DEPARTAMENTO DE GOBIERNO
DECRETO 1.818
La Plata, 22 de agosto de 2005
VISTO el Expediente Nº 2200-13297/04, por el que la Subsecretaría de Asuntos Municipales, dependiente del Ministerio de Gobierno, gestiona la aprobación de la Revisión B del Proyecto PNUD 04/031 Fortalecimiento de la Gestión de la Subsecretaría de Asuntos Municipales del Ministerio de Gobierno; y
CONSIDERANDO:
Que el referido Proyecto
se enmarca en el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (P.N.U.D.) en
virtud del acuerdo suscripto oportunamente con el Gobierno de la República
Argentina de fecha 26 de Febrero de 1985, aprobado por Ley Nacional Nro. 23.396
del 10 de Octubre de 1986, reglamentado por el Decreto Nro. 1834 del 21 de
Octubre de 1986, publicado en el Boletín Oficial del 18 de Febrero de 1987;
Que el citado acuerdo establece las condiciones básicas que regirán la
asistencia de ese programa y sus organismos de ejecución para llevar a cabo los
Proyectos de Desarrollo dentro de todo el ámbito del país;
Que el artículo III inciso 3, determina que todas las obligaciones asumidas en
el Acuerdo se extienden a todo convenio que se lleve a cabo entre el Gobierno y
un Organismo de Ejecución sobre un proyecto que reciba ayuda del P.N.U.D.;
Que las acciones que desarrolle el Organismo Ejecutor en cumplimiento del
Proyecto, estarán sujetas a las disposiciones de lo convenido en el marco del
Acuerdo Internacional suscripto;
Que el Proyecto tiene por objetivo apoyar y fortalecer la Gestión de la
Subsecretaría de Asuntos Municipales del Ministerio de Gobierno de la Provincia
de Buenos Aires, en sus acciones destinadas a el ordenamiento de los marcos
normativos, la agilización de las relaciones institucionales entre la
Subsecretaria de Asuntos Municipales y los Municipios, la promoción y capacitación
sobre la incorporación de normas de calidad en la gestión municipal, la
implementación y uso de tecnología de la información y las comunicaciones, la
reorganización del área de asistencia técnica normativa cuya misión sea
receptar las consultas de tipo legal de los municipios y orientar y asesorar
sobre las interpretaciones más adecuadas según los antecedentes jurídicos, a la
vez que tenga adecuadamente en cuenta la realidad de la problemática presente
en el municipio consultante, la difusión, debate, estudio y acompañamiento en
la implementación de la política de descentralización provincial, colaborando
en el armado de una serie de iniciativas que consoliden la presencia social,
académica y política del debate y desarrollo de los distintos aspectos ligados
a las propuestas de descentralización;
Que por Decreto N° 2852 del 26 de noviembre de 2004 se aprobó el documento de
proyecto PNUD identificado como ARG/04/031, FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN DE
LA SUBSECRETARIA DE ASUNTOS MUNICIPALES, DEL MINISTERIO DE GOBIERNO DE LA
PROVINCIA DE BUENOS AIRES;
Que en fecha 3 de diciembre de 2004 la SUBSECRETARIA DE COORDINACIÓN Y
COOPERACIÓN INTERNACIONAL DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO
INTERNACIONAL Y CULTO aprobó la revisión B del citado Proyecto, y en fecha 29
de diciembre del mismo año la Representante Residente del citado Programa
(PNUD) prestó la conformidad a la misma;
Que la revisión mencionada implica que se continuará con la asistencia técnica
directa a las áreas institucionales vinculadas con este proceso de reformas que
permita profundizarlas, permitiendo la capacitación y posterior transferencia a
los recursos humanos del Ministerio de Gobierno;
Que, por lo tanto, se intentará trabajar en el fortalecimiento y la
modernización de la gestión de los asuntos municipales, en dos dimensiones: la
asistencia directa al municipio y el fortalecimiento al órgano provincial;
Que, mediante la citada revisión se pretende generar una mejora en la eficacia
de la gestión municipal que se traduzca en una mayor capacidad de respuesta a
los usuarios de sus servicios, en una mayor transparencia y democratización en
el acceso a la información para los ciudadanos y en una gestión mas ordenada
del territorio. Generando las adecuaciones normativas, de capacitación de sus
recursos humanos, de información pertinente, confiable y actualizada que
sustente una gestión a tono con la complejidad de sus misiones y funciones;
Que, en definitiva, le permitirá a la Subsecretaría de Asuntos Municipales del
Ministerio de Gobierno, beneficiarse con los resultados de la misma al
proveerse de información relevante y pertinente para la toma de decisiones
sobre temática municipal a nivel provincial, al fortalecerse institucionalmente
a través de los programas que se implementaran desde su égida y al incrementar
su capacidad de brindar asistencia técnica y capacitación a los municipios.
Asimismo los municipios se beneficiaran de una manera global al
posibilitárseles una mejora en el acceso de información y en los requerimientos
de asistencia técnica y capacitación;
Que el Ministerio de Gobierno continuará siendo el ejecutor del Programa por
intermedio de la Subsecretaría de Asuntos Municipales y el Subsecretario de la
cartera el Director Nacional del mismo conforme la instrumentación acordada;
Que la Contaduría General de la Provincia estima que puede continuarse con el
trámite de transferencia de fondos, bajo la exclusiva responsabilidad de los
funcionarios propiciantes;
Que ha tomado intervención el Señor Asesor General de Gobierno.
