Provincia de
Buenos Aires
SUBSECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA
Resolución N° 16
La Plata, 08 de octubre de 2007.
VISTO el Decreto Nº 2100/04 que aprueba la estructura orgánico funcional de la Secretaría General de la Gobernación, en el cual se encuentran las acciones correspondientes a la Subsecretaría de la Gestión Pública, y
CONSIDERANDO:
Que la Subsecretaría de la Gestión Pública, conforme las prescripciones del
Decreto Nº 2100/04 es competente para actuar como órgano asesor y de estimación
en los procesos institucionales del Estado Provincial, especialmente en lo
referido a reforma, modernización, desconcentración, descentralización
político-administrativo, participación, planificación integral y diseño
organizacional, sistemas administrativos y de información y comunicación;
proponiendo innovaciones en la gestión, política de recursos humanos,
evaluación de impacto de las políticas que impulsa esta Subsecretaría y
optimización del funcionamiento de la Administración Pública Provincial,
coordinando acciones, pautas y criterios con los organismos con competencias
concurrentes;
Que a partir de la política de fortalecimiento institucional del sector público
que lleva adelante el Gobierno de la provincia de Buenos Aires a través de las
acciones de la Subsecretaría de la Gestión Pública, se considera necesario
avanzar en uno de los problemas centrales de la Administración: la tramitación
de las actuaciones, cualquiera sea el tema o el sector;
Que en concordancia a las atribuciones conferidas por el Decreto Nº 2100/04, se
torna necesario aprobar un documento que contenga pautas básicas para el diseño
de procesos y la elaboración de manuales e instructivos de procedimiento en la
Administración Pública Provincial;
Que dicho documento se propone difundir entre los funcionarios y equipos de
gestión provinciales un conjunto de herramientas que permiten diseñar e
implementar procesos operativos y administrativos eficaces para el logro de
objetivos y la obtención de resultados de gestión de cara a la sociedad que los
origina y justifica;
Que asimismo, el documento se plantea como una herramienta auxiliar para la
confección los manuales, guías e instructivos de procesos y procedimientos con
el objetivo de orientar, auxiliar y colaborar en su elaboración, sin perjuicio
de las adaptaciones o modificaciones que realicen los organismos y que mejor
convengan a la elaboración de sus documentos;
Por ello,
LA SUBSECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES, RESUELVE:
ARTICULO 1º. Aprobar la
Guía para el diseño de procesos y la elaboración de manuales e instructivos de
procedimiento en la Administración Pública Provincial, que como ANEXO UNICO,
forma parte integrante de la presente Resolución.
ARTICULO 2º. Registrar, comunicar, publicar, dar al Boletín Oficial y al SINBA.
Cumplido, archivar.
Claudia A. Bernazza
Subsecretaria de la Gestión Pública
ANEXO UNICO
Guia para el diseño de procesos y la elaboracion de manuales e instructivos de procedimiento en la Administracion Publica Provincial
La Plata, junio de 2007.
Sumario
PRESENTACION
FUNDAMENTACION
1. LOS PROCESOS ORGANIZACIONALES ORIENTADOS A LA GESTION POR RESULTADOS.
1.1 Gestión por Objetivos y Resultados.
1.2 Gestión de la Calidad.
1.3 La Gestión por Resultados: los procesos organizacionales.
1.3.1 Procesos.
1.3.2 Procedimiento.
1.3.3 Distinción entre proceso y función.
1.3.4 Tipos de proceso.
1.4 Principios y criterios orientadores para el Diseño de Procesos y
Procedimientos en la Provincia de Buenos Aires.
2. MARCO NORMATIVO
3. RELEVAMIENTO, DESCRIPCION Y ANALISIS DE PROCESOS Y/O PROCEDIMIENTOS.
3.1. Pasos para definir los procesos y/o procedimientos.
3.2 Metodologías para el relevamiento, descripción y análisis y de procesos y
procedimientos.
3.2.1 Metodologías de relevamiento de los procesos y/o procedimientos.
3.2.2 Metodologías para la descripción y análisis de procesos y/o
procedimientos.
3.2.3 Técnicas de descripción de procesos y/o procedimientos administrativos.
4. HERRAMIENTAS PARA LA MEJORA DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS.
4.1 Herramientas de gestión para la simplificación y agilización de trámites.
4.2 Herramientas de Comunicación.
5. GUIAS, INSTRUCTIVOS Y MANUALES DE PROCEDIMIENTO.
ANEXO 1 CURSOGRAMAS.
ANEXO 2 CONTENIDO Y ESTRUCTURA DE LOS MANUALES DE PROCEDIMIENTOS.
ANEXO 3 INSTRUCTIVO DE PROCEDIMIENTOS. CRITERIOS A SEGUIR PARA SU CONFECCION.
BIBLIOGRAFIA.
PRESENTACION
A partir de la política de fortalecimiento institucional del sector público que
lleva adelante el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires a través de las
acciones de la Subsecretaría de la Gestión Pública, se considera necesario
avanzar en uno de los problemas centrales de la Administración: la tramitación
de las actuaciones, cualquiera sea el tema o el sector. Las distancias
observadas entre el Estado y la Sociedad que éste representa, están
relacionadas con las tensiones y conflictos observados en este campo.
En este marco, este documento se propone difundir entre los funcionarios y
equipos de gestión provinciales un conjunto de herramientas que permiten
diseñar e implementar procesos operativos y administrativos eficaces para el
logro de objetivos y la obtención de resultados de gestión de cara a la
sociedad que los origina y justifica.
La Subsecretaría de Gestión Pública, como organismo rector en la materia, toma
los avances que suponen los enfoques de Gestión por Objetivos y Resultados y de
Gestión de la Calidad, lo que implica la realización de actividades de
planificación estratégica, programación presupuestaria y mejora continua de los
procesos. El enfoque de Gestión por Objetivos y Resultados y el de Gestión de
la Calidad se complementan entre sí, y por lo tanto no tienen que ser vistos
como alternativas excluyentes. Estos modelos comparten la institucionalización
de los compromisos públicos y priorizan la participación ciudadana y la
evaluación institucional.
En el presente documento, se presentan lineamientos para el análisis y diseño
de procesos y procedimientos administrativos y recomendaciones para la
elaboración de Guías, Instructivos y Manuales de Procedimientos en todo el
ámbito de la Administración Pública de la Provincia de Buenos Aires
centralizada y descentralizada, cualquiera fuera la naturaleza jurídica del
organismo o entidad pública de que se trate.
Por otra parte, se señalan los principales aspectos jurídicos del Procedimiento
Administrativo Provincial y se presentan una serie de criterios, técnicas e
instrumentos para el diseño de procedimientos y trámites de gestión eficaces y
eficientes.
El documento busca constituirse en una guía orientadora tanto para las administraciones
provinciales y municipales, como para cualquier otra persona de derecho público
que solicite la asistencia técnica del Estado Provincial en la materia.
La Subsecretaría de la Gestión Pública, a través de la Unidad de Coordinación
de Programas de Innovación, el Instituto Provincial de la Administración
Pública (IPAP) y la Dirección de la Gestión Pública, desde la Dirección de
Análisis de Estructuras y Procesos, se encuentra a disposición de los
organismos que soliciten su colaboración a través de acciones de capacitación y
asistencia técnica en esta materia.
Subsecretaría de la
Gestión Pública
Tels: 0221-4295571/72/74/76
contactenos@gestionpublica.sg.gba.gov.ar
FUNDAMENTACION
Según la Carta Iberoamericana de la Función Pública El Estado constituye la
máxima instancia de articulación de relaciones sociales. Desde el punto de
vista de la gobernabilidad, el progreso económico y la reducción de la
desigualdad social, el papel del Estado en las sociedades contemporáneas, y en
particular en el área iberoamericana, es fundamental para el logro de niveles
crecientes de bienestar colectivo.
Como roles indelegables del Estado, resulta interesante sumar a las
definiciones de la preservación de la identidad histórica y cultural de los
pueblos y la definición de un destino compartido.
Estos roles suponen la provisión de bienes públicos para construir el proyecto
y el sentido colectivo1, principal requisito de la gobernabilidad. La
gobernabilidad, en este marco, puede definirse como una situación de equilibrio
entre las demandas y aspiraciones sociales y la forma en que el Estado ejerce
la autoridad y gestiona los bienes y servicios públicos.
En el presente, en el marco de la gestión de estos bienes y servicios, el
vínculo entre las organizaciones públicas y la ciudadanía está deteriorado por
el sinnúmero de reglamentaciones y formalismos que dificultan el diálogo y el
acuerdo. Por esta razón, creemos que una de las prioridades del Estado es
alcanzar una mayor calidad en la prestación de sus servicios, en la producción
de bienes públicos y en la implementación de políticas, lo que permitirá, al
mismo tiempo, alcanzar un mayor grado de legitimidad.
La complejidad del Estado como institución y la importancia de preservar los
derechos individuales y sociales obliga a que la actividad pública se enmarque
en una arquitectura jurídica que la legitima. Esta arquitectura se funda en la
Constitución Nacional, los pactos internacionales con jerarquía constitucional
y la propia Constitución Provincial.
Estas declaraciones de derecho deben expresarse en acción, por lo que la
actividad estatal se va reglamentando en normas de menor jerarquía y con un
carácter cada vez más operativo a medida que se desciende en la jerarquía
normativa. No obstante, gran parte de actividad administrativa del Estado queda
librada a la discrecionalidad del funcionario.
Por esta razón, para el desarrollo de sus funciones y la realización de
acciones, dentro del marco normativo que rige su actividad, los equipos
públicos deben recurrir a un amplio abanico de estrategias, técnicas y recursos
de gestión. Al constituir un saber político técnico específico, su diseño y
regulación no es de carácter normativo, sino profesional. Este diseño tendrá
componentes mayormente políticos a medida que se asciende por la jerarquía
administrativa, en tanto que el componente técnico/profesional se incrementará
en los niveles inferiores.
Para colaborar con la función directiva y la gestión pública, se hace necesaria
una visualización de los procesos de la organización para reconocer el objetivo
que cumplen y el resultado que se espera, así como para promover su revisión y
mejora y para elaborar guías, manuales u otros documentos que describan estos
procesos, facilitando de esta manera su vigencia y aplicación más allá de la
memoria o experticia de las personas2.
Por este motivo, esta Guía presenta, en primer término, un marco conceptual en
el que se inscribe el estudio, análisis y revisión de los procesos
administrativos, y los principios y criterios que la Provincia de Buenos Aires
sostiene en esta materia.
Posteriormente, se presenta el marco normativo que rige los procesos y
tramitaciones en el ámbito público provincial. A continuación, se presentan la
modalidad de relevamiento, descripción y análisis de procesos, para luego
recomendar las herramientas y técnicas que pueden utilizarse para llevarlos a
cabo, con especial referencia a las guías, instructivos y manuales de
procedimiento que deben confeccionarse en el caso de procesos críticos.
