Fundamentos de la
Ley 10190
HONORABLE LEGISLATURA:
El Poder Ejecutivo tiene el honor de dirigirse a Vuestra Honorabilidad con el objeto de remitir, para su consideración, el proyecto de ley de presupuesto que comprende el cálculo de recursos y el programa de erogaciones de la Administración General, para el período financiero correspondiente al año de 1984.
El proyecto de ley de Presupuesto que ponemos a consideración de Vuestra Honorabilidad, ha debido elaborarse en condiciones excepcionales y atípicas. Habiendo asumido la actual administración el día 11 de diciembre de 1983, no se contó con ningún avance para la elaboración del presupuesto. No obstante, la responsabilidad de los hombres que tienen a su cargo la administración de la Provincia se ha sobrepuesto a todas las dificultades, produciendo el proyecto que hoy elevamos a esa soberanía.
Los obstáculos que se enfrentaron para elaborar lo han sido de distinta índole. Por una parte tienen que ver con la estrecha correspondencia que, en materia presupuestaria, existe con el orden nacional. Una importante proporción de los recursos provinciales provienen de los diversos regímenes de coparticipación impositiva con la Nación y se encuentran, por ende, condicionados a la formulación presupuestaria y a la política impositiva que el Estado nacional proyecta para sus ejercicios financieros. Frente a esta circunstancia resulta obvio destacar que, para que el Poder Ejecutivo provincial estuviera en condiciones de elaborar un cálculo de recursos ajustados a los ingresos de origen nacional, era condición que se hubiera efectuado el cálculo de recursos de la Nación.
Independientemente de esta circunstancia, otros factores pertenecientes a la esfera específica de la provincia, han gravitado para que la elaboración de los presupuestos parciales sufriera algunas demoras.
Para no dar sino algunos ejemplos ilustrativos, mencionaremos los cambios operados a raíz de la sanción de la nueva ley de ministerios, consistentes en la reimplantación de la Dirección General de Escuelas y la creación del Ministerio de Acción Social. Ello originó la necesidad de dotar a estos organismos de una estructura presupuestaria acorde con la trascendencia de sus finalidades sociales. Todo este proceso influyó en la demora del cierre definitivo del proyecto de presupuesto general.
De esta manera, la extemporaneidad que significa comenzar a elaborar el presupuesto sobre la iniciación del ejercicio fiscal, el complejo trámite de elaboración del presupuesto nacional y nuestros propios problemas de reestructuración administrativa, explican que estemos presentando el proyecto de presupuesto para 1984 a esta altura del año.
Este desfase en el tiempo ha dificultado grandemente la gestión administrativa del Poder Ejecutivo, ha entorpecido la recaudación fiscal y demorado la transferencia a los municipios de los fondos que le corresponden en concepto de coparticipación municipal. Las autorizaciones de esas cámaras para cobrar anticipos impositivos y disponer de fondos para el pago de sueldos a los agentes de la Administración, no han sido suficientes para salvar los problemas que significa administrar la provincia durante siete meses, sin contar con el presupuesto.
Esta situación atípica nos obliga a reclamar la comprensión de los señores legisladores sobre la necesidad de superar esta circunstancia irregular, que obliga al Poder Ejecutivo a ejercer una administración sin presupuesto, transcurrida la mitad del ejercicio fiscal.
Formuladas estas consideraciones previas sobre los tiempos de elaboración del presupuesto y sus circunstancias condicionantes, queremos referir, a esa soberanía, la metodología que orientará esta exposición de motivos. Haremos una introducción donde expondremos la naturaleza y principales orientaciones del proyecto de presupuesto. En segundo lugar describiremos la evolución de las finanzas públicas en 1983 y los condicionamientos y objetivos presupuestales para 1984. Finalmente, expondremos la estructura del presupuesto que comprende los recursos, el gasto y las necesidades de financiamiento.
INTRODUCCIÓN
El presente proyecto de presupuesto está lejos de constituir el ideal del nuevo Gobierno democrático de la Provincia. Es, más bien, un presupuesto de transición para operar el cambio de un modelo económico agotado a una economía al servicio de la democracia, el desarrollo y la justicia social. Este proyecto, con todas sus limitaciones y condicionamientos, constituye una ruptura con la filosofía presupuestaria vigente hasta diciembre de 1983. No significa una mera proyección de las cuentas del ejercicio anterior con el añadido de los ajustes derivados de incrementos en precios y salarios.
Por el contrario, en él se sientan las bases de una importante reversión en la política de ingresos del sector público y cambios sustanciales en la orientación del gasto, privilegiando los objetivos sociales por encima del concepto faraónico del gasto público.
Este es, por otra parte, el primer presupuesto de la renacida democracia y su orientación esencial es la consolidación de la misma. Más que el perfeccionismo desde el punto de vista de la técnica presupuestaria, nos ha preocupado responder a las inquietudes y demandas de los sectores más necesitados de la población, por muchos años desoídos y postergados. En consecuencia el documento que esa soberanía tiene para su consideración no es tan solo un instrumento técnico, sino, también, una formulación de profundo contenido político-social y como tal debe ser ponderado.
Esta administración, como el conjunto de nuestra sociedad, recibió una herencia devastadora cuyas expresiones más patológicas fueron, en el terreno económico, una inflación desenfrenada, el déficit y desorden de las finanzas públicas y la destrucción del aparato productivo. A este cuadro dramático podríamos agregar la creciente dependencia financiera de la provincia de los ingresos por concepto de coparticipación en impuestos federales y aportes no reintegrables del Tesoro Nacional. La progresiva desposesión a las provincias de sus instrumentos tributarios y la drástica caída de la recaudación en los últimos años, terminaron de configurar un panorama que orillaba con la quiebra de las finanzas públicas provinciales, en un marco de recesión económica generalizada.