Por ello,
EL GOBERNADOR DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
DECRETA
ARTICULO 1º.- Apruébase
la Revisión B del Proyecto P.N.U.D. identificado como ARG/04/031,
FORTALECIMIENTO DE LA GESTION DE LA SUBSECRETARIA DE ASUNTOS MUNICIPALES DEL
MINISTERIO DE GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES, vinculado al Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en el cual se establece a la
Subsecretaría de Asuntos Municipales como Organismo Ejecutor del mismo,
conforme al Anexo I que forma parte integrante del presente acto.
ARTICULO 2º.- Convalídense las transferencias de fondos efectuadas durante el
ejercicio 2004 al Proyecto de referencia, las que serán consideradas como parte
integrante del monto prespuestario total del mismo según la Revisión B aprobada
en el presente, ello bajo la exclusiva responsabilidad de los funcionarios
intervinientes.
ARTICULO 3º.- El presente decreto será refrendado por el Señor Ministro Secretario en el Departamento de Gobierno.
ARTICULO 4º.- Regístrese, comuníquese, publíquese, dése al Boletín Oficial y pase al Ministerio de Gobierno. Cumplido archívese.
SOLA
F. A. Randazzo
ANEXO 1
JUSTIFICACION DE LA REVISION
El Proyecto PNUD 04/031
Fortalecimiento de la gestión de la Subsecretaría de Asuntos Municipales, a
partir de un diagnóstico más afinado de las necesidades derivadas de las
misiones y funciones de la Subsecretaría de Asuntos Municipales en el marco del
Ministerio de Gobierno en lo que respecta a la atención de los gobiernos
municipales y de las debilidades orgánico funcionales para dar respuestas
satisfactorias para las mismas, se modifica según el siguiente esquema.
El Objetivo Inmediato 1 no tiene cambios sustantivos, aunque se aumenta su
presupuesto y se redistribuye entre sublíneas.
Se agregan en el Objetivo Inmediato 2, cuatro productos que responden a los
nudos críticos detectados y con respecto a los cuales se espera que la presente
revisión del Proyecto PNUD aporte asistencia técnica y acompañamiento y se
modifican parcialmente los productos 2.1 y 2.2. descriptos brevemente en los
que sigue:
1. En el producto 2.1. se
agregan los estudios y trabajos necesarios para generar una propuesta de nuevo
Código de Ordenamiento Urbano Territorial, y de marcos regulatorios de
servicios intermunicipales.
2. En el producto 2.2. se reformula parcialmente sus alcances. Se plantea para
esta etapa, los estudios y trabajos relativos a integrar a un sistema unificado
de información ministerial sobre municipios, toda la información relevante
originada en organismos públicos provinciales. La meta anual consiste en tener
el sistema en funcionamiento en su etapa de prueba. Para lo cual, se deberá
acordar con cada organismo provincial la matriz de datos a integrar al sistema,
el área institucional responsable de la alimentación de la información de dicha
matriz, la periodicidad de actualización de cada tipo de dato, los responsables
institucionales que serán el referente del sistema y que participarán de las
instancias de coordinación interinstitucional, la identificación del personal
que participará en la capacitación a brindar.
3. Se agrega el producto 2.3.: refuncionalización del área de asistencia
técnica y normativa de la SAM. La inadecuación a la realidad presente de
muchos de los marcos normativos ya señalada, así como la gran variedad de situaciones
particulares que se les presentan a los municipios en relación a la
interpretación de dichas normas, fundamenta la decisión de la SAM de
reorganizar el área de asistencia técnica normativa cuya misión sea receptar
las consultas de tipo legal de los municipios y orientar y asesorar sobre las
interpretaciones más adecuadas según los antecedentes jurídicos, a la vez que
tenga adecuadamente en cuenta la realidad de la problemática presente en el
municipio consultante. El Proyecto PNUD brindará la asistencia técnica y el
acompañamiento durante la etapa de armado y puesta a prueba del área en la cual
deberán redefinirse las materias y competencias del área, el diseño
institucional definitivo, los contenidos y metodología de la capacitación al
personal, los procesos de definición de los perfiles de recursos humanos y de
selección de personal calificado para completar los equipos, los procesos
administrativos institucionales.
4. Se agrega el producto 2.4.: desarrollo de un área de comunicación
institucional. Las dificultades que entrañan las relaciones
intergubernamentales tienen como causas, por un lado y como ya fue señalado,
las limitaciones de la actual normativa. Otro factor importante que las explica
es el relacionado con las debilidades existentes en la comunicación
institucional entre Provincia y municipios. La escasez y fragmentación de los
instrumentos de comunicación institucional regular, periódica y actualizada que
difunda información relevante y confiable respecto a las políticas, programas y
operaciones provinciales que impactan sobre el desempeño de la vida municipal,
explica una buena parte de los desajustes que pueden ocurrir en las relaciones
intergubernamentales. Es por eso que se ha decidido priorizar para la próxima
etapa el desarrollo de un área con estas responsabilidades, proceso en el cual
se espera que el Proyecto PNUD aporte asistencia técnica y asesoramiento para
el armado del área y su puesta en funcionamiento. Esto implica definir las
materias y competencias del área, el diseño institucional, la definición de
perfiles del personal a integrar el área, los contenidos y metodología de la
capacitación a impartir, la definición de los contenidos, la gráfica, el estilo
de las herramientas de comunicación institucional que se propongan, tales como:
boletines informativos, redefinición de la página web, redefinición y
actualización de la página web del CDI.