El diseño de cada tramitación será el producto del trabajo permanente de los
equipos a cargo, por lo que las recomendaciones y sugerencias que se presentan
en esta Guía y sus Anexos son un aporte que no debe ni puede generar respuestas
lineales y homogéneas a los desafíos de gestión.
1. LOS PROCESOS ORGANIZACIONALES ORIENTADOS A LA GESTION POR RESULTADOS
1.1 Gestión por Objetivos
y Resultados
Se entiende por gestión al quehacer humano organizado, esto es, el conjunto
de acciones encadenadas entre sí que llevan a la obtención de un resultado
previsto. La gestión supone una actividad permanente de adaptación de los
procesos a partir de los cambios tecnológicos y el contexto social, por lo que
la gestión está asociada a la innovación.
La gestión pública, en particular, supone la existencia de un proyecto político
institucional y un sistema de conducción y ejecución para llevarlo a cabo, por
lo que el concepto gestión pública reconoce los procesos de gobierno y
administración estatal como un conjunto integrado. En otras palabras, se podría
decir que la gestión pública es la acción que concreta, a través del Estado,
las decisiones que emanan del mandato político.
Son aspectos de la gestión el procesamiento de la agenda para el diseño de
planes y programas, los problemas de financiamiento, la conformación del
presupuesto, el diseño e implementación de sistemas de información, el diseño
de estructuras, las normas y circuitos de procedimientos, los sistemas de
carrera y formación de agentes y funcionarios, entre otros aspectos que dan
apoyo transversal a las políticas públicas.
La gestión por objetivos y resultados constituye una forma de conducción y
organización de las administraciones públicas que se basa en la previsión y
preparación anticipada de logros, y en la delimitación y asignación de
responsabilidades para conseguirlos. Sin embargo, la condición para que los
logros puedan reconocerse es que se prefiguren y diseñen previamente las
situaciones a alcanzar o a consolidar. Tal diseño del futuro deseado y de los
escenarios posibles escalonados en el tiempo se convierte, en esta perspectiva,
en el marco referencial de las acciones del largo, mediano y corto plazo, y
fija los tópicos en la agenda diaria de decisiones y acciones de una
organización.
Este modelo le asigna especial importancia a la relación
impactos-resultados-productos / recursos disponibles-recursos afectados, a
diferencia de las formas tradicionales de gestión basadas en el cumplimiento de
las normas y procedimientos.3
Esta concepción permite una mayor autonomía en la toma de decisiones, pues
establece relaciones de autoridad y responsabilidad claras, flexibiliza el uso
de recursos sobre la base de su asignación a resultados previamente
establecidos, genera sistemas de autocontrol que permite la retroalimentación
de las acciones y vincula e interrelaciona la toma de decisiones cotidianas, el
planeamiento estratégico, el proceso presupuestario, el monitoreo y la
evaluación, el control y la rendición de cuentas.
Dado que el modelo pone en el centro de la discusión la medición del desempeño
de la gestión pública, adquiere relevancia una distinción conceptual que hace a
la naturaleza de la producción pública: productos y resultados. Los organismos
públicos, responsables de una determinada producción pública utilizan insumos
financieros, humanos y materiales - asignados a través del presupuesto, para la
producción de bienes y servicios (productos) destinados a la consecución de
objetivos de política pública (resultados)4.
1.2 Gestión de la Calidad
El enfoque de calidad centra su atención en la elaboración de propuestas
innovadoras para los organismos públicos, lo que requiere de la implementación
de modelos de gestión que sustenten valores y principios que hacen a la calidad
institucional.
El fortalecimiento de la calidad institucional supone la mejora continua de la
gestión de un organismo público con el objeto de brindar productos o prestar
servicios que vinculen los compromisos asumidos por la organización con las
necesidades de la comunidad.
Este enfoque tiene por objetivo generar mecanismos institucionales que
promuevan mejoras permanentes en la gestión, fortaleciendo una cultura de la
evaluación y logrando un mejor aprovechamiento de los recursos.
La gestión de la calidad busca apoyarse en valores y principios enfocados a la
mejora continua, para dar respuesta a la ciudadanía y las demandas sociales. Se
atiende especialmente sus necesidades y expectativas, transparentando la
gestión. Por esta razón, la gestión de la calidad requiere focalizarse en los
destinatarios de políticas, dado que supone que la organización planifica y
realiza sus procesos con el objetivo de satisfacer requerimientos de los
destinatarios. Conocer y satisfacer sus necesidades pasa a ser la preocupación
prioritaria de la organización.5
La evaluación continua de la gestión se alimenta de información objetiva acerca
del grado de satisfacción de los destinatarios como dato sustantivo que
retroalimenta la planificación y la revisión de objetivos.
Bajo este enfoque de gestión, la planificación, implementación y evaluación de
procesos de gestión se constituye en un ciclo continuo que al ejecutarse
fortalece no sólo los procesos sino las relaciones intrainstitucionales y los
vínculos con la ciudadanía.
El abordaje está asociado a la implementación de mejoras a partir de estándares,
generalmente los relacionados con la familia de normas ISO. En este sentido, el
Estado debería proponer una metanorma o Normas de Calidad en el Estado, que
definan aquellas que se consideren propias de la gestión de lo público y
reconozcan aquellas ya definidas y que pueden ser observadas, entre otras, las
Normas IRAM ISO 9001 (procesos), 14000 (responsabilidad ambiental) y 26000
(responsabilidad social).6
La visualización de los procesos de la organización no necesariamente se
realiza para cumplir con estándares predeterminados, dado que puede hacerse
para promover su revisión y mejora así como para elaborar guías, manuales u
otros documentos que describan estos procesos.
Para el diseño de procesos, resulta necesario contar previamente con objetivos
explícitos y una agenda/plan o presupuesto acorde. A partir de este insumo, se
procede al diseño de estructuras y procedimientos. En todos los casos, se
procede con técnicas que se sustentan en valores y concepciones previas acerca
del Estado y la sociedad: en nuestro caso, proponemos una organización
institucional centrada en la inclusión y atención de todas las personas y
grupos sociales, respetuosa de la diversidad de ideas y preocupada por hacer
realidad el desarrollo, la justicia social y la integración.
En síntesis, podemos decir que la gestión de la calidad es un modelo de gestión que interrelaciona como modelo o sistema7 las actividades de una organización con el objetivo de optimizar la asignación de recursos y garantizar la provisión de servicios/productos y la obtención de resultados8. Este sistema supone un conjunto de procedimientos, guías o instrucciones técnicas, registros y sistemas de información vinculados. Normalmente, existen responsables de calidad que velarán por el cumplimiento de lo dispuesto (comisiones internas, interinstitucionales, etc.).
1.3 La Gestión por
Resultados: los procesos organizacionales
Una organización puede ser analizada desde diversos enfoques.
Desde uno de los enfoque podemos decir que la organización responde a
determinados esquemas que le permiten alcanzar sus objetivos. Uno de estos
esquemas es la estructura.
La estructura:
- Define el flujo de decisiones y comunicaciones, así como las relaciones de
poder.
- Define la disposición de los recursos.
- Facilita la realización de las actividades a partir de un funcionamiento
coordinado.
En el marco de los objetivos planteados por el proyecto institucional, la
estructura define las relaciones y aspectos más o menos estables de la
organización.
Otro enfoque puede orientarse a unidades más operativas dentro de la estructura
organizativa, revisando los Equipos o Puestos de Trabajo. Aquí nos concentramos
en las características de las distintas unidades de trabajo y en el perfil de
las personas que ejecutan las diversas tareas.
Desde un enfoque sistémico, podemos concebir a la organización como un sistema
que interactúa con el medio, que capta insumos, los procesa (agrega valor) y
entrega resultados (bienes o servicios) para satisfacer determinadas
necesidades del medio. Los productos o servicios son el resultado de los
procesos que lleva a cabo el sistema.
En ese marco, las organizaciones realizan diversas actividades encadenadas en
procesos para el logro de los objetivos deseados. En este enfoque, el foco
estará puesto en el flujo de actividades que lleva a cabo la organización,
traspasando las fronteras que delimita la estructura.
En cualquier caso, la
gestión debe estar enmarcada en un plan estratégico, como acuerdo social de
pretensión de logros en determinados plazos, lo que permite priorizar
objetivos, diseñar programas, proyectos y acciones, definir la agenda temporal
y asignar recursos. Por esta razón, el modelo por el que este documento opta es
el de dirección o gestión por resultados.
Los objetivos son declaraciones de carácter permanente que articulan
coherentemente la gestión con lo que se espera de ella. Por ello, deben referir
al servicio que presta la entidad o dar cuenta de estrategias y tácticas para
dar viabilidad a los objetivos finales o sustantivos.
Una vez definidos y formulados los objetivos finales, las estrategias, las
acciones y los recursos necesarios para un período, se diseñan los diferentes
aspectos de la organización: Estructura, Procesos, Equipos o Puestos de
Trabajo.
El Documento 5.1 Guía para el Diseño y Análisis de Estructuras Organizativas
en la Administración Pública Provincial y que actualmente se encuentra
establecido como norma por el Decreto Nº 1322/05, aborda el problema
estructural. El Documento 6 de Ejercicio de la Función Pública y Carrera
Profesional Administrativa y la Guía de orientadora para la cobertura de
cargos y funciones mediante procesos de selección de personal en la
Administración Pública Provincial, se detienen en los problemas de Equipos o
Puestos de Trabajo. Mientras que el presente documento se centra en los
Procesos.
1.3.1. Proceso
Es todo conjunto articulado de actividades de agregación de valor a los insumos
que se llevan a cabo para obtener un resultado esperado. El resultado de un
proceso es un producto o servicio (intermedio o final) producido para ser
entregado a alguien que lo usará o transformará.
Es decir, un proceso puede ser analizado como una cadena de valor, ya que en la
secuencia de pasos dirigidos a obtener un producto o brindar un servicio, cada
uno de esos pasos o tareas debe añadir valor al paso precedente.
El valor que se añade está definido por:
* Las personas y equipos.
* Los recursos disponibles.
* Los procesos que se llevan a cabo.
Desde un punto de vista
más operativo, podemos decir que un proceso es un conjunto de procedimientos
(subprocesos) que se interrelacionan en forma lógica para el cumplimiento de un
objetivo final que es motivo y origen de todos y cada uno de los procedimientos
que lo componen.
Los procesos son en la materialización operativa de los objetivos de la
organización; por cuanto determinan en qué forma se organizan, suceden,
complementan y coordinan las diferentes tareas.
Un proceso se caracteriza por tener la siguiente configuración9:
* un principio y un fin, es decir inicia con determinada acción o evento y
finaliza en otro, fijando así las responsabilidades en la ejecución del
trabajo;
* la ejecución de las actividades sigue un orden, una secuencia de actividades
que define el proceso;
* define un resultado esperado (producto o servicio), dirigido a los
destinatarios del producto o servicio, que juzgarán la calidad del mismo en
cada etapa;
* supone distintos actores intervinientes en el proceso. Son todos aquellos que
aportan su trabajo personal o en equipo, los materiales o la información;
* información que es producida por cada actividad y que al mismo tiempo es
necesaria para su desarrollo.
