Ministerio de Economía.
Ello constituye un avance en el proceso de Reforma de la Administración Financiera del Estado que el Poder Ejecutivo tiene como objetivo; y contribuye de manera fundamental a dar mayor transparencia a la asignación de los recursos públicos.
El objetivo de dicho .proceso es lograr un universo de información nunca antes disponible en los registros públicos, a través de la definición de programas que incluyan objetivos cuantificables e indicadores físicos, para de esta forma ir generando mecanismos eficaces de asignación de recursos y de control de gestión y análisis del accionar de gobierno.
Con la instrumentación de nuevos clasificadores (institucional, geográfico, de recursos por rubro y económico, del gasto por objeto, económico y funcional, etc.), se establece una distribución del crédito que refleja de manera más analítica el destino del gasto.
Esto permite un análisis más pormenorizado tanto para la asignación de los créditos, en el proceso de presupuestación, como también para el seguimiento del gasto, en el proceso de ejecución.
El establecimiento de metas, objetivos y la identificación de unidades ejecutoras responsables en las distintas categorías de programa, permite evaluar la gestión de las diferentes áreas de gobierno de una forma más sistemática.
A partir de esta evaluación se pretende mejorar el proceso de programación de la gestión relacionando los flujos de gastos con los de ingresos, logrando efectivizar los ajustes al presupuesto en base a prioridades y no a criterios globales.
2. El contexto macroeconómico nacional
Los indicadores de nivel de actividad económica correspondientes al tercer trimestre del corriente año confirman que la economía se encuentra en pleno proceso de reactivación, consolidándose lo ya observado en el segundo trimestre.
Asimismo, el sector financiero muestra un perfil más sólido al registrarse el retorno de los depósitos bancarios y alcanzar un nivel del 25% superior a los vigentes hace' un año. No obstante, la oferta de crédito sigue siendo relativamente restringida y las tasas de interés elevadas.
En el plano fiscal nacional, las recientes medidas adoptadas para controlar el gasto y aumentar los recursos permitirán reencauzar el comportamiento de las finanzas públicas y han facilitado la consecución del financiamiento externo necesario para cubrir el desequilibrio esperado.
Para 1997 el Proyecto de Presupuesto remitido al Congreso Nacional prevé un crecimiento del PBI del orden del 5%, con una variación de precios del 2% anual.
El PBI se estima, para 1997, en $ 315,3 miles de millones, esperándose que la Inversión sea el componente de la demanda agregada que tenga mayor crecimiento, con lo cual alcanzaría una participación del 19%. El Consumo, se espera, crecerá menos que el PBI - 4 % -; mientras que las Exportaciones lo harían un 8% y las Importaciones se recuperan, con un aumento esperado del 10%.
Desde el punto de vista fiscal, la política presupuestaria del Gobierno nacional para 1997 descansa en dos pilares: a) la contención de gastos y la puesta en marcha de la segunda etapa de la reforma del Estado; y b) la recuperación de la recaudación tributaria, a través de un relanzamiento de las políticas de administración tributaria que permitan disminuir la gran evasión aún existente.
3. La solvencia de las finanzas provinciales
Desde el inicio de nuestra primera gestión constituyó un objetivo permanente el logro y mantenimiento de una situación fiscal sana y previsible.
El cambio operado a nivel macroeconómico a partir del establecimiento de la convertibilidad y el logro de la estabilidad, obligaron a que en los primeros años las finanzas provinciales tuvieran que alcanzar rápidamente una situación equilibrada y aún superavitaria para poder hacer frente a los déficits anteriores a 1992.
A partir de un fuerte aumento de la recaudación propia, de mayores transferencias federales y de una adecuada política de financiamiento, la Provincia pudo sostener en los últimos cinco años un importante crecimiento del gasto público, manteniendo siempre bajo control todas las variables presupuestarias.
A fines de 1996 nos encontramos con una serie de logros que entendemos se relacionan con la adaptación de las finanzas provinciales al nuevo esquema nacional y constituyen el requisito indispensable para llevar a cabo otros aspectos de la reforma del estado provincial.
Los mayores logros alcanzados hasta 1996 se pueden sintetizar en lo siguiente:
· se alcanzó y mantuvo durante los últimos cinco años el equilibrio fiscal y la solvencia y previsibilidad de las cuentas públicas.
· se recuperó el presupuesto como instrumento de política de gobierno.
· se logró y mantuvo un alto nivel de ahorro corriente.