5. Se agrega el producto 2.5.: difusión, debate, estudio y acompañamiento en
la implementación de la política de descentralización provincial. Se espera
que el Proyecto PNUD colabore en el armado de una serie de iniciativas que
consoliden la presencia social, académica y política del debate y desarrollo de
los distintos aspectos ligados a las propuestas de descentralización. En particular,
la realización de unas jornadas internacionales, la edición de un libro que
recoja las experiencias provinciales y de otro que ponga a disposición del
público interesado (en particular, equipos gubernamentales municipales,
funcionarios provinciales, legisladores, académicos especializados) los últimos
aportes en materia de desarrollos conceptuales y experiencias en el marco
latinoamericano sobre los procesos políticos, socioeconómicos y de gestión
involucrados en la descentralización.
6. Se agrega el producto 2.6.: formación de un equipo especializado en asuntos
municipales, políticas y gestión pública y derecho público para trabajos de
fortalecimiento institucional, diagnósticos y estudios en la Subsecretaría de
Asuntos Municipales. Se prevé un producto específico para brindar asistencia
técnica a nivel de la Subsecretaría de Asuntos Municipales para el
fortalecimiento de las capacidades internas de coordinación y rectoría sobre el
conjunto de las políticas y programas provinciales destinados a municipios. Se
esperan los siguientes productos básicos: una propuesta integral de
redefinición de las materias y competencias de la Subsecretaría, el rediseño
institucional de la misma, la conversión de la Dirección de Programación y
Gestión en un área de planificación de políticas y programas sustantivos que
respondan a los lineamientos centrales de la política referida a gobiernos
locales, la definición de los programas de capacitación (contenidos y
metodologías) destinados a los equipos estables de la Subsecretaría, la
definición de los perfiles de recursos humanos necesarios y de los procesos de
selección del mismo.
7. El objetivo inmediato 3 no sufre modificaciones sustantivas, aunque sí
presupuestarias (montos y redistribución entre sublíneas).
Esta serie de consideraciones y de prioridades de gestión reseñadas,
fundamentan la actual propuesta de revisión del Proyecto PNUD 04/031
Fortalecimiento de la gestión de la Subsecretaría de Asuntos Municipales,
volviéndolo una herramienta más apta para acompañar los esfuerzos de la gestión
del Ministerio de Gobierno para adecuar y mejorar sus capacidades de
intervención en los asuntos municipales, a la vez que colaborar en procesos de
modernización y eficientización de las gestiones municipales.
Para poder dar cuenta de estos objetivos y productos, resulta necesario por un
lado, extender la duración del presente proyecto, en esta primera etapa, hasta
diciembre de 2005; y por el otro, aumentar los recursos presupuestarios del
mismo en US$ 517.998.-, al mismo tiempo que redistribuir dicho presupuesto
entre las sublíneas presupuestarias para un uso más racional de los recursos.
PARTE I: CONTEXTO
A) JUSTIFICACION DEL PROYECTO.
1) SITUACION ACTUAL DEL PROBLEMA A ABORDAR.
La Provincia de Buenos
Aires, tuvo como génesis un proceso de ocupación del territorio signado por
pueblos que crecieron alrededor de los fuertes o fortines de las sucesivas
líneas de frontera del territorio que iba siendo ocupado por los criollos. Esto
marcó al asentamiento poblacional del interior bonaerense, de un modo distinto
que al tradicional proceso de fundación de aldeas o ciudades de otras
provincias argentinas.
La consolidación del marco jurídico que fue estructurando como municipios a
estos asentamientos, acompañó el proceso de organización política e
institucional del país; inicialmente y durante cerca de un siglo la matriz de
esa organización fue fuertemente centralista, concentrando la mayoría de las
funciones estatales a nivel nacional y subalternamente en el nivel provincial,
dejando a las municipalidades sólo la atención del mantenimiento básico de la
planta urbana.
Hacia mediados del siglo XX, comienza un proceso de transferencia de
responsabilidades desde la Nación hacia las provincias, adquiriendo éstas
paulatinamente mayores incumbencias y exigencias de gestión en áreas claves
como educación, salud, inversiones en infraestructura, desarrollo económico,
entre otros. Durante la mayor parte de esta etapa, las provincias reproducen en
sus territorios el modelo centralista de la Nación, sin modificar
significativamente su encuadre legal y sus niveles de autonomía.
Luego del retorno a la vida constitucional y democrática en 1983 se comienza a
prestar atención al ordenamiento federal del país, al tiempo que aumentan las
demandas y posiciones favorables a dotar de mayores niveles de autonomía no
sólo a las provincias sino también a los municipios.