Frente a este cuadro de situación, el gobierno de la provincia entendió, con meridiana claridad, que el objetivo central del presupuesto para 1984 era el logro de un delicado equilibrio entre la necesidad de sanear las finanzas públicas e impulsar la reactivación económica provincial.
En ese contexto debe, Vuestra Honorabilidad, analizar los instrumentos que integran el proyecto de Presupuesto. Se ha realizado un esfuerzo firme y sistemático en dirección de revertir la tendencia al déficit fiscal, que en los últimos tres ejercicios previos tuvo un carácter ascendente y progresivo.
Esa labor de reordenamiento de las finanzas públicas de racionalización del gasto, ha debido hacerse desechando el fantasma de la recesión. No existe, en el gobierno nacional ni en el de la Provincia, una sola política que adopte la recesión como fórmula para la solución de los problemas .Es verdad que tenemos un Estado sobredimensionado y un elevado nivel de gasto público, pero ni uno ni otro fenómeno son responsabilidad nuestra y, mucho menos, del pueblo bonaerense. Esta es la herencia fatídica que hemos recibido. En consecuencia, el redimensionamiento del Estado y la racionalización del gasto son objetivos indeclinables de este Gobierno, pero su logro no se pagará con el duro precio de la recesión y la miseria de los sectores populares. Avanzaremos hacia esas metas de manera progresiva, gradual, sin traumas ni tratamientos de shock que terminan con la vida del paciente.
El esfuerzo de los contribuyentes tiene ahora una legítima justificación: sanear las finanzas públicas, reactivar la economía provincial y contribuir a superar los rezagas sociales de nuestro Estado. Tanto el objetivo de reducir el déficit fiscal como la reactivación económica son compartidos con la Nación y, en gran medida, su consecución depende del éxito de los esfuerzos nacionales en la materia. Las soluciones de los grandes problemas argentinos son nacionales y ninguna provincia podrá operar el milagro de resolverlos aisladamente en un país signado por el endeudamiento y la recesión. Por ello tenemos claro que, del éxito del gobierno nacional en resolver el problema de la deuda externa y sostener la reactivación económica, dependen en gran medida las posibilidades financieras de las provincias. Esa es la mira, la esperanza del Poder Ejecutivo y con esa percepción, que no es ideológica sino pragmática y realista, ha elaborado este proyecto de presupuesto para 1984. Insistimos en que es un presupuesto de transición mientras se resuelven los grandes temas nacionales como la negociación de la deuda, la reestructuración impositiva y financiera y la modificación del régimen de coparticipación de impuestos federales. Hasta que esta última no se consume seguiremos necesitando de los aportes no reintegrables del Tesoro Nacional y debemos postergar ciertos objetivos que este gobierno considera importantes en materia de reducción del gasto y del déficit fiscal. Pero quede bien claro que la filosofía esencial de este gobierno está comprometida con la idea de disminuir la dependencia financiera respecto de la Nación, ensanchando la autonomía de la Provincia y sus municipios, en el marco de la tradición federalista que Buenos Aires ha enaltecido siempre.
II. ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN 1983
Durante el ejercicio fiscal de 1983, se profundizó la crisis económica nacional como consecuencia del modelo monetarista aplicado desde 1976. Así, la inflación superó el 400%, la actividad económica se mantuvo en muy bajos niveles, el déficit fiscal alcanzó el 15% del PBI, se mantuvieron los atrasos del pago de la deuda externa, se elevaron los índices de desocupación y los salarios reales de gran parte de la población no alcanzaron a cubrir las necesidades básicas que demanda el sostenimiento del núcleo familiar.
Coincidentemente, la situación de las finanzas provinciales se agravó notoria y progresivamente durante 1983, en una magnitud tal que las necesidades de financiamiento representaron el 21.4% del gasto total, habiéndose cubierto el 75% de esas necesidades con aportes no reintegrables del Tesoro Nacional.
La eclosión del déficit fue consecuencia de una combinación de efectos acumulativos. Por un lado las presiones por la recuperación salarial que fueron reflejo de lo ocurrido a nivel nacional, sólo permitieron alcanzar un nivel salarial equivalente al promedio de los -años 1970-75.
Impulsada por el desarrollo del proceso inflacionario, la inversión pública, medida a través del cobro de trabajos públicos, aumentó el 24%. También crecieron las erogaciones en bienes y servicios y las transferencias, originándose la expansión de estas últimas en la provisión de fondos al sistema previsional y las diversas modalidades de contribuciones a los municipios.
La pérdida de la disciplina fiscal y el proceso recesivo afectaron la recaudación tributaria. En el caso de la Provincia los ingresos de este origen sufrieron un drástico deterioro a pesar de la incorporación de cuotas adicionales en algunos tributos.
Respecto a los fondos provenientes de la coparticipación federal, los mismos se redujeron en 18% en relación al año 1982.
El aumento experimentado en las diversas partidas del gasto público, así como la caída de los ingresos tributarios, propios y de coparticipación, determinaron un acelerado crecimiento de las necesidades de financiamiento que se concentraron principalmente en los últimos meses del año, a tal punto que los aportes reintegrables de la Nación correspondientes a los meses de noviembre y diciembre equivalieron al 85% del total de los sueldos pagados.
Es importante destacar que en las últimas semanas de diciembre -las primeras de la actual administración- el Tesoro Provincial debió auxiliar a un elevado número de municipios, ya que carecían de los recursos para hacer frente al pago impostergable de los sueldos.