· el Banco Provincia dejó de utilizarse como fuente de financiamiento del gasto.
· se consolidó la deuda con el Banco Provincia, se pagan puntualmente los intereses y se canceló anticipadamente deuda contraída entre 1986 y 1989.
· se recuperó el crédito público provincial y se accedió al mercado internacional de capitales.
· se aumentó fuertemente la inversión pública.
· se privilegió la asignación de recursos a educación, acción social directa, salud, justicia, seguridad y a la producción.
· el Instituto de Previsión Social se encuentra en equilibrio.
· se aumentó la participación de nuestra provincia en la distribución de recursos federales.
· se incrementaron las transferencias a municipios y existe mayor transparencia en la relación financiera con los mismos.
· el diseño de la política tributaria se orientó al fomento de las actividades productivas.
Por ello se continuarán la políticas que han posibilitado el mantenimiento del control de las variables presupuestarias, de tal forma de lograr la obtención de un resultado operativo superavitario, el cual conjuntamente con un uso del crédito compatible con las posibilidades de repago de la provincia, ha permitido incrementar la inversión pública.
En este sentido, se mantendrá como herramienta principal de administración financiera la Programación Bimestral de la Ejecución Presupuestaria, cuyo objetivo es el permanente ajuste del nivel de erogaciones a las reales posibilidades de su financiamiento. El estricto cumplimiento de la programación permitió en momentos de incertidumbre o disminución de recursos (p. e. crisis derivada del efecto "tequila' reducir gastos no esenciales y posponer el inicio de obras con criterios de prioridad.
4. El Proyecto de Presupuesto para 1997
El Proyecto de Presupuesto para 1997 mantiene por sexto año consecutivo el equilibrio de las cuentas públicas provinciales, lo que por otra parte también ha sido de estricto cumplimiento en la ejecución presupuestaria.
En el Cuadro 1 se muestra un esquema sintético de la ejecución presupuestaria estimada para 1996 y el Proyecto 1997. El esquema presentado responde a la anterior apertura del presupuesto, con el fin de facilitar las comparaciones.
A continuación se señalan los principales aspectos que hacen al cálculo de recursos y a la política de gastos para 1997.
4.1. El cálculo de Recursos y la Política Tributaria
Los recursos totales a percibir por la provincia en 1997 se estiman en $ 8.116 millones (ver Cuadro 2), de los cuáles el 56% son de origen provincial.
La recaudación de impuestos provinciales se prevé alcance una cifra de aproximadamente $ 4.000 millones, con un crecimiento de 8,8% respecto a 1996; pero sin incrementar la presión tributaria.
En materia de política tributaria, el Proyecto de Ley Impositiva para 1997 no prevé cambios en los impuestos patrimoniales y tampoco en el de Sellos.
Si, en cambio, se propone unificar al 3% las alícuotas correspondientes a las actividades de Comercio Mayorista y Minorista en el Impuesto sobre los Ingresos Brutos.
De esta forma se logra una mayor equidad en la distribución de la carga impositiva entre los diferentes sectores de una misma actividad y se otorga una mayor previsibilidad a la política tributaria en el período de transición que va hasta fin de 1998, producto del diferimiento del Pacto Fiscal aprobado por el Congreso Nacional.
También se hace un importante aporte a la simplificación de la administración del tributo. En este sentido se continuará con la política de ampliación de los mecanismos de recaudación vía agentes de percepción, que tan buenos resultados permitió alcanzar en 1996, con un incremento de 13%, muy por encima de la perfomance de la actividad económica.
Respecto del Impuesto Inmobiliario, 1997 constituirá un año de maduración plena del Revalúo General de Inmuebles, cuyas Comisiones Asesoras ya han culminado prácticamente su trabajo; de la redefinición de los valores fiscales unitarios de las diferentes categorías de construcción y de la incorporación al catastro provincial de un importante número de metros cuadrados construidos y no declarados.
Las dos primeras cuestiones determinarán, seguramente, una vez completados y analizados los respectivos trabajos, la conveniencia de introducir modificaciones en la política tributaria de este impuesto para 1998.
En cambio, la incorporación de construcciones no declaradas y los operativos destinados a disminuir el nivel de incumplimiento actual, producirán un incremento en la recaudación del Impuesto Inmobiliario durante 1997.
Respecto a Automotores, no se esperan modificaciones significativas en las valuaciones del parque, pero si un incremento del mismo por mayores ventas, que incidirá positivamente en la recaudación del impuesto.