A partir de fines de la década de 1980 empezó a ganar supremacía la corriente
jurídica que propugnaba la autonomía de los municipios.
En la década de 1990 por razones de tipo fiscal se produce un masivo traspaso
de obligaciones e incumbencias a las provincias. Este movimiento se continúa
luego en varias provincias hacia el nivel municipal.
Sin embargo, este proceso se enmarca en un fenómeno global en el cual los
gobiernos locales se han ido perfilando como protagonistas clave del proceso de
desarrollo de las próximas décadas. Les competen importantes responsabilidades
de gestión pública orientadas no sólo a resolver problemas tradicionales de sus
ámbitos (servicios e infraestructura urbana), sino que a partir de la creciente
descentralización de las funciones del Estado, también se están convirtiendo en
actores fundamentales en la prestación de los servicios sociales, en la
atracción de inversiones y en el impulso a la competitividad.
Esta creciente importancia de los gobiernos locales dentro de las políticas del
Estado, es conocida en la literatura como proceso de localización. El informe
1999-2000 del Banco Mundial indica que dentro de los factores que darán el
marco para el desarrollo de los años venideros, la localización tendrá una
incidencia equiparable a la globalización.
Argentina está, por lo tanto, inmersa en esta tendencia. La reforma
constitucional de 1994 se hizo cargo de este fenómeno y concluyó con un largo
debate doctrinario, reconociendo explícitamente la autonomía municipal
(Artículo 123).
El alcance y contenido de la autonomía a la que se refiere la Constitución
Nacional permite que cada provincia adopte el tipo de régimen municipal que
prefiera.
Cada provincia tiene definido diferentes tipologías de gobiernos locales. En la
Provincia de Buenos Aires la superficie de un solo municipio abarca
exhaustivamente la superficie de un departamento, siendo un ejemplo de lo que
se conoce como municipios-partido. Por ello, sólo existe un solo tipo de
categorización de sus municipios, característica que comparte con sólo tres
provincias más (Catamarca, La Rioja y Mendoza). Pero, más allá de esto, todos
los municipios poseen elementos que son esenciales y que hacen a su
conformación: el territorio, la población y el poder.
La existencia del Régimen Municipal está garantizada en la misma Constitución
Nacional. En cada provincia, por su parte, los lineamientos del Régimen
Municipal están presentes en las Constituciones provinciales, mientras que las
normas que especifican los aspectos particulares son la Ley Orgánica Municipal
o, en el caso que correspondiese, las Cartas Orgánicas, dictadas en el ámbito
municipal.
Adicionalmente, tienen una importancia decisiva en la organización de los
municipios las reglamentaciones de las Leyes Orgánicas, las disposiciones
referidas al control de las cuentas públicas municipales (ejercido por
Tribunales de Cuentas) como así también las leyes de participación de impuestos
a municipios.
Por último, se señala que existen otras normas legales que hacen al Régimen
Municipal, como por ejemplo el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos
y el Convenio Multilateral del Impuesto sobre los Ingresos Brutos (del
18/8/77), instrumentos legales en los cuales las municipalidades no tuvieron
intervención.
En resumen de lo dicho hasta aquí, la cuestión de la autonomía municipal sigue
sin estar saldada, aunque son evidentes los avances producidos en materia legal
sobre este particular. En estos últimos años, el debate se ha centrado en los
alcances y modalidades de la autonomía municipal, la que puede extenderse al
orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. De
hecho, las distintas provincias establecen distintos grados de autonomía a sus
municipios, a partir de la letra del mencionado Artículo 123.
Esto se relaciona con el hecho de que, salvo los casos de Entre Ríos, Santa Fe
y Mendoza, todas las demás reformaron sus constituciones provinciales durante el
período democrático iniciado a fines de 1983. Sin embargo, sólo 16 provincias
consagran explícitamente la autonomía municipal en sus constituciones. Entre
ellas están todas las que la modificaron con posterioridad a la reforma de la
Constitución Nacional, excepto la Provincia de Buenos Aires.
Pero la
realidad es más compleja e indeterminada de lo que una mirada exclusivamente
jurídica podría hacer suponer.
Para el caso de la Provincia de Buenos Aires, se tiene una situación en que se
combina uno de los marcos normativos menos proclives a brindar autonomía a sus
municipios, con una marcada autonomía financiera de facto (presenta el mayor
nivel de autofinanciación municipal con el 64% de sus gastos con recursos
propios datos de 2000), con una serie de limitaciones legales expresas al
ejercicio de sus gobiernos en determinadas materias.
Por ejemplo, la Ley 8.912 de Ordenamiento del Territorio y Uso del Suelo
establece la potestad provincial en cuanto al ordenamiento del territorio de la
provincia, y la regulación del uso, ocupación, subdivisión y equipamiento del
suelo.
La Ley 12.088 prohíbe a los municipios habilitar superficies comerciales que
superen los 2.500 metros cuadrados cubiertos. En cuanto a la radicación de
establecimientos industriales, éstos deberán contar con el Certificado de
Aptitud Ambiental, expedido por la autoridad provincial, como requisito
obligatorio indispensable para que las autoridades municipales puedan conceder
las correspondientes habilitaciones industriales.