Otro rasgo saliente de la grave situación financiera en que recibimos la provincia, es el fuerte endeudamiento interno y externo. A fines de 1983 el total de la deuda era equivalente a 460 millones de dólares, de los cuales el 80% es deuda en divisas y casi la mitad vence en el corriente año.
El estado de las finanzas públicas que recibimos se caracterizó por el fuerte déficit que arrojaron las cuentas públicas debido a la pérdida de disciplina fiscal y a la elevada evasión, que provocaron el deterioro de los recursos propios. A ello se sumó la reducción progresiva de los ingresos en concepto de coparticipación federal, que en 1975 representaron el 46% de los ingresos provinciales, -mientras que en 1983 solo significaron el 24%-.
También caracterizaron el cuadro heredado por las actuales autoridades, los bajos niveles salariales de los empleados del sector público y el volumen de la inversión pública comprometida para 1984, que superó lo invertido en el año precedente.
En suma, señores legisladores, encontramos en la Provincia una conjunción de factores que determinaban la crisis estructural de las finanzas públicas. Una fuerte dotación de personal con necesidades salariales postergadas, un monto significativo de recursos comprometidos en obras de prosecución y un desequilibrio estructural de las finanzas municipales que la provincia no podía desatender. Todo ello, sumado a un deterioro creciente de la administración tributaria y a la caída tendencial de los recursos federales coparticipados.
Por último debe mencionarse la situación en que se encontraba uno de los instrumentos más importantes del gobierno como es el Banco de la Provincia de Buenos Aires. A fines de 1983 registraba una deuda externa de 1700 millones de dólares; el 25% de sus préstamos estaban en países de alto riesgo; el 40% de la cartera activa interna adolecía de algún tipo de problemas y el 63% de los préstamos estaban concentrados en sólo 50 empresas, mientras que el 37% restante se distribuyó entre los clientes tradicionales.
Este panorama sintético del estado de las finanzas públicas al momento de hacemos cargo de la Administración provincial, fue expuesto en detalle en dos documentos que, en enero de este año, se hicieron llegar a los señores legisladores y posteriormente fueron enviados a esta Legislatura como parte de la Memoria del Ministerio de Economía de la Provincia. Esos documentos se titulan: "Estado de las Finanzas Públicas de la Provincia de Buenos Aires" y "Recuperar el Banco de la Provincia para el Desarrollo y la Democracia".
Consideramos que constituyen antecedentes importantes, dignos de tenerse en cuenta al analizar el proyecto de presupuesto, porque es esencial evaluar la situación heredada para comprender las limitaciones que afectaron la elaboración del proyecto que proponemos.
III. CONDICIONES y OBJETIVOS PRESUPUESTALES PARA 1984
El gobierno provincial se ha comprometido a encarar las acciones consideradas prioritarias para atender las carencias sociales más urgentes que se presentan en materia de salud, educación y vivienda, al tiempo que busca mejorar los salarios reales de sus agentes.
El cumplimiento de estas orientaciones plantea un principio de conflicto con la grave situación heredada en las finanzas públicas. Entre las limitaciones y condicionamientos más importantes podemos citar las obras y proyectos iniciados por la administración anterior que comprometieron fondos para 1984 en una suma equivalente a toda la inversión realizada en 1983.
En segundo lugar merecen señalarse los vencimientos de la deuda con bancos y proveedores. Entre los saldos impagos a diciembre de 1983 y los vencimientos del año en curso, suman un monto que supera los 200 millones de dólares. Esta suma representa, aproximadamente, el 65% del total recaudado en el ejercicio pasado en concepto de impuesto inmobiliario y patente de automotores.
Pese a estos condicionamientos hemos asignado mayores fondos para atender la recomposición de las remuneraciones y las demandas sociales de vivienda, salud, educación y asistencia social, a través de nuevas inversiones y mayores erogaciones corrientes.
El Poder Ejecutivo, señores legisladores, considera que estos objetivos sociales son impostergables y deben ser atendidos a pesar de las graves restricciones señaladas. Para ello ha realizado una revisión del programa de inversiones comprometidas por la anterior administración, reformulando las prioridades dentro de los condicionamientos existentes y realizando un proceso selectivo que permitió ordenar el gasto y la inversión en función de su contribución a la reactivación económica, la satisfacción de las necesidades sociales más urgentes y la disponibilidad de fondos.
Se ha encarado la urgente recomposición de los ingresos tributarios, tratando de revertir la tendencia al deterioro de los ingresos genuinamente provinciales, sin apelar a la creación de nuevos impuestos. Sin embargo los ajustes realizados han sido puntuales, habiéndose postergado las modificaciones de fondo que implicarán una verdadera reestructuración del sistema tributario provincial. Una revisión integral del sistema requiere un profundo y detallado análisis que incorpore la opinión de los sectores a través de la consulta institucional y una compatibilización con las modificaciones que se introduzcan en el sistema impositivo nacional.
En ese mismo marco de recomposición de ingresos genuinos el gobierno de la provincia ha tenido una participación decisiva, junto a los representantes de los demás estados locales y de la Nación, en los esfuerzos por redefinir la composición, volumen y distribución de los fondos de coparticipación federal. La provincia de Buenos Aires ha formulado propuestas concretas -cuyo examen se hará más adelante, en este mismo mensaje- vinculadas con la revisión total del régimen de la Ley-Convenio 20.221 y del régimen específico del Impuesto a los Combustibles Líquidos Ley 17.597. En este sentido el gobierno de la Provincia ha defendido celosamente el principio de ampliar la masa de fondos coparticipables en beneficio de todas las provincias y el establecimiento de una distribución equitativa que signifique, para Buenos Aires, el reconocimiento de su contribución y su peso específico en la economía nacional.