Los resultados son el
producto final (bienes o servicios) de los procesos de trabajo. En orden a todo
lo señalado, los procesos son medios para el logro de los resultados
organizacionales, por lo tanto, su diseño y operación deben ser función de los
resultados esperados.
Según se analicen desde la perspectiva de la organización o de aquellos a
quienes van destinados, los resultados refieren a:
* Desempeño de la organización (medidas del desempeño)
* Satisfacción de la sociedad (medidas de la percepción)
1.3.2. Procedimiento
Un procedimiento es el conjunto de tareas que se relacionan con la finalidad de
cumplir con un objetivo parcial del proceso (comúnmente a corto plazo), que se
sigue repetidamente (por ejemplo, los procesos de compras, contratación de
personal o liquidación de haberes).
Dichas tareas y su método de ejecución constituyen lo que habitualmente se
conoce como rutina de trabajo. Cada actividad está constituida por tareas
ejecutadas por las personas.
El desarrollo de procedimientos o circuitos constituye la base insustituible
sobre la que la organización se apoya para el logro de sus objetivos en
condiciones de eficiencia y eficacia, obteniendo a su vez la información
necesaria para la toma de decisiones.
Los circuitos administrativos suelen iniciarse a partir de requerimientos de
diversos usuarios demandantes de una actividad, a la que el sector deberá dar
respuesta a partir del inicio de un procedimiento. Puede tratarse de un pedido
de información, un producto específico, una actuación en un expediente,
asesoramiento sobre cierto tema que incumbe al departamento o sector, etc.
1.3.3. Distinción entre
proceso y función
Es importante destacar la diferencia entre los conceptos de proceso y función.
Esta diferencia se encuentra íntimamente relacionada con los enfoques de
análisis de Estructura Organizativa y de Procesos.
La visión funcional vertical presta atención a la estructura jerárquica, la
división de tareas y la consecuente especialización, fácilmente observable a
través de un organigrama. De esta manera se puede mostrar el conjunto de
empleados que han sido agrupados como unidad orgánica, y también se expone la
relación de subordinación e información.
Las áreas que tienen asignadas sus funciones contribuyen a la realización de
las actividades necesarias para el cumplimiento de los objetivos. El conjunto
de funciones conforman sus competencias organizativas.
Pero los procesos no son tan fáciles de identificar por medio de esta visión.
En cambio, la visión horizontal de la organización nos lleva a observar los
procesos o las secuencias de actividades que conducen a la generación del
producto o servicio que el ciudadano o destinatario valora. Estas secuencias de
actividades van atravesando las distintas divisiones funcionales que se observan
en un organigrama formal (departamentos, direcciones) o funcional
(coordinaciones, responsables), las que de acuerdo a sus estas funciones o
competencias participan del proceso y al cumplimiento de la finalidad del
mismo.
Esta mirada permite revisar en qué medida las diferentes actividades
contribuyen al objetivo o a la satisfacción del ciudadano o destinatario, así
como el modo en que podría mejorarse lo que diariamente se hace en las
organizaciones.
1.3.4 Tipos de procesos
Los procesos que se llevan a cabo dentro de una organización, se pueden
clasificar de la siguiente manera:
A. Procesos sustantivos o primarios.
B. Procesos de apoyo, secundarios o administrativos.
C. Procesos de gestión.
A. Procesos sustantivos o
primarios
Son todos aquellos que conducen necesariamente al cumplimiento de los objetivos
o finalidad de la organización, dando por resultado un producto que es recibido
por un ciudadano o usuario externo. Vinculan directamente al organismo con la
sociedad.
- Finalidad: cumplimiento de los objetivos fundamentales de la organización.
- Destinatario: Refiere al conjunto social que es referencia y destino de la
acción.
- Características: son procesos de alto impacto social, en virtud de cumplir
con objetivos centrales o prioritarios.
B. Procesos de apoyo, secundarios o administrativos
Su existencia y operatividad aseguran que los objetivos de los procesos
primarios se cumplan. Apoyan las tareas sustantivas. Son vitales para la
operación de una organización, pero no agregan valor al producto o servicio
directamente. Están impulsados por las necesidades de los usuarios internos.
- Finalidad: dar apoyo operativo para el cumplimiento de los objetivos de los
procesos sustantivos.
- Destinatario: generalmente dirigidos a un usuario interno. Pueden no ser
visibles a los destinatarios finales o usuario externos.
- Características: se desprenden del diseño y análisis de los procesos
primario. Generalmente son los primeros en automatizarse (utilizando
Tecnologías de la Información y la Comunicación) y definir métodos de
autocontrol.
C. Procesos de gestión
Son los referidos a la organización vista como un conjunto de procesos
interrelacionados por un mismo objetivo o misión. A diferencia de los dos
primeros, es importante destacar que raramente están relacionados con la
operatividad diaria. Se desarrollan a lo largo de largos períodos de tiempo.
Armonizan y regulan el accionar de los dos procesos anteriores.
- Finalidad: organizar y facilitar la conducción de la totalidad de los
procesos de la organización.
- Destinatario: la propia organización y la coordinación de todos los procesos.
- Características: tienen incidencia en el desarrollo futuro de la
organización.
Ejemplos de los tres
tipos de procesos:
El modelo de gestión basado en el cumplimiento de tareas burocráticas o tareas
de apoyo (registro, gestión de expedientes, etc.), con el foco puesto en las
funciones de cada organismo, hace perder de vista la contribución que éstos
hacen a los resultados generales de política o a la satisfacción de
necesidades.
La gestión por resultados focaliza su atención en los objetivos y su logro, por
lo que se centra en los procesos primarios o sustantivos, mientras los procesos
de apoyo y gestión se consideran al servicio de los primeros.10
Las técnicas de
observación institucional permiten identificar los procesos y su naturaleza, a
fin de diagnosticar su relevancia, pertinencia y eficacia. De esta observación
surge a su vez la tipificación de los destinatarios y los productos que -desde
cada organismo- se ofrecen a los ciudadanos.
Una primera observación relevante, bajo este enfoque, es la proporción que
guardan los procesos administrativos frente a los sustantivos y los de gestión:
si el sistema de apoyo domina la organización y los procesos sustantivos son
débiles y se subordinan a los procesos administrativos o de apoyo, estamos
frente a un exceso de burocratismo que es necesario revisar.
1.4 Principios y
criterios orientadores para el Diseño de Procesos y Procedimientos en la
Provincia de Buenos Aires
Los principios tienen una doble finalidad, por una parte constituyen
directrices que fijan los parámetros de actuación de la Administración y por otro
establecen valores que pueden ser exigidos por los administrados.
Si los principios nacen de manera expresa o tácita de un cuerpo normativo,
ellos se traducen en valores prejurídicos que forman parte del sistema jurídico
y resultan ser fuente del derecho ayudando a su producción, interpretación y
aplicación.
Dentro del marco normativo aplicable en el ámbito provincial Constitución
Nacional, Constitución Provincial, Decreto-Ley Nº 7647/70, etc.- se encuentran
expresados principios a tener en cuenta para el diseño de procesos y
procedimientos:
1. Legalidad: en su expresión más amplia de juridicidad, es presupuesto de una
actuación regulada por normas entrelazadas que determinan la competencia, el
contenido y el procedimiento en el que debe desenvolverse la actividad estatal.
Es presupuesto de validez del resultado, de modo que todas las actividades de
la Administración deberá enmarcarse en el campo legal objetivo vigente
(Constitución Nacional y Provincial, Leyes, Decretos, etc.), incluso las
realizadas por facultades discrecionales.
2. Derecho de defensa: comprende el acceso efectivo a las actuaciones, derecho
a ser oído, oportunamente, a ofrecer y producir prueba y controlarla y a una
decisión fundada. Es expresión de la vinculación que el derecho impone entre la
Administración y el ciudadano, en definitiva, el destinatario último de la
gestión por resultados.
3. Publicidad de los actos: es una exigencia que se desprende del Sistema
Republicano de Gobierno. Consiste en la obligación de dar a conocer los actos
de la Administración y de generar la publicidad de las actividades realizadas y
a realizarse por los órganos administrativos. Se relaciona tanto con el derecho
de los ciudadanos a obtener datos e información del Poder Ejecutivo a excepción
de aquellas tipificadas como reservadas, como con el de participación
ciudadana.
4. Búsqueda de la verdad objetiva: la Administración debe arbitrar todos los
medios necesarios para arribar a la verdad de los hechos independientemente de
lo alegado por los interesados. Le permite a la Administración asumir actitudes
y decisiones flexibles y abiertas tendientes a incorporar todo tipo de prueba
que permita cumplir con este objetivo.
5. Oficialidad: la Administración, siempre que esté en juego el interés
general, debe impulsar el proceso independientemente del accionar de la parte
interesada.
6. Igualdad: destaca la importancia de darle un trato similar a todos aquellos
que se encuentren en una misma situación de hecho o jurídica. Este principio se
extiende y exige que se eviten prácticas discriminatorias o tratos desiguales
para con los ciudadanos que se vinculen con el Estado a través de una solicitud
o un trámite administrativo.
7. Informalismo: deben evitarse las observaciones de requisitos meramente
formales o no esenciales que puedan ser cumplidas posteriormente o suplidas por
la propia Administración, teniendo en cuenta las circunstancias personales y
sociales y priorizando la continuación del trámite en cuestión. Este principio
garantiza un procedimiento dinámico y útil que busca el interés general.
8. Buena fe: tanto la Administración como el administrado pueden confiar
mutuamente en que se va a actuar conforme lo determinan las normas, en el marco
de intereses legítimos y principios éticos.
9. Celeridad, economía y eficacia: necesidad de que los procesos y
procedimientos sean rápidos, expeditivos y que los resultados lleguen en tiempo
y forma. Promueve que se concentren diferentes pasos en uno, que se tienda a
buscar soluciones prácticas por sobre las rutinarias y ritualistas, que se
desplieguen iniciativas y técnicas para hacer dinámica a la administración, que
se utilicen criterios lógicos y razonados durante el desarrollo de los
trámites. Debe tenerse en cuenta al destinatario del resultado y las
circunstancias que lo rodean, a fin de lograr un resultado satisfactorio.
Además de los principios
enumerados, nada obsta a que la Administración Pública fije criterios
orientadores con la finalidad de mejorar la gestión, ejerciendo su facultad de
dirección de la función administrativa sin necesidad de una normativa que los
autorice expresamente, pero dentro del campo de la legalidad objetiva. Los
criterios que define la Provincia de Buenos Aires para la gestión de lo público
son, entre otros:
1. Dinamismo de las prácticas procesales y las herramientas seleccionadas: este
criterio exige que las mismas no se constituyan en un fin en sí mismo sino que
tiendan a contribuir al logro de los objetivos para los cuales fueron
diseñadas. De este modo se busca evitar que no se tornen rígidas, carentes de
significación y que se tienda a su actualización constante.