El Tribunal de Cuentas de la Provincia, además de cumplir con la función de
aprobar o desaprobar la legitimidad en la percepción e inversión de los
caudales públicos municipales, establece todas las disposiciones referidas al
ámbito del Departamento Ejecutivo (organización administrativa, contabilidad,
economía y finanzas, adquisiciones y contrataciones, rendiciones de cuenta),
como así también todo lo atinente al funcionamiento de los organismos
descentralizados municipales y de los Departamentos Deliberativos.
Al mismo tiempo, y con un sentido contrario, la Ley Orgánica Municipal (LOM)
explicita la posibilidad de los municipios de conformar consorcios o
cooperativas intermunicipales, o bien con la provincia y/o la Nación, para la
prestación de servicios y la realización de obras públicas, así como para la
concreción de emprendimientos de interés común, permitiendo incluso que los
municipios apliquen un gravamen destinado a ese sólo y único objeto.
En el mismo sentido, se puede mencionar la descentralización parcial del cobro
del impuesto inmobiliario rural y de algunos contribuyentes del impuesto sobre
los ingreso brutos, transformándose los municipios en entes recaudadores de
estos impuestos provinciales.
Como puede apreciarse, la situación tanto en el nivel normativo como en el de
la gestión concreta, es compleja y marcadamente heterogénea, resaltando la
inadecuación de las normas a los cambios de hecho que han ido ocurriendo en los
últimos años. Esta inadecuación se traslada a otros aspectos clave, tales como:
las estructuras y procesos de gestión gubernamentales municipales, la
organización de las relaciones entre el gobierno provincial y los municipales,
los perfiles y capacitaciones de sus recursos humanos.
Del conjunto de cambios señalados, el más importante para la gestión municipal
ha sido sin duda la necesidad de incorporar una perspectiva (y las consecuentes
responsabilidades) de desarrollo local, en el conjunto de las dimensiones:
económico, social, institucional y cultural.
La conducción política de muchos de los municipios bonaerenses, se encuentra
hoy ante el desafío de dar respuesta a estas nuevas demandas, sin contar con la
estructura, la experiencia y los recursos humanos con capacidades para tal fin.
Las autoridades electas, que arriban a la gestión municipal, contaron hasta
hace pocos años con una estructura administrativa (planta permanente de
empleados municipales) que en base a su continuidad daba respuesta a la demanda
tradicional de los vecinos, salvando los impasses propios de los cambios de
administración. Es decir, que el gerenciamiento de los servicios tradicionales
del municipio no se alteraba sustancialmente con los cambios de gobierno. Ahora
bien, el surgimiento de esta nueva demanda desconocida para la estructura
municipal toma de sorpresa a la administración, la cual se ve superada por esta
realidad y no encuentra respuestas en el ámbito comunal.
El nuevo rol asignado a las administraciones municipales requiere de
organizaciones gubernamentales que puedan responder en forma efectiva en la
gestión del desarrollo local y regional. Ello implica trabajar en la formación
y capacitación de los agentes y funcionarios públicos involucrados, como así
también, en la incorporación de sistemas de información que sustenten gestiones
complejas, adicionalmente se necesitan metodologías de planificación con
enfoque estratégico para la presentación de un Plan de Gobierno, gestión por
resultados, control de gestión, mejora de los sistemas y procedimientos
administrativos, incorporación de modernos métodos de comunicación, en pos de
aumentar los niveles de transparencia en todos los ámbitos de la gestión del
gobierno local.
En este contexto la situación de la mayoría de los municipios de la provincia
es precaria en cuanto a mecanismos y herramientas que les permitan abordar con
expectativas de éxito la realidad descripta. Esta situación transforma a la
Sub-Secretaría de Asuntos Municipales (SAM), natural eje de articulación
municipio-provincia, en el invariable receptor de la requisitoria municipal de
asistencia para el abordaje de estas nuevas problemáticas.
Por su parte, estas radicales transformaciones en la realidad de los municipios
no se ha visto reflejada en las normas que los regulan, como ya fue señalado.
No sólo en la norma madre, la Ley Orgánica Municipal, sino también en otras
normativas fundamentales para el ordenamiento de la vida económica y social, la
protección del medioambiente, y el desarrollo urbanístico ordenado, algunas de
las cuales fueron mencionadas más arriba.
Sin dudas, la mayor complejidad de la gestión y de las competencias municipales
descriptas, impacta en la gestión provincial, al aumentar considerablemente la
cantidad y la complejidad de las áreas de intervención en las que resultan
imprescindible la coordinación y la complementariedad de las actuaciones
provincial municipal. Esto es particularmente cierto en el caso del órgano de
gobierno cuya responsabilidad primaria es la atención, desde el nivel
provincial, de la problemática municipal: el Ministerio de Gobierno y, en
particular, la SAM. En este sentido, se destaca la necesidad de reformular
áreas clave para la atención de las problemáticas municipales, tales como la
encargada de la asistencia técnica y normativa, y de crear áreas nuevas que
fortalezcan la coordinación intergubernamental. Asimismo, se enfrenta el
desafío de readecuar los perfiles de los equipos estables del organismo dentro
de las restricciones que imponen las normas relativas a personal, al tiempo que
es necesario generar acciones que tiendan a dotar de coherencia e integralidad
a un conjunto de reformas parciales que se han ido sucediendo en el tiempo, la
mayoría de las veces con una lógica de capas geológicas, superponiéndose, con
perfiles de gestión muy recortados, adoleciendo muchas veces de prácticas
básicas de coordinación intrainstitucional.