Se ha realizado, también, un esfuerzo importante en materia de racionalización del gasto. Se han establecido normas de contralor y austeridad limitando la incorporación del personal a lo estrictamente indispensable, suprimiendo erogaciones superfluas e incluso aquellas que, aún siendo necesarias en circunstancias normales deben postergarse en razón de la grave emergencia.
Como lo prueban las cifras del proyecto que elevamos, las severas restricciones financieras que padece la provincia no pueden ni deben tratar de resolverse con el recurso fácil de solicitar aportes no reintegrables del Tesoro Nacional. Buenos Aires es la provincia proporcionalmente menos atendida por la Nación en la asignación de estos aportes por lo que resulta conveniente prepararnos para suplir con recursos genuinos, de manera progresiva, esa fuente de financiamiento. Sin embargo, hasta tanto se modifique la distribución de fondos del sistema de coparticipación federal y se reestructure nuestro propio sistema tributario, la provincia estará obligada a recurrir a este tipo de transferencias.
En el marco de la realidad financiera descripta se han concebido los objetivos presupuestales para 1984 que son los siguientes:
1 - Reordenar las finanzas públicas.
2 - Apoyar el proceso de reactivación económica.
3 - Modificar la composición del gasto en favor del cumplimiento de objetivos sociales.
4 - Mejorar el salario real de los servidores públicos.
5 - Disminuir la dependencia financiera del Estado nacional.
Esos objetivos han orientado, como Vuestra Honorabilidad podrá apreciar, el diseño de las políticas de ingresos, gasto y financiamiento cuya expresión presupuestal se detalla a continuación.
IV. RECURSOS
Previo al análisis de los ingresos proyectados para financiar el Presupuesto 1984, cabe formular una preliminar distinción metodológica a fin de posibilitar el estudio de determinados aspectos específicos.
Una primera gran distinción prevé el agrupamiento entre recursos corrientes y de capital. Dentro del primer grupo, se ha considerado de interés técnico consignar la delimitación entre recursos recaudados por la Provincia y los provenientes de la coparticipación federal. Para los recursos originados en la primera fuente, se distinguen aquellos denominados tributarios de los no tributarios y, dentro de los primeros, los impuestos aplicados sobre los ingresos y los que inciden sobre el patrimonio y las transacciones.
Respecto de los recursos no tributarios, aparecen agrupados los emergentes de la aplicación de tasas, los provenientes de producidos y los que se originan en participaciones de beneficios.
A efectos de financiar el presupuesto de gastos proyectado, ha sido elaborado el cálculo de recursos del Presupuesto que asciende a pesos argentinos 114.841.863.000.- cifra que se descompone de la siguiente manera:
PARCIALES TOTALES
Ingresos de jurisdicción provincial = 64.820.747.000
Tributarios = 56.650.000.000
No tributarios = 8.170.747.000
Ingresos de jurisdicción nacional = 32.253.799.000
Recursos de capital = 1.932.938.000
Organismos descentralizados = 15.834.379.000
Recursos de D.E.B.A. = 14.222.000.000
Recursos de O.S.B.A. = 876.935.000
Recursos de I.P.S. = 219.003.000
Recursos de I.O.M.A. = 461.600.000
Recursos de Caja de Policía = 54.841.000
114.841.863.000
El cálculo de recursos proyectado recoge la idea que, sobre el sistema tributario provincial se han ido configurando a través del tiempo situaciones de desequilibrio general que han provocado una realidad fiscal distorsionada, sin mayor articulación con la real situación económico social vigente.
Estima necesario, este Poder Ejecutivo, efectuar un estudio en profundidad de todo el sistema impositivo provincial a los fines de lograr una justa redistribución de las cargas fiscales, de manera que se contemplen con mayor exactitud nuevos aspectos inherentes a la verdadera capacidad contributiva de los sujetos sometidos a imposición.
Considera, asimismo, que el impuesto como instrumento de gobierno, a la par de cumplir de manera adecuada con sus finalidades financieras, económicas y sociales, debe concurrir de manera eficiente al sostenimiento de los gastos y las inversiones del sector público. Esta función del impuesto debe cumplirse atendiendo al principio de progresividad, según el cual, la contribución exigida a los diferentes grupos o sectores debe ser proporcional a su real capacidad económica. Con el propósito de traducir en hechos estos principios, este Poder Ejecutivo considera necesario, -por la íntima vinculación e interrelación que poseen los sistemas tributarios locales con el régimen fiscal nacional- que las provincias tengan una mayor participación en la formulación de las políticas impositivas nacionales. En tal sentido, ha expresado su voluntad política en la propuesta formulada con motivo de la reforma al Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos.
Se aspira, por estas vías, a revitalizar un sistema -tributario que ha dado muestras de no responder a los requerimientos y necesidadesfinancieras de los estados locales, produciendo, además, en el caso de nuestra Provincia, una transferencia implícita de recursos genuinos hacia el Estado nacional y otras jurisdicciones provinciales.
Estos objetivos de fondo, que tienden asimismo a despertar una mayor conciencia y responsabilidad tributaria requieren, por su complejidad, estudios de orden técnico-legal que no pueden lograrse en un acto sino a través de un proceso gradual de adecuación del régimen tributario a la realidad económica y financiera actual.