El Impuesto de Sellos se prevé tendrá un crecimiento moderado, producto de el mayor movimiento esperado en el mercado inmobiliario.
Por su parte, los Impuestos al Consumo de Energía Eléctrica y de Gas recogerán en 1997 el efecto pleno de las modificaciones efectuadas recientemente en su estructura de alícuotas y sectores gravados, lo cual significará un crecimiento de 33,8% respecto de 1996.
Como puede observarse en el Cuadro 2 se estima una menor recaudación de los recursos No Tributarios.
Tal caída obedece a que en 1996 se contabilizaron intereses acumulados a favor del Tesoro provincial por sus depósitos en cuenta corriente e inmovilizaciones a plazo fijo efectuados en períodos anteriores e ingresos por compensación de deudas de la Nación; que tuvieron ambos, como contrapartida, la cancelación de deudas de la Provincia con su Banco.
Los recursos de jurisdicción nacional también tendrán un importante incremento en 1997.
La recuperación de la recaudación tributaria nacional, se verá reflejada en los ingresos por Coparticipación Federal, la cual también refleja el pago de la deuda ($ 45 millones) que la Nación mantiene con la provincia por el incumplimiento, en los primeros meses de 1996, de la Garantía prevista en el Pacto Fiscal.
También se estima un crecimiento en la recaudación de los diferentes Regímenes Especiales: FONAVI, Coparticipación vial, etc..
Por último, los Recursos de Capital reflejan parcialmente - $ 150 millones - el ingreso esperado por la transferencia de ESEBA al sector privado. Dichos fondos se encuentran afectados al programa de construcción de escuelas vinculado a la Reforma Educativa.
4.2. Política de gasto para 1997
El total de erogaciones previsto para 1997 es de $ 8.563 millones, lo cuál significa un aumento de 6,8% respecto de 1996; creciendo los gastos corrientes 6% y los de capital algo más de 10%.
El destino de las mayores erogaciones respecto de 1996 se observa en el Cuadro 3, destacándose por su importancia los programas de Acción social Directa y los correspondientes a Educación, Inversión (incluye el Programa de Infraestructura Escolar), Seguridad Y Municipios.
Los Cuadros 4, 5 Y 6 muestran la distribución de las erogaciones del Presupuesto 1997 por Finalidad y Función.
De allí se observa que los Servicios Sociales, de Seguridad, Justicia, Legislativo y Municipios consumen el 82% del presupuesto.
Las principales funciones son Educación (31%), Municipios (12%), Seguridad y Servicio Penitenciario (11%), Salud (10%), Asistencia y Seguridad Social (8%), Justicia y Legislatura (7%).
4.2.1. Gastos de consumo: Remuneraciones Y Bienes y Servicios
Las Remuneraciones representan $ 3.558 millones, que significa el 42% del total de erogaciones.
Si también consideramos los conceptos imputables a la partida Transferencias, pero que se vinculan con Personal, debemos agregar $ 642 millones, llegando el total a $ 4.200 millones (49% del total).
Los principales conceptos vinculados incluidos en Transferencias son: Subsidio a la Enseñanza Privada $ 360 millones; Déficit Caja de policía $ 125 millones; Residentes y Becas del Ministerio de Salud $ 67 millones; aportes patronales al IOMA por jubilados $ 59 millones y Otros $ 31 millones.
En materia de Personal la política del gobierno seguirá siendo restrictiva, tanto en cuanto a la cobertura de vacantes, como a la política salarial.
Sólo se prevé n incrementos de la planta ocupada para el caso de habilitación de nuevos servicios: puesta en marcha de la Escuela General Básica, completar la apertura de los nuevos hospitales del Conurbano, las nuevas cárceles habilitadas y nuevos servicios judiciales.
La ampliación de dichos servicios, implica un crecimiento del otro concepto importante de los Gastos de Consumo, es decir Bienes y Servicios no Personales, cuyo total asciende a casi $ 1.100 millones.
4.2.2. Transferencias Corrientes
Las Transferencias Corrientes suman -neta de retenciones a Municipios- $ 2.334 millones y significan el 27% del total de gastos.
Los principales Programas incluidos, además de los vinculados a Remuneraciones, ya comentados, son los referidos a Municipios, Políticas Sociales y producción y Empleo.