Lo antes señalado es expresión de dos fenómenos. Por un lado, de la percepción
del problema de inadecuación de la estructura heredada por parte de los
distintos equipos de gestión que se han sucedido en por los menos los últimos
10 años. Y, por el otro, de las dificultades (de tipo institucional, legal,
gremial, presupuestaria) encontradas para implementar soluciones integrales a
este problema. Por eso es que puede hablarse de un atraso relativo en su
capacidad de adecuación a estas nuevas realidades, particularmente en lo que
respecta a sus capacidades organizativas y de recursos humanos con los perfiles
adecuados para atender y brindar soluciones eficaces a estas demandas. Como
muchas de esas restricciones siguen vigentes, las alternativas pasan por
objetivos más modestos, básicamente orientados, como se dijo, a dotar de
coherencia y articulación a la estructura vigente, emprendiendo el desafío de
generar cambios orgánico funcionales de manera acotada, allí donde se evalúe clave
contar con nuevas áreas.
2) SITUACION PREVISTA AL FINAL DEL PROYECTO.
El Proyecto 04/031
Fortalecimiento de la Gestión de la Subsecretaria de Asuntos Municipales
aportará al fortalecimiento y la modernización de la gestión de los asuntos
municipales, en dos dimensiones: (i) la asistencia directa al municipio y (ii)
el fortalecimiento al órgano provincial. En la primera dimensión se espera (a)
generar una mejora en la eficacia de la gestión municipal que se traduzca en
una mayor capacidad de respuesta a los usuarios de sus servicios, (b) facilitar
una mayor agilidad en la tramitación e información para los ciudadanos y (c)
promover la capacitación de los equipos de los gobiernos locales. En la segunda
dimensión se espera: (a) generar las adecuaciones normativas consideradas más
importantes (Ley Orgánica Municipal, Código de Ordenamiento Urbano Territorial,
regulación de servicios públicos intermunicipales), (b) brindar posibilidades
de capacitación y/o refuncionalización de los equipos técnicos del organismo
provincial, (c) desarrollar un sistema de información pertinente, confiable y
actualizado que sustente una gestión a tono con la complejidad de sus misiones
y funciones, (d) refuncionalizar y/o crear áreas claves para las relaciones
intergubernamentales provincia municipios (área de asistencia técnica
normativa y área de comunicación institucional a municipios) (e) promover la
profundización de estrategias de descentralización a través de la difusión y el
debate académico y la asistencia técnica a iniciativas concretas que
profundicen procesos de desconcentración, delegación o descentralización.
Esto contribuirá a que los municipios comiencen la segunda mitad del decenio
mejor preparado para satisfacer las demandas de sus ciudadanos, para ello, la
idea de la Autoridad Provincial es la de poder contar con:
ñ Una actualizada Ley
Orgánica Municipal que permita contar con un instrumento legal que sustente los
cambios en los roles que se están produciendo en los Municipios a efectos de
asumir un protagonismo central en la mejora de la calidad de vida de los
habitantes bonaerenses.
ñ Un programa sistemático desde la SAM, que brinde la asistencia necesaria a
efectos de que los municipios incorporen progresivamente sistemas de gestión de
calidad como los propuestos según las Normas ISO 9000:2000 (Programa
Municalidad).
ñ Un estudio diagnóstico y propuesta de ordenamiento del suelo que sirva de
fundamento a una propuesta de revisión normativa sobre el particular.
ñ Un programa de capacitación a funcionarios municipales sobre aspectos
relevantes para la gestión.
ñ Estudios diagnósticos y propuestas de ordenamiento de servicios públicos a
nivel intermunicipal.
ñ Un perfil moderno en sus mecanismos de comunicación e información, que
incremente los niveles de transparencia del gobierno municipal, impulsado por
un programa de asistencia para la implementación de herramientas de Gobierno
Electrónico (tramitaciones vía Web, acceso a información).
ñ Una base de datos para gestionar información de todas las jurisdicciones provinciales
analizada desde el punto de vista municipal y, en una segunda etapa, de los
propios municipios, que permitirá la permanente actualización desde cada área
del gobierno provincial. Será un instrumento informático flexible, dinámico,
que reúna de manera fácilmente accesible los datos que generan los organismos
provinciales, organizados por Municipio. Datos que, actualizados, organizados y
analizados, se constituyan en información confiable, en base a la cual el
funcionario provincial o municipal, pueda tomar las decisiones que transformen
y mejoren la calidad de vida de los ciudadanos.
ñ Una propuesta e implementación de procesos de gestión de la Subsecretaría de
Asuntos Municipales relacionadas a dos áreas particularmente críticas en la
relación con los municipios: asistencia técnica y normativa y comunicación
institucional.