2. Fluidez de la comunicación interna: este criterio se traduce en la libertad
y responsabilidad que tienen los agentes de requerir y brindar información,
recabar datos y realizar cualquier clase de comunicación sin limitarse a los
carriles formales y burocráticos, utilizando vías alternativas que permitan
agilizar y dar respuesta a los procesos, dentro del marco legal de actuación.11
3. Transparencia de las actuaciones: no sólo se exige la buena fe de las partes
en todo proceso, sino además que los agentes administrativos intervinientes
demuestren en todo momento una actitud transparente y de colaboración con la
ciudadanía y los demás agentes públicos con la finalidad de canalizar sus
necesidades o inquietudes.
4. Actitud proactiva e innovadora: generación de espacios para el desarrollo de
iniciativas novedosas y creativas, promoviendo una cultura de la innovación.
Este criterio conlleva la responsabilidad sobre las decisiones tomadas.
5. Idoneidad: se pretende que los agentes actúen con pleno conocimiento de las
materias pertinentes, inspirando confianza en la comunidad, evitando acciones
que puedan poner en riesgo la finalidad de la gestión pública, el patrimonio
del Estado o la imagen de sus servidores.
6. Visión transversal: fomento y construcción de enfoques sistémicos que
permitan considerar integralmente la actividad la actividad administrativa y
sus órganos, atravesando sus funciones y competencias para poder adaptar los
procesos a la gestión por resultados.
7. Búsqueda de nuevas formas de trabajo: este criterio permite al decisor
conformar equipos de trabajo multidisciplinarios e interorgánicos, con un
enfoque común de trabajo y objetivos comunes, para lo cual se hallan mutuamente
disponibles.
8. Titularidad compartida de los datos: todos los órganos de la Administración
comparten la titularidad del conjunto de datos y documentos incorporados en
algún momento en cualquiera de sus áreas. Se deben evitar sistemas de información
duplicados o el acceso dificultoso a datos de utilidad para dos o más áreas.
Asimismo, se debe evitar solicitar a los destinatarios de los trámites datos o
documentos ya informados o adjuntados a la Administración, siempre que sea
factible su obtención.
2. MARCO NORMATIVO
El Decreto-Ley Nº
7647/70, Ley de Procedimiento Administrativo, es la norma general que regula
el procedimiento en la provincia de Buenos Aires, aplicable en forma supletoria
a cualquier procedimiento especial que tenga su propia regulación.12
Por tratarse de una norma general no concatena los distintos pasos de un
proceso como ocurre con las normas especiales, sino los grandes institutos del
proceso, tales como competencia, presentaciones, ordenamiento de expedientes,
impulso procesal, notificaciones, plazos, prueba, acto administrativo,
recursos, por citar los más significativos, los cuales tienen por norte la
culminación del proceso con el dictado de una decisión administrativa final,
que normalmente será el dictado del acto administrativo que resuelve el tema
tramitado. Esta norma se complementa con las siguientes reglamentaciones:
* Decreto N° 16236/54. Reglamento sobre numeración única y caratulación depara
expedientes en la Administración Provincial.
- La numeración para el registro de expedientes será correlativa y a partir del
1 (uno) por cada Repartición. Su progresividad no se alterará por un período de
5 (cinco) años, luego del cual volverá a iniciarse la serie. (art. 3°).
- La coordinación de todo lo relacionado con la implantación de las nuevas
normas estará a cargo de los Jefes de las mesas generales de entradas y salidas
de la Secretaría General de la Gobernación y de cada uno de los Ministerios.
* Decreto Nº 300/06 (T.O. Dec. Nº 2200/06). Establece las normas de comunicación
escrita para la Administración Pública Provincial. Se complementa con la
Resolución Nº 4/06 de la Subsecretaría de la Gestión Pública, que aglutina y
organiza las reglas gramaticales que dan lugar a dudas en el estilo de
redacción de los documentos administrativos, fijando criterios. No tiene
carácter obligatorio. Su objetivo es facilitar la tarea de redacción.
* Decreto N° 1089/81. Aprueba el Manual para la tramitación de correspondencia
calificada con grado de reservas. (Decreto modificado por Decreto N° 300/06).
* Decreto N° 2138/89. Establece que la Contaduría General de la Provincia,
Asesoría General de Gobierno y Fiscalía de Estado expedirán sus informes,
dictámenes y vistas respectivos en el plazo máximo de diez (10) días hábiles
desde que las actuaciones tuvieren entrada en dichos Organismos, de conformidad
con lo establecido por los artículos 77 y siguientes de la Ley de Procedimiento
Administrativo (Decreto Ley Nº 7647/1970).
A los efectos previstos precedentemente, autoriza la remisión de expedientes en
copia fotostática, debidamente certificada por el funcionario que requiere la
intervención, de la totalidad de las fojas y documentación que los integran,
para su análisis por los organismos de control y de asesoramiento, reteniendo
las actuaciones originales; o -en caso de enviar éstas- se podrán retener las
fotocopias para la eventual prosecución del trámite.
* Decreto Nº 3673/89. Establece la intervención obligatoria y previa de
Asesoría General de Gobierno en las cuestiones de índole jurídica, por ser el
organismo que tiene a su cargo con exclusividad ese asesoramiento, y solamente
en el caso de corresponder su control se remitirá luego a la Contaduría General
de la Provincia o a la Fiscalía de Estado.
* Decreto Nº 4962/89. Aprueba las Normas para la racionalización de insumos
gráficos. Modificado por Decreto N° 853/94.
* Decreto N° 1322/05. Aprueba el régimen para la formulación, presentación,
financiación, tramitación y aprobación de estructuras (Anexo I), el cual será
de aplicación en todo el ámbito de la Administración Pública Provincial
centralizada y descentralizada, cualquiera fuera la naturaleza jurídica del
organismo o entidad estatal.
* Decreto N° 1329/05. Dispone que todos los actos administrativos dictados por
la Administración Pública Provincial centralizada y/o descentralizada, y/o
entidades autárquicas y/u Organismos de la Constitución y Asesoría General de
Gobierno, que remita para su publicación en el Boletín Oficial, deberán ser
acompañados con su respectivo soporte magnético.
* Decreto N° 3066/91. Fija el Régimen General de Archivo para las actuaciones
que se tramitan en la Administración Pública Provincial. Establece los plazos
de archivo inmediato.
* Decreto N° 3387/93. Incluye en el inciso d) del artículo 2° del Decreto Nº
3066/91 que todas las mesas de entradas de la Administración Pública Provincial
deberán guardar las aludidas fichas numéricas de expedientes durante un término
especial de veinticinco (25) años, reemplazando cada cinco (5) años el
quinquenio respectivo.
* Decreto N° 184/03. Crea la Guía Unica de Trámites de la Provincia de Buenos
Aires, bajo los principios de transparencia y simplicidad de la gestión, con el
fin de asegurar a los administrados el acceso a información completa fehaciente
y actualizada para la realización de todo tipo de trámites ante la
Administración Pública Provincial centralizada y descentralizada y entidades
autárquicas provinciales.
* Decreto N° 919/04. Autoriza por el plazo de dos (2) años, a contar del
dictado de los manuales de procedimiento y de los estándares aludidos en su
artículo 6°, el empleo de la firma electrónica en la instrumentación de actos
internos del sector Público Provincial.
* Ley Nº 12.475 y su Decreto Reglamentario Nº 2877/00. Regulan el acceso a la
documentación administrativa de toda persona que acredite un interés.
3. RELEVAMIENTO, DESCRIPCION Y ANALISIS DE PROCESOS Y/O PROCEDIMIENTOS
3.1. Pasos para definir
los procesos y/o procedimientos
En este apartado se explicarán los pasos que se deben seguir para definir un
proceso. El objetivo es brindar una introducción al tema, para explicar
posteriormente de forma más detallada el procedimiento técnico para llevarlo a
cabo.
A. Definir el objetivo del proceso.
B. Llevar a cabo el relevamiento.
C. Diagramar el proceso.
A. Definir el objetivo
del proceso
Definir el objetivo de cada Proceso de manera tal que sea consistente con los
objetivos de la organización y que no se confundan con los objetivos de las
áreas, aunque en algunos casos podrían coincidir. En la mayoría de los casos
los objetivos de los procesos son en general mucho más abarcativos que los
objetivos de las funciones.
B. Llevar a cabo el
relevamiento
Llevar a cabo el relevamiento del proceso, o mejor dicho, el relevamiento de la
secuencia de actividades que conforman el proceso, es una de las tareas más
importantes, ya que en base a ello se va a obtener el resultado que luego será
plasmado en las guías, instructivas o manuales de procesos.
Una buena planificación del relevamiento permitirá obtener de entrada la mayor
cantidad de información posible para diagramar el proceso o procedimiento.
En todos los procesos, se registra una misma estructura básica que es
importante tenerla en cuenta al momento de planificar el relevamiento, a saber:
* Etapa preparatoria: son las actividades que determinan la iniciación del
proceso.
* Etapa de producción: proceso de transformación, en los que los insumos son
sometidos a la transformación que producirán el valor agregado.
* Etapa de resultados: el producto o servicio resultante de la transformación
de los insumos.
* Etapa de la actividad de control: presente en cada una de las actividades
descritas, a efectos de garantizar el valor agregado esperado y la calidad del
producto o servicios a satisfacción del destinatario final.
C. Diagramar el proceso
Una vez relevada la información relacionada con los procesos, subprocesos o
procedimientos e identificados sus productos por área sustantiva se procede a
elaborar un diagrama del proceso o cursograma, teniendo en cuenta todas las
convenciones del mismo, para facilitar la comprensión y la labor de la
racionalización, lo cual se detalla en el Anexo 1. El diagrama de los procesos
y procedimientos ayuda a tener una visión clara del proceso.
La representación gráfica del proceso o procedimiento es un instrumento que
sirve de guía a la ejecución en forma ordenada y lógica de la secuencia del
trabajo. El diagrama facilita el conocimiento del proceso que se describe, a
través de las actividades, los documentos producidos y las áreas
administrativas y el personal intervinientes en el proceso. Por ello, es una
herramienta para el análisis, diseño, mejoramiento y control de los procesos13
3.2. Metodologías para el relevamiento, descripción y análisis y de procesos y procedimientos
3.2.1. Metodologías de
relevamiento de los procesos y/o procedimientos
A los fines de este documento, definimos el término relevamiento como el
conjunto de tareas conducentes a conocer los Procesos y sus correspondientes
Procedimientos en curso o vigentes.
Cada procedimiento que compone un proceso deberá ser examinado detenidamente
con el fin de detectar cualquier inconsistencia, duplicación o retraso que
redunden en un trabajo innecesario.
Para realizar el relevamiento se deben buscar respuestas a las siguientes
preguntas:
* ¿Para qué se hace?
A través de dicha pregunta se busca determinar el objetivo que da origen al
proceso y los procedimientos que lo conforman.
* ¿Qué trabajo se hace?
se pretende definir las tareas incluidas en los procedimientos que componen el
proceso a relevar.