Mientras estas situaciones vayan siendo paulatinamente corregidas hasta completar una reforma integral, este Poder Ejecutivo seguirá implementando una administración tributaria que corrija enérgicamente, con todos los medios legales, la evasión fiscal en los distintos tributos, con sus desalentadoras consecuencias sobre los contribuyentes que cumplen en término con sus obligaciones y con su efecto sobre la limitación de los ingresos fiscales.
A tales fines se ha dotado al organismo que ejercita la administración tributaria, la Dirección Provincial de Rentas, de una nueva estructura funcional concretada por Decreto número 1.513/84, tendiente a conferirle dinámica a la tarea de recaudación, mejorando y asegurando los medios para lograr una percepción de tributos debidamente fiscalizada.
En la relación con el contexto, es importante la celebración del Convenio entre la Provincia, la DGI y la municipalidad de la Ciudad de Buenos. Aires, al que podrán adherirse las jurisdicciones provinciales, tendiente a obtener la disminución de la evasión fiscal y, con ello, conferir realidad a la equidad tributaria.
Una clara expresión de la voluntad política de este gobierno de encarar la reestructuración del sistema tributario sobre bases de realismo económico y equidad social, es la constitución de la autoridad de avalúo dispuesta por decreto número 1.383/84, dando comienzo práctico a las tareas del revalúo general inmobiliario, con su finalidad de lograr la justa tributación en materia de tal gravamen.
En lo que respecta al sistema que el Poder Ejecutivo debe seguir para la formulación del cálculo de ingresos correspondientes a los rubros de coparticipación impositiva con la Nación, el mismo aparece condicionado a la determinación presupuestaria dada en el orden nacional. Todo el sistema de coparticipación se encuentra regido por leyes nacionales a las que la Provincia se encuentra adherida. Tales ordenamientos legales conforman una metodología que contempla porcentuales de participación, prorrateadores de distribución y formas de liquidación.
Al finalizar el año en curso se operará la caducidad del régimen de la Ley 20.221 de Coparticipación Federal de Impuestos, prorrogada hasta dicha fecha por ley 23.030. La Provincia participó junto a la Nación y los demás estados federales, en los análisis destinados a modificar ese régimen, proponiendo las bases que a su juicio deben contemplarse para elaborar un futuro sistema de coparticipación impositiva en concordancia con los intereses provinciales, sin lesionar los que corresponden a la órbita nacional.
Considera este Poder Ejecutivo que el régimen de coparticipación vigente no contempla en su distribución primaria, la realidad del equilibrio entre Nación-provincias que se tuvo en cuenta al momento de la sanción de la Ley 20.221. Esta distorsión se ha agravado a partir del año 1980, con la vinculación del Sistema de Seguridad Social al Régimen de Coparticipación, las transferencias de servicios de educación, salud, agua y energía eléctrica, y obras sanitarias a las provincias y la no incorporación del excedente de combustibles líquidos Ley 17.597 a los fondos coparticipados.
En lo que se refiere a la distribución secundaria, este Poder Ejecutivo entiende que si bien este Estado federal es potencialmente más sólido que otros, también sus necesidades son mayores, sus problemas económicos, sociales y demográficos más complejos, y los requerimientos de la población más agudos. Desde esta perspectiva la aplicación del sistema de coparticipación secundaria de la ley actual, implica transferencias financieras de efectos redistributivos invisibles, en virtud de los cuales las provincias menos desarrolladas reciben una proporción mayor de sus ingresos propios, por parte de la Nación, que las provincias avanzadas, lo que significa que reciben mayores servicios con menor esfuerzo tributario.
Por otra parte, la provincia de Buenos Aires es la que financia con recursos de origen nacional una parte menor de su presupuesto, lo que revela la importancia que tiene el factor redistributivo que existe en el régimen de coparticipación.
Bajo los lineamientos reseñados se orientó la política de ingresos del sector público provincial y se realizó el cálculo de recursos presupuestales para el presente año.
El monto total de los recursos de la Provincia para el ejercicio fiscal de 1984, ha sido calculado en $a.114.84l.863.000.Con referencia al impuesto sobre los Ingresos Brutos (Ley 9.006/78, t.o. 1983), su cálculo de recursos está estimado en -$a. 28.034.000.000.
Variadas circunstancias permiten asegurar que la recaudación en este cobro tendrá un rubro creciente acompañando la recuperación económica de los sectores alcanzados.
Es innegable que se ha operado un mejoramiento en el panorama económico-social, a la vez que el organismo encargado de la percepción va desarrollando, en este ejercicio, una labor de fiscalización sumamente efectiva. Ella ha posibilitado una eficaz administración de recaudación tributaria y reajustes logrados por medio de inspecciones fiscalizadoras. Esta efectiva tarea se incrementará en el futuro, con lo cual el alto índice de evasión registrado en el tributo, será disminuido.
En cuanto a las reformas introducidas en el texto de la legislación vigente, surge como relevante la exención para las cooperativas de trabajo.
En lo concerniente al Impuesto Inmobiliario, (Ley número 8.722, t.o. 1983) se ha calculado un monto de $a. 17.057.000.000.
Se han ajustado las valuaciones fiscales vigentes, de conformidad con la variación operada en el índice de precios al por mayor, nivel general, suministrado por el INDEC, entre el 31/12/82 y el 31/12/83.
Para la planta urbana edificada, se han reelaborado las alícuotas, mejorándose su progresividad, a fin de pagar un incremento marginal creciente.
Con respecto a la planta denominada "urbana baldía", se contempla un aumento de las alícuotas en forma proporcional a la escala actual.
En la planta rural las alícuotas se modificaron con el objeto de revertir una tendencia de los incrementos marginales decrecientes insertos en la escala vigente.
