Fundamentos de la Ley 12643

I.        CONSIDERACIONES GENERALES.

La sanción de la Ley 12.322 que reconoce al partido de Patagones como parte integrante de la Patagonia Bonaerense, requisito éste que resulta indispensable para su reconocimiento como parte de la Patagonia Argentina, constituyó un hito histórico ya que vino a coronar varias décadas de luchas y reclamos de los habitantes del distritos más austral de la provincia de Buenos Aires. Concomitante a ello se dio sanción a la Ley 12.323 que reconoce a la zona de secano del partido de Villarino y a los cuarteles ubicados en el sur de los partidos de Puán y Tornquist, beneficios promocionales por formar parte de la denominada "zona semiárida". Ambas normas determinan exenciones al pago de los impuestos provinciales del orden del 100% para el caso de Patagones y del 50% para los otros tres distritos, además de beneficios adicionales desde el punto de vista financiero y crediticio.

Al extender la Ley 12.322 su ámbito de aplicación a todo el partido de Patagones, quedó comprendida en la misma el área de riego en el Valle Bonaerense del Río Colorado, y que forma parte conjuntamente con su similar en el partido de Villarino del área de la Corporación de Fomento del Valle Bonaerense del Río Colorado (CORFO RC). Esta región es una subcuenca de la cuenca del Río Colorado regulada por el Comité Interjurisdiccional del Río Colorado (COIRCO). Como consecuencia no deseada se ha generado así una simetría en todo el ámbito jurisdiccional de CORFO RC, ya que las actividades desarrolladas en el margen sur del Río Colorado (distrito de Patagones) están exceptuadas de pagar el 100% de los impuestos, en tanto que las que se desarrollan en la misma subcuenca, pero en el margen norte del río (distrito de Villarino), en virtud de la Ley 12.323, no cuentan con ningún beneficio.

Esta desigualdad no buscada implica promocionar un sector de la subcuenca en detrimento de otro, rompiendo así una unidad productiva creada por su ley de creación y sobre la base del desarrollo de actividades productivas comunes llevadas a cabo a través del riego con aguas del Río Colorado como elemento unificador. Se trata pues de un área de cuenca y subcuenca común, sujeta al pago de cánones de riego por el uso del mismo recurso y que en síntesis dan forma a un valle de riego con iguales condiciones morfológicas, edafológicas, topográficas, económicas, legales y productivas. Esta desigualdad, de no ser corregida, tornaría inconstitucional a la ley, por aquel viejo principio que no es posible tratar de desigual manera a los que son iguales.

En consecuencia, está claro que la finalidad perseguida al sancionarse esta ley, muy lejos estuvo de promover la desarticulación de una de las áreas de desarrollo productivo intensivo, como más antecedentes e inversión de toda la Provincia como lo es CORFO Río Colorado.

1.      Antecedentes de creación de CORFO RC

La creación de esta corporación finca sus antecedentes en problemas que se iniciaron a principios del siglo pasado y que requerían acciones para frenar el proceso de deterioro que esta zona sufría a principios de la década del sesenta. Por ello los legisladores y autoridades que crearon y luego perfeccionaron a CORFO RC (Ley 6.245/60 y su modificatorias Decreto-Ley 7.948/72, Decreto-Ley 9.835/72 y sus Decretos Reglamentarios 2.448/73, 1.806/88), tuvieron en cuenta que el manejo de un proyecto de desarrollo regional requiere un enfoque integrado a nivel de cuenca hidrográfica para lograr un desarrollo sustentable de los recursos naturales, económicos y sociales. Por ello crearon una entidad autárquica con capacidad de derecho público y privado cuya finalidad es fomentar el desarrollo integral de la zona regable de los partidos de Villarino y Patagones.

            Los gobiernos sucesivos pusieron en marcha y operaron la región en función de las leyes mencionadas. Los principios de la ley de creación, ampliamente discutida en los cuerpos legislativos de la Provincia en la década del sesenta, se basaron sobre la experiencia mundial de problemáticas similares a las que se vivían en esta subcuenca entonces denominada Valle Inferior del Río Colorado. Según la ley original y sus modificatorias, la corporación tiene por finalidad fomentar el desarrollo integral de la zona regable de los partidos de Villarino y Patagones. Esto fue determinado por el Poder Ejecutivo a través de los decretos mencionados más arriba que definen la zona regable como aquella dominable por las aguas del Río Colorado, enmarcando por lo tanto al proyecto CORFO como una subcuenca dentro de la cuenca de dicho río.