* ¿Quién lo hace?
se dirige a definir qué unidades orgánicas o personas participan de los
procedimientos o tareas a relevar.
* ¿Cómo se hace?
se busca determinar los medios, equipos, métodos y técnicas que se utilizan
para realizar las tareas o procedimientos a relevar.
* ¿Cuándo se hace?
Se determina la secuencia en la que se desarrollan las distintas tareas que
componen los procedimientos y también la interrelación temporal de los
resultados de los procedimientos dentro del proceso del que son parte.
A continuación, presentaremos las principales herramientas con las que se pueden relevar procedimientos y procesos administrativos.
Instrumentos de
relevamiento
A. Encuestas
B. Entrevistas
C. Análisis de documentación
D. Observaciones directas
A. Encuestas
Se dirigen al personal de las unidades organizacionales involucradas en el
proceso y procedimiento bajo análisis, en forma de cuestionarios o planillas.
En el caso de los niveles directivos no se profundizan los detalles operativos,
en cambio sí lo referido a los objetivos que se persiguen, los resultados que
se esperan, los problemas que se detectan, las posibilidades de solucionarlos y
las sugerencias de mejora. En los niveles de línea se relevan aspectos
operativos (tarea que se realiza, frecuencia de ejecución, cantidad de unidades
procesadas, documentación que se genera, archivos que se realizan) pero también
propuestas para mejorar el procedimiento.
Básicamente las encuestas pueden ser:
* Cuestionarios abiertos: en los que se consulta a los participantes con
preguntas.
* Cuestionarios con respuestas estructuradas o semiestructuradas: en las que se
estructuran las alternativas de respuesta. Generalmente se acompañan de un
instructivo para completarlas.
En general las encuestas tienen un valor relativo por diversos motivos:
* Los encuestados sienten diferente motivación hacia la encuesta y sus
objetivos, lo cual resta uniformidad a las respuestas y análisis que a partir
de ellas se realicen.
* Tienen reticencias a dejar por escrito lo que piensan por temor a
consecuencias negativas.
A pesar de esto, las encuestas resultan útiles para planificar otros
instrumentos de relevamiento, tales como:
* Seleccionar a los candidatos para luego realizar las entrevistas.
* Preparar el contenido de las entrevistas, tomando como base el contenido de
las respuestas y la descripción de las tareas que constan en las encuestas.
* Seleccionar sobre qué aspectos es conveniente o necesario relevar con
observación directa.
B. Entrevistas
Consisten en el contacto directo del analista con los miembros de la estructura
orgánica, en donde a través del diálogo se busca responder a las preguntas
presentadas en el punto anterior. Debe tenerse en cuenta:
* Explicar al entrevistado el objetivo del relevamiento.
* Hacer conocer la misión del analista.
* Eliminar recelos o desconfianzas en cuanto a que el relevamiento pueda
perjudicar los intereses del entrevistado o de los trabajadores en su conjunto.
Se sugiere que la
realización de entrevistas mantenga una secuencia planificada de
encadenamiento, pudiéndose seguir dos criterios para ello:
a) Realizarlas teniendo en cuenta la estructura orgánica.
b) Realizarlas teniendo en cuenta los objetivos institucionales y los sistemas
administrativos de apoyo. Este último criterio es el más recomendable pues
permite el progreso de la tarea de relevamiento y el control de la información
mientras se avanza.
El analista debe concurrir a la entrevista con una agenda de temas o preguntas
preparadas con anterioridad conforme a los objetivos planteados, con una idea
somera del procedimiento. Puede ocurrir que se requiera de más de una sesión
con el objeto de aclarar dudas o completar datos.
Las entrevistas son muy útiles también para relevar propuestas de mejoras que
luego sean aplicadas en los procedimientos relevados.
C. Análisis de documentación
El análisis de la documentación o formularios que se utilizan en los
procedimientos resulta imprescindible. Todo procedimiento se nutre de tres
categorías de documentos o formularios:
* Documentos o formularios que llegan del exterior del procedimiento: son los
aportados por los proveedores.
* Documentos o formularios que se generan en el procedimiento: sirven para
instrumentar las tareas. Quedan en la estructura orgánica y no salen de ella.
* Documentos o formularios que salen del procedimiento: son los que deberán ser
entregados al usuario.
El análisis de la
documentación permite analizar:
- El registro que se realiza de lo que se recibe, realiza y entrega.
- La detección de demoras a partir de las fechas asentadas en los documentos.
- Los lugares de sobrecarga de tareas, verificando la concentración que se
produce en los distintos puntos.
- La detección de casos atípicos y su impacto en el procesamiento de los casos
normales.
D. Observaciones directas
Se utilizan para tener una opinión objetiva e independiente, observando en
forma directa el procedimiento bajo análisis. Generalmente, la observación
directa se emplea para relevar:
- La disposición física de los elementos y personas.
- La circulación de la información y las personas.
- Los estudios de carga de trabajo sectorial.
- La calidad de atención al usuario interno o externo.
- La cultura organizacional.
Cuando se relevan
procedimientos puede incurrirse en errores, omisiones o deformaciones motivadas
por el desconocimiento del que informa o la mala captación del que releva, ya
sea por no haber preguntado o por no haber recibido la información requerida.
Por este motivo, las guías de procedimiento deben probarse en terreno a
través de versiones preliminares, antes de proceder a redactar su versión
definitiva.
Por último, cabe mencionar que los procedimientos administrativos se pueden
ejecutar en forma manual, computarizada o mixta. En los procedimientos
computarizados ya sea en forma total o parcial, el relevamiento deberá incluir
información sobre sistemas operativos utilizados y versiones de los mismos,
información de entrada que se utiliza, con precisiones sobre de cómo se
ingresa, descripción de las principales tareas u operaciones, información de
salida con precisiones de cómo se presenta, nombre y características de los
programas (software) utilizados, normas y procedimientos del sistema
informático.
3.2.2. Metodología para
la descripción y análisis de procesos y/o procedimientos
Antes de presentar la metodología, conviene señalar que no es posible describir
la totalidad de procesos y procedimientos que se realizan en un organismo, dado
que son muy numerosos y variables. Por esta razón, se sugiere detenerse en el
análisis y descripción de los que se realizan en forma recurrente y que
corresponden a tareas que se consideran claves o nodales. A estos procesos los
denominamos, genéricamente, procesos críticos. Estos procesos críticos, que
generalmente conllevan riesgos patrimoniales, financieros o humanos,
necesariamente deben describirse, estandarizarse y monitorearse.
La metodología para la descripción y análisis de un proceso implica el
desarrollo de los siguientes pasos:
a) Nombrar el proceso
b) Determinar el responsable del proceso
c) Establecer el objetivo y/o finalidad del proceso
d) Diagramar el proceso actual
e) Determinar los factores críticos del suceso
f) Determinar los puntos claves del proceso
g) Definir la visión del destinatario
Cada uno de los pasos se
describe a continuación:
a) Nombrar el proceso: es necesario identificar cada proceso con un nombre que
permita su diferenciación.
b) Determinar el responsable del proceso: el responsable del proceso es la
unidad orgánica y el titular de dicha unidad que tiene la responsabilidad
principal por el éxito o fracaso del mismo. Este responsable es quien puede
contribuir a la mejora del proceso y a la motivación del grupo involucrado en
la tarea.
c) Establecer el objetivo y/o finalidad del proceso: en este punto es necesario
describir lo que se quiere lograr con la actividad del proceso para cumplir con
los objetivos fijados por el organismo y lograr la satisfacción del
destinatario final.
d) Diagramar el proceso actual: En este punto de debe realizar el Diagrama de
Proceso de manera tal de mostrar gráficamente el punto inicial y final del
proceso y las entradas y salidas de todos los subprocesos posibilitando una
mejor comprensión del funcionamiento integral del proceso. Para ello, deberán
utilizarse las técnicas que se mencionarán a continuación y que se detallan en
anexos de este documento.
e) Determinar los factores críticos: en este caso se trata de determinar los
puntos del proceso donde los resultados favorables son necesarios
indefectiblemente para el cumplimiento con éxito de su objetivo. Se trata de
subprocesos, actividades o tareas que deben ser realizadas en forma acertada,
eficiente y coherente, ya que de no ser así todo el proceso falla y por ende no
se cumple con los objetivos establecidos, afectando las finalidades institucionales.
f) Determinar los puntos claves del proceso: la diferencia más importante con
el punto anterior radica en que aquí se trata de conocer el momento y lugar
dónde tomar decisiones que afectan a todo el proceso en su conjunto. Es decir,
se trata de detectar dónde se encuentran las distintas fuerzas vectoras, dónde
se procesa la información más valiosa y dónde se define la cantidad de recursos
a aplicar en todo el proceso. Estos nodos de decisión son fundamentales para
conocer el impacto futuro de cualquier cambio que se realice en las actividades
comprendidas en cada proceso y para asegurar el éxito de los factores críticos.
g) Definir la visión del destinatario: en este punto es necesario determinar y
analizar la visión del destinatario final en cuanto a variables cuantitativas y
cualitativas que deben tenerse en cuenta para responder a sus expectativas. De
estas variables surgirán los indicadores que permitirán conocer si se han
alcanzado las metas, tal como este logro es percibido por el destinatario.
3.2.3. Técnicas de
descripción de procesos y/o procedimientos administrativos
Existen dos formas de documentar la descripción de los procedimientos
relevados: la narrativa y la que se realiza mediante la representación gráfica
o diagrama:
A. Narrativa
B. Representación Gráfica
A. Narrativa
Consiste en describir en forma de relato los procedimientos que se realizan en
la organización, información que es volcada en todos sus detalles a los papeles
de trabajo, incluyendo la posibilidad de su clasificación por área
interviniente.
Esta forma de descripción, presenta una serie de inconveniente que es necesario
destacar para evitar ulteriores Problemas:
* El grado de comunicación logrado dependerá de la mayor o menor habilidad del
relator para expresar ideas por escrito en forma clara y concisa, lo que puede
generar complicaciones para su interpretación por terceros.
* Existe la posibilidad de introducir conceptos erróneos o confusos en el
entendimiento del lector por problemas de semántica.
* La efectividad de lo descripto depende de la atención, capacidad de memoria
retentiva y de síntesis del lector.
* La narración no permite detectar con facilidad si se ha omitido información.
* La descripción narrativa adolece de falta de medios que orienten la
auditoría.
* Cuando la narración debe ser utilizada por programadores de computación,
obliga a la consulta en reiteradas oportunidades acerca de la presentación de
alternativas que no están descriptas con claridad.
* Provoca serias dificultades al analista que intente efectuar un cambio. Se
hace difícil saber si una corrección afecta alguna otra parte del
procedimiento, por lo que se hace necesario releer repetidas veces la
descripción realizada.
Los problemas señalados al emplear este tipo de procedimientos, han obligado a
la búsqueda de técnicas más útiles, entre las que se destaca la representación
gráfica o diagrama.