Para la "planta de mejoras ubicadas en zona rural", se mantiene una estructura de alícuotas similar a la elaborada para la primera planta mencionada.
Respecto de las modificaciones a la legislación vigente merece mencionarse la incorporación de una exención para los inmuebles modestos destinados a vivienda propia y permanente, de sujetos que se encuentren obligados a su pago en razón de ese inmueble; y otra para jubilados y pensionados que, percibiendo bajos ingresos mensuales, se hallen en similares circunstancias a las ya apuntadas.
En el Impuesto a los Automotores se registra una recaudación calculada de $a. 5.853.000.000.
Para este tributo, se ha decidido abandonar el peso del automóvil como elemento de medida del hecho imponible, determinándose el impuesto de conformidad con el valor de mercado de los mismos, lo que revela, conjuntamente con el recargo establecido para los automóviles importados, una mayor atención a la capacidad contributiva exteriorizada y, consecuentemente, un sistema más equitativo.
El Impuesto de Sellos y Tasas Retributivas de Servicios Administrativos y Judiciales (Leyes 9.420, t.o. 1982 y 9.648, t.o. 1983) representa una recaudación total calculada en $a. 5.706.000.000.-, cuya justificación reside en el incremento constante de las operaciones y actos alcanzados por estos gravámenes, especialmente las que se refieren a las transacciones inmobiliarias.
En lo que concierne a los textos legales, se ha mantenido la estructura vigente, salvo en lo que respecta a algunas exenciones incorporadas.
El monto de $a. 25.318.750.000.-, consignado en la parte referida a la coparticipación impositiva con la Nación, responde a las cifras calculadas por la Secretaría de Estado de Hacienda de la Nación, las que a su vez están basadas en las estimaciones de recaudación formuladas teniendo en cuenta las modificaciones impositivas a las leyes vigentes, la reimplantación del FONAVI dispuesta por Ley 23.060 y la propuesta de reimplantación de los aportes patronales con vigencia durante el último trimestre con la alícuota del 7,5%.
En suma, señores legisladores, la política de ingresos ha consistido en efectuar ajustes a los instrumentos tributarios y no tributarios existentes sin crear otros nuevos. Esta orientación es clara en materia impositiva donde esta Administración ha dividido su estrategia fiscal en dos etapas. En el corto plazo, hemos tratado de reordenar y ajustar los mecanismos fiscales en función de hacer una redistribución más equitativa de las cargas, al tiempo que hemos iniciado los estudios tendientes a la reestructuración del sistema tributario y de las relaciones fiscales con la Nación. En el mediano plazo, nos proponemos la consecución de esos objetivos de fondo que permitirán a la Provincia contar con una estructura de ingresos moderna y equitativa.
GASTOS
El proyecto de Presupuesto para el ejercicio 1984, alcanza un importe total de $a. 167.442.544.000.- para el conjunto de jurisdicciones y organismos que integran el sector público provincial, -con exclusión del Banco de la Provincia. Sin embargo es necesario puntualizar que se contempla la realización de economías por no inversión del orden de $a. 12.708.559.000.-, lo cual actuará limitación del Poder Ejecutivo, haciendo descender su autorización a gastar a $a. 4.733.975.000.
En cuanto al destino del gasto proyectado, cabe en primer lugar hacer referencia a la estructura económica del mismo, destacándose que el 76% se orienta a cubrir las erogaciones corrientes y 124% restante las de capital.
Dentro de los grandes agregados que componen el gasto corriente se destacan nítidamente la participación que corresponde a la de personal, que representa el 41% del total de la erogaciones, con un importe de $a. 69.708.306.000.- La participación señalada se alcanza fundamentalmente, por la incidencia que tiene la decisión política de asegurar un crecimiento del salario real.
En orden de importancia cuantitativa dentro de los corrientes, debe indicarse en segundo término el rubra Transferencia, que dispone de créditos por el total de $a.34.684.168.000.- Los conceptos que componen esta partida responden a características límites, por lo cual resulta conveniente formular un breve comentario los aspectos más salientes de la misma.
Coparticipación municipal: En este punto se ha puesto especial énfasis, por entenderse que es condición necesaria asegurar a los gobiernos comunales la posibilidad de obtener
a) recursos genuinos, que les permitan la necesaria autonomía financiera para hacer realidad la autonomía política. Es por ello que para este ejercicio financiero se ha programado que, de los ingresos coparticipables, se destine a los municipios el 9,18% en oposición al 7,18% vigente hasta la fecha, lográndose con esta modificación incrementar en un 28%, en términos reales, las transferencias a las municipalidades por este concepto.
Esta solución de transición nos permitirá un análisis más detenido, para encarar una modificación de la actual legislación sobre coparticipación municipal que atienda adecuadamente las circunstancias actuales de los municipios.
b) Servicios alimentarios en establecimientos educacionales: Para este concepto se prevé un desembolso de $a. 2.416.500.000.-, lo que permitirá, simultáneamente, atender el costo de prestación del servicio y extender el sistema hasta abarcar adecuadamente a los sectores más necesitados de la comunidad bonaerense. Así puede afirmarse que, durante 1984, más de 1.000.000 de niños serán beneficiados por este sistema en comedores escolares, merienda reforzada o copa de leche.
c) Incentivos a la investigación científica: A través de la Comisión de Investigaciones Científicas se prevé impulsar significativamente la actividad creadora en el campo científico, para lo cual se destinarán $a. 721.202.000.- a la investigación, otorga miento de becas, equipamiento y otros tipos de contribución a diversas entidades dedicadas a este quehacer.