A continuación se observan los Programas más importantes en cada caso:
-en millones de pesos-
Municipios 914
Coparticipación neta 823
Descentralización Tributaria 45
Juegos de Azar 32
Aportes 14
Políticas sociales 504
Plan Vida 134
Comedores Escolares 91
Pensiones Sociales 72
Asistencia familias escasos recursos 45
Becas Minoridad 41
Plan Solidario 18
Subsidios Dirección General Cultura y Educación 18
Comedores infantiles 12
Trasplantes 13
Subsidios a instituciones culturales y sociales 12
Casas del Niño y Jardines Maternales 10
Prevención Adicciones 8
Familia propietaria 8
Torneos Juveniles 6
Subsidios Programas varios 16
Producción Y Empleo 75
Unidad Generadora de Empleo 42
FOGABA 15
P.R.I.B.A. -OSBA 7
Refinanciación sector agropecuario provincia 5
Subsidios tasa de interés otros proyectos agropecuarios 1
Instituto Desarrollo Empresario 2
Subsidios E.P.R.E. 3
4.2.2.1. Municipios
En el caso específico de Municipios debe señalarse que además de las Transferencias enunciadas ($914 millones), existen otros programas de apoyo a los mismos como son el de Fortalecimiento Municipal Y los Préstamos del Tesoro, que suman $ 61 millones adicionales.
En conjunto, las transferencias a municipios por diferentes conceptos (sin incluir la obra pública municipal realizada a través de fondos provinciales) alcanza la suma de $ 975 millones, que significa un crecimiento de 8% respecto a 1996.
4.2.3. Gastos de Capital
Se estima un crecimiento de la Inversión pública de casi 11% respecto a la ejecución estimada para 1996.
En el siguiente cuadro se muestran las principales finalidades y funciones destinatarias de la inversión:
-en millones de pesos-
4.2.4. Cuenta de Financiamiento
El Presupuesto 1997 prevé un Financiamiento de $ 441millones, producto del Uso Neto del Crédito por $ 204 millones Y Disminución de la Inversión Financiera (Remanentes de Ejercicios Anteriores) de $ 237 millones.
A través del presente Proyecto se solicita autorización a esa Legislatura para tomar nuevos créditos por hasta la suma de $ 230 millones, para completar el financiamiento del plan de obras públicas que contiene el Presupuesto 1997 y hacer frente al déficit creciente de la Caja de Retiros, Jubilaciones Y Pensiones de la Policía Bonaerense.
También se plantea la posibilidad de realizar una nueva emisión de Bonos de Inversión, para cubrir la amortización de la primer serie de los mismos emitida en 1994 y cuyo vencimiento opera en Julio de 1997.
El acceso de la provincia al mercado internacional de capitales, producto del mejoramiento y solvencia de sus finanzas y por ende la recuperación del crédito público han permitido lograr una oferta diversificada de fondos en condiciones, tanto de costos como de plazos realmente convenientes.
En los Cuadros 10 Y 11 se muestra la evolución del stock de deuda en los últimos 6 años; de allí surge que el mismo disminuyó en términos del PBI del 4% a sólo el 2, 8%, entre 1991 Y 1996; creciendo en términos nominales sólo el 13%.
También es importante resaltar que mientras en 1991 la deuda de la Provincia con su Banco representaba más del 90% de la deuda total, actualmente dicha relación se ubica en el 65%.
Esta disminución obedece, fundamentalmente a la cancelación anticipada de la deuda contraída antes de 1989 por el Tesoro Provincial por más de $ 400 millones.
Como contrapartida, mientras que a fines de 1991 la deuda de la Administración provincial representaba más del 40% de los activos totales del Banco, esta proporción se redujo a menos de 25% a fines de 1996.
Estos resultados son sumamente demostrativos de la política de saneamiento de las finanzas provinciales y también del Banco Provincia.
5. Comentario Final
En el Cuadro 12 se observa la Cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento de la Administración Provincial, tal cual surge de la aplicación del nuevo Clasificador Presupuestario.
El mayor nivel de gasto previsto no será financiado con aumento de la presión tributaria provincial, sino a través de mejoras en la recaudación producto de una más eficiente administración tributaria y del ingreso parcial del producido de la privatización de ESEBA.
Asimismo, por sexto año consecutivo se presenta un Proyecto de Presupuesto que contempla ahorro corriente superavitario y un resultado financiero equilibrado.
De esta forma el gobierno de la Provincia se compromete con una permanente búsqueda del mejoramiento de los servicios básicos a cargo del Estado, ampliando su cobertura, invirtiendo en infraestructura y creando el clima más favorable para el desarrollo del sector privado, sin descuidar la enorme responsabilidad que supone mantener el equilibrio de las cuentas públicas.
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