ñ Espacios para el encuentro, la difusión de información calificada y el debate
sobre descentralización hacia el nivel local de gobierno.
ñ Un proceso integral de redefinición de las materias y competencia y del
diseño institucional de la Subsecretaría de Asuntos Municipales, incluyendo la
definición de los perfiles de sus equipos de trabajo, los programas de
capacitación para su reorientación que se traduzca en respuestas más rápidas y
pertinentes a los problemas municipales que se le plantean, y en un rol activo
y pertinente en el sostenimiento de las relaciones intergubernamentales
provincia - municipios.
B) ESTRATEGIAS
ESTRATEGIA DE LA PROVINCIA
El Gobierno Provincial
inicio un proceso de transformación y modernización económica, así como de
descentralización política-administrativa, orientado a lograr una mayor
eficacia en la administración de recursos.
El gobierno de la Provincia lleva adelante un proceso progresivo de descentralización
sustentado en un claro incremento de transferencias de recursos que posibilita
una mayor autonomía de decisión a los gobiernos municipales.
Se pretende como objetivo alcanzar el establecimiento de parámetros económicos
y políticos estables y sustentables que permitan encontrar soluciones a los
principales problemas de la ciudadanía.
Este Gobierno ha dado muestras claras de descentralización-en el tema fiscal,
que debe seguir avanzando- ; también en el caso de atribuciones de los
municipios para regular el uso del suelo en su propia área.
El proceso de reforma del sector publico asigna al estado provincial, un nuevo
rol orientador, regulador y normativo, y tiende a dotar a los gobiernos
municipales de las condiciones institucionales y presupuestarias necesarias
para resolver con mayor eficacia las nuevas tareas que fue sumando en los
últimos lustros.
La
problemática actual en relación a la situación municipal se basa en atender
todos estos frentes al mismo tiempo. Simultáneamente esta cuestión se traslada
al escenario base de la transformación del Estado: la relación
intergubernamental Provincia - municipios.
Otro tema de vital importancia, y al que aspiramos como objetivo político es
definir y convertir a los municipios en agentes centrales del desarrollo
humano-social, político, económico y cultural-, y por lo tanto, con un rol
activo en la mejora de la calidad de los habitantes del distrito en general y
de los excluidos en particular, con responsabilidad en la integración del
conjunto a un proyecto colectivo, a partir de la preservación de la identidad,
la configuración de una comunidad de pertenencia, y la postulación de un futuro
posible de alcanzar en el territorio de origen.
Para ello, resulta imprescindible la modificación de la actual Ley Orgánica
Municipal, a los fines de poder contar con un instrumento legal que sustente y
permita un efectivo cambio en el rol que en adelante deberán tener los
Municipios a efectos de asumir un protagonismo central en la mejora de la
calidad de vida de los habitantes de la Provincia de Buenos Aires.
Es importante describir algunas nociones que han servido de base conceptual
para la determinación de las políticas provinciales en relación a lo referido a
la gestión de los Municipios y que parecen estar en línea con los enfoques mas
recientes sobre la redefinición del Estado.
El concepto de empresa social o comunitaria pretende dar cuenta de la necesidad
de potenciar la acción de los gobiernos, rescatando instrumentalmente aquellos
elementos que son más propios del ámbito privado.
Hablamos de la posibilidad de instrumentar la gestión estatal con la capacidad
y la fuerza del espíritu de emprendimiento de la empresa, mas el sentido social
y comunitario que debe tener toda acción de gobierno. Se trata de potenciar
emprendimiento, innovación y solidaridad.
El nuevo rol asignado a las administraciones municipales necesariamente
requiere de organizaciones gubernamentales que, además de poder asumir sin
temores una más directa participación social, puedan responder en forma
efectiva en el liderazgo del desarrollo local y regional, elevando el nivel de
desarrollo humano alcanzado hasta el presente.
La participación ciudadana, entendida como la participación de actores no
tradicionales en la toma de decisiones, debe ser tenida en cuenta por la nueva
generación de legisladores y los nuevos cuerpos legislativos, tratando de
adecuar su labor a la idiosincrasia de la comunidad que conducen: el
presupuesto participativo, la banca del ciudadano, la consulta publica, el
referéndum, los foros y reuniones de planificación, entre otros métodos,
algunos incluso de rango constitucional, deberán pasar a formar parte del día a
día de los mencionados.
Del mismo modo, el Poder Ejecutivo buscara las metodologías que mejor convengan
a la implementación de los programas y proyectos de gobierno, a fin de que los
ciudadanos propongan de qué modo quisieran que estos programas lleguen a su
barrio o comunidad. Sin dejar de tener en cuenta que la legislación y el
control sigue teniendo un espacio legítimo: el cuerpo deliberativo.
Las últimas experiencias internacionales en materia municipal demuestran que el
logro de un desarrollo económico y social pertinente debe basarse en la
capacidad de organizar y potenciar a nivel local el asociacionismo y las redes
de cooperación y sinergia.
Con tal propósito, resulta sustantivo el apoyo que cada Municipio pueda
conseguir a nivel provincial, de manera de potenciar sus propios elementos
catalizadores del proceso de desarrollo, en particular la concepción de una
formación para sus jóvenes orientada a dichos fines.