d) Construcciones hospitalarias: En este concepto se destacan las obras en hospitales municipales y el importe que se prevé invertir a través del Ministerio de Salud es de $a. 1.033.178.000.De tal forma, se estima contribuir al desarrollo de un sector particularmente crítico en la hora actual, complementando los esfuerzos de la comunidad y otros niveles de gobierno en tal sentido.
e) Otras transferencias: Si bien existe una gama muy variada de subsidios y subvenciones, que se suman a las explicitadas en los apartados anteriores, debe puntualizarse el esfuerzo que ha programado realizar este Poder Ejecutivo, a través de la creación del Ministerio de Acción Social, para respaldar a los sectores de la sociedad que han sufrido, con mayor intensidad, la crisis de estos últimos años. A tal efecto este Ministerio cuenta con créditos por $a. 4.387.194.000.- destinados a transferencias para cumplimentar las políticas trazadas en materia de minoridad, ancianidad y acción social directa, contemplándose con los planes nacionales respectivos.
De las demás erogaciones corrientes, resta hacer algunas consideraciones acerca de la previsión contenida para bienes y servicios no personales que contempla, fundamentalmente, los gastos generales para el normal funcionamiento de la Administración y cuya participación en el gasto total es del 12% y el importe absoluto de $a. 20.835.507.000.
Dentro del importe indicado en el párrafo anterior, sobresalen los gastos derivados de la compra de insumos por parte de los organismos con funciones productivas. Tal el caso de la Dirección de la Energía cuya erogación de $a. 7.790.000.000.- equivale al 37 % del total que se destina a esta partida principal. Le sigue en orden de importancia el Ministerio de Salud con una participación del 16% que se aplica en diversos gastos que hacen a la atención médica, fundamentalmente medicamentos y alimentos, así como la preservación de la infraestructura hospitalaria. Del gasto restante merece distinguirse: lo destinado para alimentación, vestido y otros conceptos, de los menores a cargo del Estado; las reparaciones de establecimientos escolares; la conservación de los caminos provinciales y los gastos de alimentación, uniformes, mantenimientos de vehículos y edificios de la policía y Servicio Penitenciario.
En lo concerniente a las erogaciones de capital, merece destacarse la programación que se hace en materia de inversión física, que en conjunto significa el 85% de estas erogaciones y más del 20% del total del Presupuesto. A su vez, dentro de ésta, el 8% se compone de Bienes de Capital y el 92% restante corresponde a trabajos públicos.
Si bien la significación de la adquisición de Bienes de Capital es marcadamente inferior a la de trabajos públicos, conviene especificar que la orientación que se le ha dado a este gasto responde a las principales carencias encontradas en materia de equipamiento. Así, la inversión de $a 424.917.000.-, prevista en la Dirección de Vialidad, es un primer paso hacia la recomposición de su parque de maquinarias. De igual modo, los $a. 394.066.000.- proyectados en la Dirección General de Escuelas, servirán para paliar el deterioro observado en el mobiliario escolar, como consecuencia de la magra inversión con tal fin registrada en los años precedentes.
En cuanto a los trabajos públicos, que en conjunto alcanzan a $a. 31.372.795.000.-, cabe hacer una primer distribución entre las obras nuevas que se contemplan en este proyecto y aquellas que constituyen la continuidad de trabajos emprendidos en años anteriores.
En el primero de los casos citados, las obras nuevas, se ha puesto especial atención en dar mayor preponderancia a la inversión orientada a satisfacer las demandas más acuciantes de la población, razón por la cual el 71% se concentra en las finalidades salud, educación y bienestar social.
Dentro de los trabajos de prosecución se destaca la continuidad de algunas grandes obras como la Central Térmica de Bahía Blanca, para la que se prevé una inversión de $a. 4.765.600.000.-, lo cual implica el 25% del presupuesto total de la Dirección de la Energía y el 15% del gasto global en trabajos públicos.
Merece destacarse el acento que se ha puesto en la construcción de viviendas, con una inversión prevista por el Instituto de la Vivienda de $a. 11.086.335.000.-, o sea al 35% de la partida Trabajos Públicos, además de proyectarse créditos para la adquisición de bienes preexistentes por $a. 2. 953. 500.000.
Este significativo esfuerzo cuenta con financiación proveniente del F.O.N.A.V.I. por $a. 12.296.267.000, de acuerdo a las comunicaciones recibidas, por dicho Instituto, de la Secretaría de Vivienda de la Nación, dejándose expresamente señalado que la cuantía de los emprendimientos habitacionales que en definitiva se concreten en la Provincia, estará íntimamente relacionada con los recursos que ingresen efectivamente de la fuente señalada. Si a este recurso se le adicionan los fondos provenientes de la Quiniela provincial por $a. 529.394.000.-, que comprueba que más del 90% del funcionamiento de este plan no impone condicionamientos presentes ni futuros a las Rentas Generales de la Provincia.
Finalmente, cabe examinar la distribución institución del gasto, para verificar el resultado obtenido del proceso de asignación que se ha comentado a lo largo de esta exposición.
La consecuencia más trascendente que trae aparejado el criterio de prioridad utilizado, es otorgar una nítida preeminencia a aquellas jurisdicciones y organismos que cumplen un rol predominantemente social. Así, en conjunto, los Ministerios de Salud y Acción Social, Dirección General de Escuelas y el Instituto de la Vivienda representan el 45% del total de erogaciones mientras que, en el presupuesto anterior, tuvieron una participación de 31%.