B. Representación gráfica
Constituye una analogía de los procedimientos administrativos dibujados
mediante convenciones preestablecidas. La representación gráfica más precisa y
también la más difundida son los cursogramas.
Los cursogramas sirven para la visualización global y esquemática del flujo de
tareas operativas y administrativas y son recomendables para registrar
secuencias de tareas vinculadas con las unidades involucradas.
Mediante la observación de los cursogramas, es posible establecer la adecuada
secuencia del proceso principal y de todas sus ramificaciones. Permite seguir
con sencillez el flujo del procedimiento y detectar omisiones, superposiciones
y reiteraciones.
En el gráfico producido
se pueden mostrar con claridad:
- La naturaleza de los procesos.
- Los sectores, personas o equipos que actúan como decisores, operadores y
emisores/receptores de información.
- Los procesos a que son sometidos los datos, incluyendo no sólo las
operaciones típicas tales como la clasificación, sino también las de captación,
registración, transmisión, control y conservación de datos.
- Los soportes físicos de la información.
Fortalezas de la representación gráfica. En este marco, es importante destacar que los cursogramas resultan de suma utilidad tanto en la etapa de relevamiento de los procedimientos, como en la etapa de análisis de los mismos, por los siguientes motivos:
* Etapa de relevamiento: en esta etapa, la ejecución del cursograma resulta de suma importancia para establecer la continuidad de los procedimientos, las incoherencias de la información recabada y las omisiones de datos que el personal consultado, por diferentes razones, puede haber realizado. En todos los casos, al desarrollar el cursograma es posible que, concatenando los procedimientos e integrando las informaciones recibidas de diversas fuentes, sea factible localizar los errores de relevamiento.
* Etapa de análisis: La
lectura del cursograma pone clara y rápidamente de manifiesto errores de:
- Control interno: tales como controles necesarios que no se efectúan,
controles innecesarios, incumplimiento de las normas básicas de auditoría.
- Asignación de funciones: tales como casos de superposición de funciones en
distintas unidades, incompatibilidad de funciones asignadas a una misma unidad,
incapacidad funcional de alguna actividad en determinado sector, etc.
- Instrumentación: tales como sectores que son informados en redundancia,
duplicación de tareas, archivos innecesarios, exceso de copias de formularios,
errores de circuitos, etc.
Debilidades de la
representación gráfica. Resulta de suma importancia tener en claro aquellos
aspectos del proceso o del procedimiento que el cursograma no muestra. El
conocimiento de las limitaciones es fundamental para que el analista pueda
mejorar el proceso incorporando nuevas técnicas o herramientas. En tal sentido,
debemos destacar:
b) De la observación del cursograma no podemos inferir el tiempo demorado en
efectuar las operaciones, la rutina horaria de transferencia de datos, el
tiempo de demora de un trabajo desde el comienzo a su conclusión.
c) En el gráfico no aparecen la cantidad de veces que se repite la operación
unitaria cuyo flujo de procedimiento se desarrolla. Lo que habitualmente se
conoce como carga de trabajo, es decir, si el procedimiento se cumple sobre
una, diez o cian operaciones en un período de tiempo determinado no aparece
indicado en el cursograma.
d) No se establecen las relaciones de jerarquía entre personas y sectores que
intervienen. Del análisis de un cursograma no se tendrá la visión de la
dotación de personal, de su interrelación jerárquica y de las funciones y carga
de trabajo que corresponda a cada componente de la organización.
e) No se detallan los métodos de trabajo y tecnologías utilizados, ni la
distribución física de los sectores y personas que intervienen en el
procedimiento.
Para mayor detalle, en el Anexo 1 se encuentran detalladas las técnicas de diagramación de cursogramas.
4. HERRAMIENTAS PARA LA
MEJORA DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS14
Se presentan a continuación una serie de herramientas que pueden ser utilizadas
al momento de diseñar o mejorar un proceso administrativo. Dichas herramientas
están orientadas principalmente a la simplificación y agilización del
procedimiento y a su comunicación y deberá analizarse en cada caso en
particular cuál o cuáles son las herramientas a utilizar.
Además, las distintas herramientas pueden servir de apoyo para resolver situaciones
anormales u obstáculos en los procedimientos, lo que colabora con la obtención
de resultados antes que con un respeto excesivo por lo establecido en
manuales o cursogramas que, en cualquier caso, son guías orientadoras.
4.1. Herramientas de gestión para la simplificación y agilización de trámites
* Expediente. Es tal vez
la herramienta más antigua utilizada por la Administración, pero no siempre su
implementación es adecuada a la actividad sustancial que debe realizar el
Estado, debido a que no hay una pauta única para decidir cuándo una actividad
debe formalizarse por expediente.
El expediente da seguridad al trámite. Identificado con un número permite
incluirlo en un sistema de seguimiento (antes manual, hoy informático) y por
esto tener certeza acerca de su localización tanto para los órganos de la
administración como para los ciudadanos.
En consecuencia, habrá necesidad de formarlo cuando en el trámite de una
actuación deban intervenir varias dependencias de un mismo organismo o incluso
de otros u organismos de consulta o control.
Si por el contrario, para resolver la petición, consulta, reclamo del ciudadano
o una actuación iniciada por la Administración debe intervenir una sola
dependencia, resultará ocioso conformar expediente. A título de ejemplo pueden
citarse: los pedidos de licencia, los certificados de conducta, la obtención de
partidas, etc. En estos casos, sencillamente las proveerá la misma dependencia
en las que fueron presentadas o remitidas, sin necesidad de conformar la
actuación por expediente
* Movimiento de
expediente
La dependencia encargada de llevar adelante el procedimiento no necesariamente
debe desprenderse del expediente original cuando éste sea requerido por otro
organismo para la producción de informes técnicos o dictámenes, ya que puede
remitir copia de las actuaciones o utilizar los sistemas informáticos para
enviarle al organismo los documentos requeridos. La limitación de los pases o
movimientos de las actuaciones, su consulta en sede, su duplicación o envío por
vías alternativas, puede colaborar con la celeridad del trámite.
* Consulta
A los efectos de agilizar los procesos se podrá utilizar esta figura que
permite a los organismos recabar datos, constancias, informes o dictámenes
previos, cuando sean necesarios para sustanciar actuaciones, sin tener que
remitir el expediente que esta trabajando. De esta manera aplica el artículo 53
del Decreto Ley Nº 7647/70.
Hoy el expediente pasa de una oficina a otra para que se agreguen documentos,
datos o informes, este movimiento del expediente no resulta en muchos casos
necesario ya que lo que se pide puede ser remitido sin necesidad de analizar
todo del expediente. Así por ejemplo cuando se pide una copia del legajo del
agente, el organismo de personal no necesita más que la nota de pedido y el
trámite al que será agregado.
Distinta es la situación cuando una dependencia debe opinar, valorar, analizar
todo el caso, ya que en esa situación podrían producirse errores que
entorpecerían, paralizarían o quitarían legitimidad al proceso. La confección
de manuales, circuitos, guías permitirán planificar que actuaciones resultan
viables a través de la figura de consulta y su control por la oficina
responsable del trámite.
Se posibilitará con ello que se optimicen los plazos, ya que si se sabe que un
determinado trámite deberá contar con la documentación de varias oficinas, la
solicitud podrá ser simultánea y las distintas áreas gestionarán en el mismo
espacio temporal, su remisión.
* Consulta simultánea (o
pase simultáneo)
Está previsto en el Decreto Nº 2138/89. Permite que en copias se remitan las
actuaciones a la Asesoría General de Gobierno, a la Contaduría General de la
Provincia y al Fiscal de Estado, optimizando los plazos de actuación.
* Sistema Provincial de
Expedientes
Es una aplicación informática que permite realizar el seguimiento a los
expedientes que circulan en los distintos organismos públicos.
Toda la información que se ingresa en el sistema se concentra en una única base
de datos de manera tal que cualquier usuario puede consultar el estado actual
de un expediente, ya se trate de los órganos de la Administración como por
parte de ciudadanos utilizando el portal provincial (www.gba.gov.ar).
Cada organismo público puede tener varias oficinas conectadas al sistema y cada
una de ellas, varios usuarios. Esto se define en el momento de instalación del
mismo a partir de la solicitud del responsable de área y en conjunto con el
administrador de la base de datos.
* Mesa de Trabajo
Cuando los agentes decisores deban decidir cuestiones novedosas, complejas o
que involucren la competencia de dos o más unidades orgánicas, pueden convocar
mesas de trabajo a fin de formar y/o compatibilizar criterios políticos,
técnicos, científicos o de trabajo.
Se tiende con ello a reunir a distintos organismos o áreas que deban intervenir
respecto de una misma cuestión o trámite, sin tener que llevar adelante el
clásico circuito de pases consecutivos ya que la participación de las áreas
será en el mismo tiempo. Se evita con ello superposiciones de tareas,
contradicciones sobre idénticas cuestiones, pérdida de tiempo innecesario, etc.
Se sugiere que la convocatoria sea efectuada y cursada entre áreas de la misma
jerarquía. Sin embargo, será la unidad responsable del trámite, sin distinción
de jerarquía, la responsable primaria de su convocatoria.
Estas mesas reconocen la posibilidad de producción de informes, dictámenes y
actos administrativos conjuntos, sin necesidad de un pase de las actuaciones.
Esta herramienta ahorra tiempos y colabora con la comprensión de las razones e
intereses que mueven a quienes participan en la decisión o el proceso, lo que
permite alcanzar acuerdos satisfactorios en menor tiempo (Ver Mesa de Trabajo
prevista por el Decreto Nº 1322/05 para la elaboración de estructuras orgánicas,
así como la experiencia de la Mesa paritaria prevista por la Ley de
Negociaciones Colectivas en el ámbito público).
* Unidad Responsable del
Trámite o de Responsabilidad Primaria
Para lograr que los objetivos de cada proceso se logren en el tiempo y en la
forma establecida, se define en cada caso, o en todos los procesos críticos de
una misma clase, una Unidad Responsable del Trámite. A tal efecto, se sugiere
que se determine por acto administrativo y se notifique al funcionario que
estará a cargo que será el responsable directo del cumplimiento formal del
procedimiento desde su inicio hasta su terminación.
Esta Unidad tendrá a su cargo la responsabilidad de monitorear el movimiento de
los trámites que se inicien dentro de su jurisdicción, verificando en todos los
casos que se cumplan los requisitos solicitados, los plazos fijados, los pases
determinados previamente en los circuitos, guías o manuales a fin de que los
resultados esperados bienes o servicios- sean alcanzados de un modo eficiente
y eficaz.
Deberá asimismo asegurar la transparencia de los trámites administrativos,
permitiendo a quien lo requiera recabar toda información sobre la etapa en la
que se encuentran los trámites, el área que la tiene a su cargo y si se
encuentra dentro de los plazos fijados. Para ello contarán con el sistema
informático de seguimiento de expedientes que posee la Provincia de Buenos
Aires.