            En ese momento ya se planteaba, lo que luego se demostró a través del accionar de CORFO RC, que la planificación y el desarrollo sustentable exitoso se basa sobre unidades hidrográficas que abarcan cuencas y microcuencas. En estos ámbitos se deben generar instituciones para administrar el proceso de planificación y administración del desarrollo. Estas figuras tanto directivas como gerenciales deben asegurar la participación -según su ubicación en el grado de importancia de la cuenca o microcuenca- del Estado, de las instituciones técnicas y de los beneficiarios de las actividades de desarrollo que se promuevan. Hoy en día la experiencia demuestra que la participación deseable maximiza una mayoría estatal en las que manejan la cuenca, y una mayoría privada en las que manejan las microcuencas. A medida que van madurando las organizaciones de los beneficiarios es deseable que vayan también participando en el manejo de la cuenca. Aunque siempre el Estado debe propiciar y regular una gestión integrada, moderna y eficiente de los recursos.

            El principio que rige este enfoque de desarrollo es que el agua y los suelos de la cuenca son un bien público que deben ser manejados integralmente en forma eficiente y sustentable. Todo lo que se realice a lo largo y lo ancho de una cuenca afecta a todos los que habitan en la misma. Si por ejemplo se desarrollan áreas de riego en las partes altas y medias de la cuenca, habrá un aumento de las aguas salinas de drenaje y una correspondiente reducción de los caudales de agua para riego y bebida que además serán más salinos en la cuenca baja. Si se deriva agua para otra cuenca en la parte alta de la misma cuenca y no se suple esa reducción más abajo de la misma, se afectará notablemente la productividad de esta parte baja. De la misma forma si se dan o quitan incentivos económicos en una parte de la cuenca, esto puede afectar a las otras que no lo reciben o se les quita. Este mismo análisis es válido a nivel de subcuenca y microcuenca, ya que éstas son parte de la cuenca. El gran desafío de este enfoque es que se deben superponer estas nuevas unidades territoriales sobre las divisiones políticas tradicionales.

            La cuenca del Río Colorado es un claro ejemplo de estas superposiciones (1). Este río de origen nival, pero que también recibe aportes de precipitaciones pluviales, tiene una cuenca con una longitud de 922 km. Cruzando una extensa región árida (200 a 500 mm) hasta volcar sus aguas en el Océano Atlántico, atravesando 5 provincias. Estas provincias han priorizado el uso de las aguas del río para bebida y para riego. Hay una autoridad de la cuenca que fiscaliza y controla el cumplimiento de un programa único de habilitación de áreas de riego y distribución de caudales acordado entre las provincias y la Nación (Ley Nacional 21.611/77 y 22.721/83 y Provincial 8.749/77 y 9.810/82). Este programa permitió resolver un conflicto interprovincial, que se produjo en la década del sesenta y que se originó por la preocupación de los ribereños ante problemas como los enumerados en el párrafo anterior. Para dirigir esta autoridad interjurisdiccional que se denomina Comité Interjurisdiccional del Río Colorado (COIRCO), existe un Comité Directivo integrado por los gobernadores de las provincias ribereñas y el ministro del Interior y un Comité Ejecutivo integrado por técnicos representantes de los gobernadores dirigido por un presidente designado por el ministro del Interior.

            Cada provincia ribereña tiene una o varias subcuencas a lo largo del cauce del río que son las zonas de riego. A su vez éstas tienen microcuencas que son las áreas que abarcan los canales de riego y drenaje. Las subcuencas son manejadas en algunos casos por organismos descentralizados con participación de los beneficiarios y las microcuencas en general son administradas por los beneficiarios.

            La provincia de Buenos Aires es posiblemente la que mejor tiene organizada su subcuenca, ahora denominada Valle Bonaerense del Río Colorado, ya que cuenta con un organismo descentralizado y autárquico que es la Corporación de Fomento del Valle Bonaerense del Río Colorado (CORFO Río Colorado), que tiene como cometido fomentar el desarrollo es esta subcuenca donde actualmente se cultivan bajo riego unas 70.000 ha realizando actividades intensivas como horticultura, fruticultura, apicultura, producción de semillas y actividades extensivas como cereales y ganadería. El cuadro I resume las superficies de los campos, de las concesiones de riego y del área de secano, como los beneficiarios por canal principal y por partido

Cuadro 1. Superficies de riego y secano

            Esta subcuenca abarca, en sus actuales límites, hacia el norte del partido de Villarino hasta donde se puede regar con el canal Mayor Buratovich y al sur el canal Villalonga del partido de Carmen de Patagones. Por lo tanto y por lo descrito anteriormente, esta región es una unidad hidrográfica que es indivisible. Su abastecimiento de agua depende del Programa Único que administra COIRCO, la entrega de los caudales anuales comprometidos por medio de la presa de regulación Casa de Piedra, ubicada en la mitad del recorrido del río, y la operación del riego en la subcuenca a través de tres tomas a lo largo del río que deben ser coordinadas en su extracción de agua para riego. Los consorcios de beneficiarios que operan y mantienen sus sistemas de riego y drenaje deben finalmente recibir y administrar los volúmenes de aguas que solicitan y se les entrega por CORFO RC y que depende a su vez de la planificación de su uso de COIRCO. Este es un sistema, que como tal, no puede ser fraccionado o aislado, debe ser operado integradamente.