Del resto de los organismos, es destacable la participación de las Direcciones de la Energía y de Vialidad que, en conjunto, representan el 15% del gasto total. Esto es importante puesto que la función de estos entes está orientada al desarrollo de infraestructura económica que autorizará el proceso de crecimiento que se operará en el curso de los años venideros.
NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO
De acuerdo a la proyección de recursos y erogaciones comentadas surge una necesidad de financiamiento, para alcanzar el equilibrio presupuestario de $a. 27.595.851.000.- que representa el 19% del gasto total.
Para evaluar el nivel de la necesidad de financiamiento señalada, resulta insoslayable referirse, una vez más, al profundo deterioro que las finanzas provinciales observaban al momento de hacemos cargo de la administración.
El déficit presupuestario heredado exhibía una marcada tendencia creciente, de manera que si se proyectase el estado financiero del último trimestre de 1983, aquél será del orden del 30% del nivel global del gasto.
Como consecuencia de una revisión de la política fiscal y de una programada reasignación de recursos se ha logrado revertir la tendencia subsistiendo, no obstante, la mencionada necesidad de financiamiento, que se atenderá mediante aportes del Tesoro Nacional y/o la utilización del crédito en sus distintas modalidades.
Merece destacarse que la crítica situación financiera se origina, fundamentalmente, en compromisos asumidos en ejercicios anteriores que deben satisfacerse en el año en curso.
La Dirección de Vialidad se encuentra con un endeudamiento de 200 millones de dólares, más sus intereses con el Banco de la Provincia y la Banca Manufacturers Hannover Trust Co. Las obligaciones impagas más los vencimientos que operarán durante el presente ejercicio, generarán erogaciones del orden de los 160 millones de dólares. El Gobierno provincial ha iniciado negociaciones para lograr la refinanciación de estos compromisos en condiciones compatibles con su capacidad de pago.
Por otra parte, resulta sumamente comprometida la situación financiera de la Dirección de Energía, como consecuencia de las obligaciones que origina la construcción de la Central Termoeléctrica de Bahía Blanca.
Esta obra, cuyo costo total se estima en el orden de los 700 millones de dólares y cuya ejecución física supera ya el 50%, fue iniciada sin haberse previsto el financiamiento que asegurará la ejecución total de la obra. Durante el año en curso se producirán vencimientos, préstamos de corto plazo otorgados por el Banco de la Provincia y por financiamientos concedidos por proveedores y contratistas del exterior, del orden de los $a. 4.500 millones.
Estos compromisos exceden, en gran medida, las posibilidades de pago del organismo, lo que obligará a la refinanciación de los mismos.
Asimismo, la necesaria continuidad de las obras que como ya fue dicho, se encuentran en un avanzado estado de ejecución y la inexistencia de anteriores previsiones financieras para atender la lleva a solicitar una autorización adicional de endeudamiento del orden de $a. 4.800 millones. Los préstamos que se obtendrán a estos fines -refinanciación de deuda y financiamiento para prosecución de la obra- deberán contemplar condiciones compatibles con las características del proyecto. De acuerdo a evaluaciones realizadas por la Dirección de la Energía esta obra generará, a partir de su funcionamiento, los recursos necesarios para el repago de los compromisos que se asumen. Por ello es necesario que el préstamo a obtener contemple, en la medida de las posibilidades del mercado, un plazo de gracia que permita que las amortizaciones sean atendidas con los ingresos del proyecto.
Concluyendo, cabe destacar que, sobre el total del crédito a que deberá recurrir la Provincia, el 63% estará destinado a refinanciar compromisos anteriores, el 17% a la financiación de la prosecución de la Obra Central Termoeléctrica Bahía Blanca y el 20% restante a equilibrar el presupuesto general. Es necesario señalar que con este último porcentaje deberá financiarse el 53% de las erogaciones previstas para atender la prosecución de los trabajos públicos.
En estos términos dejamos formulada la exposición de motivos del proyecto de ley de Presupuesto para el ejercicio fiscal de 1984.
Confía este Poder Ejecutivo haber logrado, a través de esta formulación presupuestaria, una coincidencia conceptual con esa soberanía sobre las orientaciones fundamentales del ingreso y gasto público. Creemos interpretar la voluntad mayoritaria del pueblo bonaerense representada en esa Legislatura, cuando proponemos un presupuesto que pretende superar la crisis en la expansión y no en la recesión, defendiendo celosamente la autonomía política y financiera de la Provincia y sus municipios.
En la elaboración de este proyecto de presupuesto, hemos mantenido con los señores legisladores una comunicación fluida, en el marco de un respeto pleno del principio de la división de poderes. Este hecho que significa imprimir de transparencia a los actos de gobierno, nos ha brindado a la vez, la oportunidad de recoger importantes sugerencias y puntos de vista de los señores legisladores. Ello nos mueve a suponer que existirán coincidencias en los aspectos esenciales de la filosofía presupuestal.
Si así fuera y, en consecuencia, este proyecto merece la aprobación legislativa, Vuestra Honorabilidad habrá sumado su valioso aporte al aporte al esfuerzo que proponemos para reactivar la economía, sanear las finanzas y atender las necesidades básicas del pueblo bonaerense.
Este Poder Ejecutivo está abierto para atender todas las observaciones o dudas que el proyecto genere y, desde luego, pone a disposición de Vuestra Honorabilidad todos los elementos que fueren necesarios para asegurar un análisis integral del proyecto en cuestión.
Entendemos, de esta manera, cumplir con el deber republicano de garantizar la publicidad de los actos de gobierno y contribuir a la consolidación de la democracia.
Dios guarde a Vuestra Honorabilidad.