Se avecina, en consecuencia, un periodo de cambios profundos que plantea un
verdadero reto a la gestión municipal para adaptarse a cumplimentar con las
necesidades surgidas de los nuevos escenarios y realidades locales, lo que
implica un giro mas que importante en la relación entre los hombres de la
campaña, los intendentes y el Gobierno Provincial.
2) ESTRATEGIA DEL PROYECTO.
El proceso de
descentralización provincia gobiernos locales iniciado en años recientes
implica una serie de desafíos para los distintos niveles estatales y,
particularmente, para las relaciones entre éstos.
Las administraciones municipales, por una parte, están hoy ante desafíos que
provienen de dos frentes: (i) la asunción de responsabilidades que antes
descansaban exclusivamente en la provincia, y (ii) desde la sociedad civil, que
les demandan mayor participación en la gestión y en la toma de decisión y,
consecuentemente, mayor transparencia en los procesos involucrados.
El gobierno provincial, por el otro, y en particular el Ministerio de Gobierno
con la Subsecretaría de Asuntos Municipales, enfrenta el desafío de construir
una función de rectoría en el proceso de construcción de una mejor relación
intergubernamental provincia municipios dentro del marco de la política de
descentralización impulsada desde el gobierno provincial. Esto implica
profundizar un proceso de reformulación de la propia institución, generar
instancias y/o espacios de formación y de debate sobre el propio proceso de
descentralización y sus consecuencias sobre las relaciones
intergubernamentales, las gestiones de nivel local, la participación de la
sociedad civil y otros temas de relevancia.
Desde el Proyecto PNUD ARG/04/031 se deberá aportar a fortalecer las
capacidades de gestión de la Subsecretaría de Asuntos Municipales y, por
extensión, al Ministerio de Gobierno del que forma parte en lo que hace a las
funciones relacionadas al objeto del Proyecto, y de las administraciones
municipales.
Este aporte se realizará a través de acciones de capacitación, de asistencia
técnica, de difusión, y de desarrollo de mecanismos de gestión, tanto a nivel
de los gobiernos municipales como del provincial.
Las líneas de trabajo centrales del presente proyecto serán:
1. Fortalecer las
capacidades de gestión de los gobiernos municipales (productos contenidos en el
Objetivo Específico 1). Esta línea se desarrollarán alrededor de tres grupos de
acciones:
1.1. Implementación de sistemas de calidad en áreas consideradas clave de la
gestión local: rentas y programas sociales.
1.2. Capacitación de funcionarios municipales a través de ofertas
específicamente elaboradas para dar cuenta de las necesidades más generalizadas
de formación.
1.3. Desarrollo de herramientas de gobierno electrónico que faciliten la
tramitación de los ciudadanos frente a los gobiernos locales y la
disponibilidad de información clave sobre las gestiones municipales.
2. Adecuación de los marcos normativos relativos al desempeño de los gobiernos
municipales (Objetivo inmediato 2: Producto 2.1.). Dentro de las múltiples
necesidades de reformulación detectadas se han seleccionado tres fundamentales:
Ley Orgánica Municipal, Código de Ordenamiento Urbano Territorial, y Regulación
de Servicios Públicos Intermunicipales.
3. Desarrollo de sistemas informáticos integrados con información relativa a
municipios (Objetivo inmediato 2: Producto 2.2.). En esta primera etapa, el
Proyecto se concentrará en el diagnóstico, sistematización y administración de
la información originada en organismos públicos provinciales. En una segunda
etapa (que no forma parte de la presente revisión) se continuará con la
información originada en los propios municipios.
4. Promoción de las políticas de descentralización a través de la difusión y el
debate de experiencias provinciales e internacionales, y la participación con
asistencia técnica para el diseño de proyectos concretos de desconcentración
y/o delegación y/o descentralización que generen mejoras visibles en términos
de satisfacción de los usuarios (Objetivo inmediato 2: Producto 2.5.). En esta
etapa (hasta diciembre de 2005) se espera editar dos libros, organizar un
seminario internacional, y colaborar en el diseño de la refuncionalización de
los Centros Cívicos en centros provinciales de gestión e información.
5. Fortalecimiento y/o desarrollo de áreas sensibles para el sostenimiento de
las relaciones intergubernamentales y para la asistencia técnica a Municipios
(Objetivo inmediato 2: Productos 2.3., 2.4. y 2.6.). En esta etapa (hasta
diciembre de 2005) se encarará la reorganización del área de asistencia técnico
normativa que tiene por función primordial el asesoramiento a los municipios en
lo relativo a interpretación de los marcos legales que le atañen; el desarrollo
de un área de comunicación institucional destinada a establecer canales
regulares de información con los municipios, poniendo especial atención en todo
lo que tiene que ver con procesos de descentralización, ya que éste es un eje
central para el gobierno provincial de las relaciones intergubernamentales;
diagnósticos y acciones de fortalecimiento institucional a nivel de la
Subsecretaría de Asuntos Municipales considerada integralmente que aporten al
objetivo de mejorar la coordinación interinstitucional y el rendimiento de sus
diversas dependencias, con énfasis de las que sus funciones involucran
programas con tienen a los municipios como beneficiarios.