            La Ley provincial 7.770/71, que fija la prioridad provincial para el proyecto de CORFO RC, ratifica este concepto de unidad de cuenca para el área de influencia de la corporación. Los productores basan sus planes anuales e inversiones sobre la base de costos y precios de mercados futuros, cualquier modificación en los mismos aumenta, reduce o hace fracasar sus resultados. Basan sus estimaciones sobre un análisis a nivel de la cuenca y deciden operar donde tienen las mejores ventajas comparativas en ella. Cualquier cambio exógeno o imprevisto sobre estas ventajas puede hacer fracasar sus resultados y por ende pueden perder las grandes inversiones que hayan realizado. También puede ocurrir que la ecuación beneficie a unos en perjuicio de otros creando una inequidad.

            CORFO RC ha sido uno de los principales artífices para lograr implementar este manejo de cuenca en las últimas cuatro décadas, su protagonismo ha sido primordial y la participación activa de los productores que integraron el Consejo Consultivo de la Corporación (2) aseguró que se operara con la eficiencia requerida. En la última década su orientación hacia un desarrollo agroindustrial vigoroso, no ha sido lo exitoso como se esperaba, fundamentalmente por la difícil coyuntura económica mundial, que provocó un colapso generalizado de las agriculturas de regadío en el país. Inclusive por ésta y otras razones la corporación ha perdido recientemente su principal papel protagónico del desarrollo regional, transformándose en estos momentos en un mero administrador del recurso agua.

            Su rica historia y sus distintos períodos han significado en líneas generales una notable contribución al progreso de esa zona de la provincia y aún cuando hoy enfrenta graves problemas vinculados con la rentabilidad de su producción como resultado del proceso de globalización, corresponde defender el instrumento de CORFO que por vía indirecta se ve perjudicado al sancionar la Ley provincial 12.322 por la que se asignan beneficios provinciales a la parte sur de la subcuenca, dejando fuera del mismo a la parte norte de la subcuenca. Simultáneamente por la Ley 12.323 se reconoció un beneficio al resto del partido de Villarino y parte de los partidos que llegan al límite de la isoyeta de los 500 mm dejando también fuera de los beneficios a la parte norte de la subcuenca.

Cuadro 2. Zonas climáticas de la cuenca del Río Colorado

            Estas leyes implican promocionar un sector de la subcuenca en detrimento de la otra, generando una asimetría exógena, ya que el sur de la misma está eximida de pagar el 100% de los impuestos mientras las que se encuentran en el sector norte de la subcuenca no cuentan con beneficios de este tipo; y más aún los que están fuera de la misma al norte tienen beneficios. Esta desigualdad torna inconstitucional la ley por el principio que no se pueden tratar desigualmente a los que son iguales.

2.      Propuesta

Surge así como ineludible corregir esta asimetría, sin afectar el principio liminar de “Patagones Patagonia”. Para lograr esto no existe otro camino que el de equiparar los beneficios promocionales en materia impositiva para todo el área de CORFO en el 50%, dejando subsistente para el resto de Patagones el 100% y para la zona semiárida y marginal de los partidos al norte del Colorado el 50%. Otro tipo de solución implicaría un privilegio excepcional a la zona de riego, en detrimento de la zona de secano altamente vulnerables a los efectos de las sequías periódicas. Siendo este efecto más negativo en patagones que en Villarino, se justifican los porcentajes de 100% y 50% respectivamente ya que el primero está inscripto entre la isoyeta de 300 y 350 mm y el segundo entre 400 y 500 mm.

(1) Un reciente estudio (febrero 2000) del Banco Mundial titulado “Argentina. Recursos Hídricos. Elementos de Políticas para su Desarrollo Sustentable en el siglo 21” define en un mapa hidrográfico a la cuenca del Río Colorado como una de las cuencas patagónicas que vierten en el Océano Atlántico. En este mapa se aprecia que en la cuenca existen superposiciones con las divisiones provinciales y los partidos o departamentos provinciales. El cuadro 2 del presente documento muestra parte de este mapa.

(2) El capítulo V de la Ley 7.948 crea un Consejo Consultivo integrado por cuatro miembros titulares y cuatro suplentes.