Sin embargo y para que resulte más eficiente el monitoreo de los trámites, se
recomienda que una vez determinada la unidad del trámite, ésta primero organice
el área de despacho, mesa de entradas y archivo dentro de su jurisdicción y
luego establezca un sistema de comunicación con las áreas involucradas en el
circuito de un trámite a fin de que ellas remitan toda información respecto de
los movimientos de los expedientes, de las prórrogas de plazos, de las
notificaciones efectuadas y de todas otras circunstancias que se considere que
pudiera ser de utilidad para el conocimiento de los interesados. En especial la
unidad del trámite debe procurar y garantizar:
- La correcta confección del expediente,
- La debida circulación del expediente, conforme lo determinen los circuitos,
guías o manuales de trámite,
- La adecuada distribución de la documentación administrativa y,
- El cumplimiento de los plazos.
- Para llevar adelante todas estas funciones, se recomienda que se faculte a la
unidad del trámite con las siguientes atribuciones:
- Adoptar las medidas que crea oportunas cuando existan obstáculos que impidan,
dificulten o retrasen el normal desenvolvimiento del procedimiento.
- Realizar cada diez (10) días un relevamiento del trámite interno de los
expedientes administrativos, a fin de detectar cualquier deficiencia en el
trámite.
- Recibir las quejas o denuncias que puedan surgir con motivo de tardanzas,
desatenciones u otras anomalías que se observen en el funcionamiento de los
respectivos organismos.
- Informar, cuando se produjera un retardo en el cumplimiento de los plazos
previstos para el procedimiento y no pueda o no tenga la atribución para
resolverlo, a la autoridad superior competente para dar la solución al caso.
Este tipo de Unidades supone la limitación de los pases de actuaciones. Estos pases se reducirán a un mínimo indispensable, con clara justificación en la norma o el objetivo a alcanzar. A las frases pase a sus efectos o pase a los fines que estime corresponder se las suplirá, en caso de pases, por una solicitud clara y que responda al objetivo a alcanzar.
* Entrevistas y Reuniones
de Gestión
Las entrevistas y reuniones de trabajo constituyen una herramienta fundamental
para agilizar la toma de decisiones y la comunicación, aunar criterios de
trabajo, establecer pautas para resolver los obstáculos o situaciones nuevas
que se puedan presentar en los procedimientos o en las áreas de trabajo, e
informar todo aquello que se crea necesario al fin de agilizar, simplificar y
lograr los objetivos y resultados del área u organismo.15
Estos encuentros podrán ser convocados por la autoridad del área u organismo,
quién invitará al personal vinculado con la temática a tratar.
Como modo de comunicación de las acciones que se desarrollan, de las
innovaciones efectuadas, del avance de las actividades, etc., se sugiere que se
realicen entrevistas y reuniones de trabajo con periodicidad para consolidar la
interrelación de las áreas o personas involucradas.
Para las reuniones de trabajo, se recomienda:
- Definir los agentes a citar, establecer el temario de la reunión, y designar
y comunicar con anticipación día y hora de la misma a fin de asegurar la
asistencia de los convocados.
- Si se considera necesario que los asistentes participen con propuestas o
análisis de las cuestiones a tratar, también se deberá comunicar el temario y
pautas de trabajo con anticipación para asegurarse la preparación de los temas.
- De ser necesario se podrá designar un coordinador, quien será el encargado de
asegurar las intervenciones de todos los participantes, teniendo el mismo la
responsabilidad de que el objeto de la reunión se cumpla.
- Realizar una breve síntesis de las conclusiones, pautas acordadas o
decisiones tomadas y distribuir copias a cada asistente.16
4.2. Herramientas de
Comunicación
* Señalización y utilización de medios informativos usuales y alternativos para
la difusión de requisitos y pasos de procesos y trámites.
El agente decisor tiene a su disposición la posibilidad de diseñar y exponer
carteleras, señales, afiches, etc., que resultan de utilidad para comunicar al
público interesado diferentes datos e informaciones referidas a horarios de
atención, requisitos para presentar una petición o solicitud, la documentación
que deban adjuntar, los circuitos del trámite, los plazos que tiene la
Administración para resolver, lo que deben hacen en caso de rechazo o
denegación, los lugares físicos donde deben dirigirse, etc.
Estas herramientas permiten descongestionar la mesa de entrada o de ayuda
permitiendo a los interesados obtener información mientras el personal puede
dedicarse a iniciar o gestionar los trámites, peticiones y solicitudes.
Para su confección se sugiere:
- En el caso de carteleras, visores, circuitos cerrados de televisión, etc.,
ubicación en la entrada del lugar físico donde se realiza el trámite o
procedimiento, de modo que sea visible para los interesados.
- Mensajes elaborados con un vocabulario que tenga en cuenta a los
destinatarios del proceso.
- Información redactada en forma precisa y presentada en forma ordenada.
- Actualización de los mensajes a partir de cambios operados en el proceso.
* Guía Unica de Trámites (Decreto Nº 184/03)
Es la publicación en Internet a través del portal de la Provincia de Buenos
Aires17 de la información sobre los trámites que la ciudadanía realiza ante
organismos provinciales y sus agencias descentralizadas y desconcentradas. A
través de esta Guía se pone en conocimiento de la población los procedimientos
a realizar y se facilita el acceso a formularios, boletas, estados de deuda,
entre otros documentos.
La Guía Unica de Trámites es una herramienta que permite un mejor acceso a la
información pública, contribuyendo así a la transparencia y publicidad de los
actos del gobierno.
Del mismo modo, existen portales específicos donde se presentan guías de
trámites y posibilidades de tramitación en línea (Dirección Provincial de
Rentas).
* Mesa de Ayuda o
Informes
Los organismos o unidades podrán contar con mesas de ayuda o informes. Esta
herramienta tendrá como destinatarios a los interesados en un servicio o
actividad que preste o realice la unidad o el organismo, y tiene como objetivo
responder diversas consultas en forma directa.
Este servicio se podrá prestar tanto en forma personal (física), telefónica o
e-mail. Para su diseño se sugiere:
- Modalidad presencial:
ubicación en un sitio visible, de ser posible próximo a la entrada del
organismo.
- Atención telefónica: línea directa al área que atenderá la consulta, siempre
disponible en el horario de atención pautado.
- Consultas vía correo electrónico: revisión periódica y respuesta a las
consultas dentro de las 24 horas de recibidas.
- Dar a conocer su existencia mediante folletería, carteleras, publicidad en el
portal institucional, etc.
- Personal capacitado en atención al público y en los servicios y actividades
prestadas o realizadas por la dependencia.
* Piezas de comunicación
simplificada (folletos, cartillas, otros)
Esta herramienta tiene como destinatario a los interesados en un trámite o
procedimiento, y permite comunicarles mediante un documento breve los
requisitos para presentar una petición o solicitud, la documentación que deben
adjuntar, los circuitos del trámite, los plazos que tiene la Administración
para resolver, lo que deben hacer en caso de rechazo o denegación, los lugares
físicos donde deben dirigirse, los horarios de atención, y todo aquello que
resulte de interés.
Para ello se sugiere que:
- Se traten de documentos cortos, claros y de fácil lectura.
- Que para su vocabulario tenga en cuenta los destinatarios del mismo.
- Que se encuentren en la mesas de ayuda o de entrada de modo que sean de fácil
acceso para los interesados.
- Que se indique al personal de atención al público que informe sobre su
existencia y le extienda un ejemplar.
- Que se actualice conforme los cambios operados en la información que se
difunde.
* Portal Institucional
Una página en Internet permite transmitir todo tipo de información a través de
los canales que conforman Internet, tanto para los trabajadores del organismo,
como para la ciudadanía en general. Asimismo, permite la realización de
procesos en línea, sin necesidad de gestiones presenciales.
La página institucional debe ser diseñada con criterios técnicos, administrada
y sujeta a mantenimiento; actualizando en forma permanente su contenido
informativo y su presentación visual o estructural.
* Formularios
Para todos aquellos trámites, peticiones o solicitudes preestablecidas o
estandarizadas se recomienda la confección de formularios: documentos impresos
o informáticos con espacios en blanco a completar por el interesado,
correspondientes a los datos e información requerida para gestionar el trámite,
petición o solicitud.
Para su confección se sugiere:
- Que para su vocabulario se tenga en cuenta los destinatarios, a los fines de
facilitar el conocimiento de los requisitos solicitados a los interesados.
- Que se informe o comunique sobre la existencia de los mismos.
- Que se prevea un modo de obtención del formulario sencillo y accesible, ya
sea que se pueda obtener de una página web o canastilla en la mesa de entrada.
- Que el personal encargado de la atención al público esté capacitado para colaborar
y asistir a los interesados en el llenado del mismo.
- Que se actualice conforme los cambios operados en la información que se
solicita.
Otras herramientas de comunicación tanto interna como externa son las Guías, Instructivos y Manuales de Procedimiento, que por su importancia en este tema serán presentados con mayor detalle a continuación
GUIAS, INSTRUCTIVOS Y
MANUALES DE PROCEDIMIENTO
Con la finalidad de optimizar la gestión de una actuación, podrán
confeccionarse manuales, instructivos o guías que permitan programar con
anticipación qué áreas, dependencias u organismos deberán intervenir en un
determinado proceso y cual será el aporte que deben generar.
Todos los organismos reciben un porcentaje de actuaciones novedosas y difíciles
de incluir en un esquema preconcebido. En estos casos, el circuito que se
establezca no podrá tener más carácter que tentativo, sirviendo de modelo para
proyectar un circuito mejor conformado para los próximos casos que se puedan
presentar. Pero esta excepción no puede dejar de mostrar la importancia que
tiene para los ciudadanos y para los propios agentes, que las actuaciones
rutinarias de un organismo cuenten con un recorrido preestablecido.
Elaborar manuales y guías permite reflexionar acerca de la necesidad de que
determinadas dependencias internas o externas al organismo intervengan,
definiendo con claridad cuál será el valor de esa intervención.
Por su parte, la relación con el ciudadano mejorará a partir de una
comunicación transparente, en la que desde el primer momento se tomará
conocimiento del camino que deberá recorrer su petición y el tiempo aproximado
que tomará su resolución.
Su implementación deberá permitir una adecuación permanente a partir de cambios
sociales, normativos o técnicos.
En ese sentido, se presentan a continuación la definición y una breve
descripción de las Guías, Instructivos y Manuales de Procedimiento, en los
cuales se podrán plasmar los resultados del relevamiento, análisis y diseño de
procesos, actividades descriptas anteriormente.
Es importante destacar que cada uno de estos documentos contendrá un nivel de
detalle distinto. Por ese motivo, un mismo proceso puede estar plasmado en los
tres tipos de documentos que se presentan a continuación, ya que no son
excluyentes entre sí, dado que se basan en la misma fuente de información pero
varían es en el nivel de detalle, y en la información que transmiten.
Guía de Procedimiento
Las Guías de Procedimiento detallarán un determinado procedimiento de una
manera clara y sencilla. Será el documento que trasmita un procedimiento con el
menor grado de detalle.
Este documento es el que se deberá conformar cuando el objetivo sea presentarle
al ciudadano o al agente un documento informativo sobre los requisitos para
iniciar un determinado trámite, el camino y los plazos previstos.
La Guía podrá presentar un diagrama simple, sin ningún tipo de simbología
extraña a los usos comunes. Asimismo, deberá contener sólo la información
referida al desarrollo del procedimiento.
Este tipo de instrumento se recomienda para aquellos organismos que por primera
vez tratan de formalizar alguno de sus procedimientos. También se recomienda su
uso cuando el procedimiento está poco estructurado, de manera que su secuencia
lógica no es necesariamente lineal. Es estos casos, debe hacerse hincapié en
los principios y criterios orientadores para la realización de los procesos y
procedimientos.
Instructivo de
proceso/procedimiento
El Instructivo será un documento intermedio entre la Guía y el Manual de
Procedimiento en cuanto al nivel de detalle de la información que contendrá.
Este tipo de documento será el indicado cuando el objetivo sea comunicar a los
agentes involucrados en el proceso cuál es el camino del trámite y qué se debe
hacer en cada caso, de manera literal o gráfica.18
Este documento debe resultar sencillo, claro y accesible, a fin de promover su
consulta permanente por parte de los agentes públicos. En general, describe el
proceso con un lenguaje más simple que el utilizado en un Manual.
Manual de Procedimiento
Corresponde hablar de Manuales de Procedimientos cuando una tarea o actividad
amerite la redacción de un texto más extenso y complejo que describa los
procesos técnicos y/o administrativos a realizar.
La complejidad de cada tarea; la gravedad de las consecuencias derivadas del
incumplimiento de los objetivos; la necesidad de facilitar auditorías y
controles del procedimiento por parte de terceros, son las características que
definen si resulta necesario elaborar un manual, o si con una guía o
instructivo alcanza para la correcta realización de la tarea y de los trámites
administrativos acompañantes.
Para la Estructura de los Manuales de Procedimientos, se sugiere tomar como
base lo indicado por la Norma IRAM (Instituto Argentino de Racionalización de
Materiales) Nº 34.551 (Manual de Procedimientos AdministrativosContenidos y
presentación).19
Los fines de los
Instructivos, Guías y Manuales de Procedimientos son los siguientes:
a) Precisar para qué se ejecutan los procedimientos y sus respectivos
controles.
b) Explicar cómo se deben realizar los procedimientos.
c) Determinar quiénes o qué unidad es la responsable de efectuarlos.
d) Establecer cuándo deben ser realizados.
e) Aclarar qué resultado se debe lograr.
f) Detallar los soportes administrativos e informativos acompañantes y cómo
deben ser completados.
g) Fragmentar los procesos administrativos en sub-procesos o procedimientos que
permitan una mayor especialización y comprensión de los pasos a seguir.
Las ventajas de estas herramientas son:
* Constituyen un inventario documentado de las prácticas reconocidas en la
organización, siendo por ello una fuente para la realización de consultas.
* Permiten normatizar la ejecución de tareas estándares y facilitan la toma de
decisiones programadas.
* Simplifican y/o racionalizan la ejecución de tareas que resultan confusas,
voluminosas y, por ende, costosas cuando no están normatizadas.
* Permiten simplificar el proceso de capacitación de los nuevos trabajadores y
funcionarios.
* Mejoran la motivación de los equipos de trabajo, pues facilitan la
comprensión de los objetivos que se persiguen, brindando al mismo tiempo
seguridad operativa al contar con un respaldo normativo.
* Disminuyen la participación de supervisores, limitándose su intervención a
casos no habituales, es decir en las decisiones no programables.
* Mantienen continuidad en el trámite a través del tiempo, ya que la gestión
administrativa y la toma de decisiones no quedan supeditadas a improvisaciones
o criterios personales del funcionario actuante en cada circunstancia.
* Permiten la determinación de estándares para la medición del trabajo
administrativo.
* Agilizan las auditorías, ya que quienes deben realizarlas pueden
familiarizarse rápidamente con los procedimientos del área a auditar
consultando los Manuales.
* Facilitan el control de gestión y la detección de deficiencias.
Los Instructivos, Guías y
Manuales deben ser periódicamente actualizados, y para ello debe tenerse
presente lo siguiente:
a) Se debe colocar en el documento la fecha de confección y la de
actualización, y además debe desarrollarse una labor orgánica de emisión y
revisión de normas.
b) Es necesario establecer un programa de revisión anual a fin de efectuar las
modificaciones y agregados que fueren necesarios.
c) Se deben redactar las instrucciones en forma modular, con el propósito de
facilitar el cambio de las mismas en caso de modificarse la rutina. Por ello es
recomendable el armado de los Manuales sobre la base de hojas removibles que
posibiliten la superación de la habitual rigidez que tienen algunos manuales.
Etapas
La elaboración e implementación de instructivos, guías y manuales requiere
transitar por una serie de etapas previas. A continuación se detalla la
secuencia ideal para la elaboración de instructivos, guías o manuales.
Etapa 1: Decisión de
elaboración
Los responsables de los organismos son quienes deben decidir la confección de
las guías o manuales, como así también asignar los recursos humanos y
materiales para elaborarlos e implementarlos.
Etapa 2: Selección y
capacitación de los responsables de elaborar los manuales
Las autoridades de los diferentes organismos deberán asignar a un grupo de
personas la responsabilidad de conducir la elaboración de los manuales, guías o
instructivos con sus procesos previos de relevamiento y detección de
deficiencias. Puede preverse su capacitación a través de cursos del Instituto
Provincial de la Administración Pública (IPAP) o la asistencia técnica de la
Dirección Provincial de la Gestión Pública.
Etapa 3: Relevamiento de
los procedimientos
Los responsables realizarán los relevamientos de los diferentes procedimientos,
a través de entrevistas, análisis de la documentación, encuestas y observación
directa. Un ejemplo de formulario de relevamiento se presenta en el Anexo 3.
Etapa 4: Análisis de
deficiencias
Terminado el relevamiento, se deberán analizar los procedimientos relevados,
detectando deficiencias y sugiriendo mejoras.
Etapa 5: Consensuar los
cambios con la dirección y/o autoridad orgánica
Con posterioridad, se deberán cotejar las correcciones propuestas a los
procedimientos existentes con la autoridad competente para verificar su
procedencia normativa y la factibilidad de su implementación.
Etapa 6: Elaboración del
manual o la guía de procedimientos
En esta fase prepararán las guías, manuales o instructivos incorporando las
propuestas de mejora que hubieran sido consensuadas con las autoridades de la
organización.
Etapa 7: Capacitación
Los responsables de la elaboración de las guías o manuales capacitarán a sus
compañeros en el uso y actualización de los mismos. Esta etapa es muy
importante porque las consecuencias de su inobservancia debilitan la dinámica
institucional. Por este motivo se debe garantizar una adecuada formación de los
agentes que participan en los diferentes procedimientos.
Etapa 8: Aplicación y actualización de las Guías, Instructivos y Manuales
Tanto los responsables como los equipos institucionales deberán controlar la
aplicación de las indicaciones contenidas en el instructivo, guía o manual, así
como su actualización.
El Presente documento fue elaborado por los siguientes integrantes de los equipos de trabajo de las áreas de Innovación y Gestión Pública de la Subsecretaría y docentes del IPAP: Guillermina Borri, Sebastián Deferrari, Ernestina Frascheri, María Celeste González Riesco, Mónica Valledor, Mariano Talanchuk, Marcela Zanzottera. Coordinación: Alejandra Migliore.
Anexo 1
Cursogramas
1.1. Cursogramas gráficos
Técnica de diagramación
de cursogramas20
El cursograma como elemento de análisis de la organización.
El cursograma colabora con una visión integral de la organización. La persona
que analiza el cursograma, puede ver en una hoja de papel, de forma integral,
todos los pasos que sigue un procedimiento:
* cómo abarca varios departamentos y secciones
* las personas que intervienen en el mismo
* la documentación que se utiliza
* etc.
De esta forma, puede darse cuenta si existen pasos de mas, si faltan controles,
si se esta perdiendo tiempo en satisfacer los requerimientos del destinatario
final, etc. Este análisis y las posteriores correcciones de los procedimientos
hacen a la organización más eficiente para poder brindar sus productos o
servicios a los destinatarios.
Mediante la utilización
de éste método gráfico se logra:
* Mostrar objetivamente como funcionan en realidad todos los componentes de un
sistema, facilitando el análisis de su eficacia.
* Reemplazar con ventajas los métodos de descripción narrativa y de
cuestionarios. La visualización de un proceso facilita el examen de sus
componentes y repercusiones.
* Reducir el espacio necesario para la presentación mediante la utilización de
símbolos convencionales.
* Localizar con mayor rapidez pasos innecesarios, falta de controles, exceso de
formularios y/o registros, etc.
* Permitir una comparación más fácil entre dos o más sistemas (actual vs.
propuesto), de distintas organizaciones, etc.).
El inconveniente más importante que presenta la utilización de ésta técnica
deriva de la limitada capacidad de las técnicas de diagramación para
representar la totalidad de las situaciones que se dan en la realidad.
La información básica que se expone en todo cursograma es:
* Areas de responsabilidad: es el lugar donde se realiza cada operación o
trámite. Son las direcciones generales, direcciones, departamentos, divisiones
o individuos responsables de cada tarea. Para identificar las distintas áreas
en donde se llevan a cabo los procedimientos se utilizan zonas delimitadas por
líneas verticales.
* Tipos de operaciones o trámites que integran el circuito: representados
mediante símbolos (Norma IRAM 34.501).
* Sentido de circulación: muestra el flujo de la información a través del
circuito. El sentido de circulación se da mediante líneas que se utilizan
uniendo los símbolos e indican la dirección que éstos llevan. Generalmente los
procesos se desarrollan en forma horizontal, de izquierda a derecha y de arriba
hacia abajo.
Simbología21
La norma IRAM 34.501 establece los símbolos a utilizar en la representación
gráfica de procedimientos administrativos. Intenta minimizar la cantidad de
símbolos necesarios, a fin de simplificar el mecanismo de diagramación y evitar
dificultades de interpretación. También se propone que los símbolos sigan
principios nemotécnicos, que ayude a quien los emplea o lee a relacionar su
forma con su significado.
Los símbolos a utilizar en la representación gráfica (norma IRAM 34.501) se
indican en la siguiente tabla:
Orientación del diseño:
* Sentido descendente
* De izquierda a derecha.
Ubicación de los símbolos
En razón de las necesidades de diagramación, los símbolos pueden ocupar en el
cursograma una posición inicial, media o final, según que se presenten las
siguientes condiciones:
A) La posición del símbolo será inicial cuando no llegue al mismo ninguna
línea, pero si partan de él una o más líneas.
B) Cuando está ubicado en posición media, el símbolo puede recibir una línea de
traslado y de él puede partir una o más líneas.
C) Símbolo final es aquél al que llega una línea de entrada pero del que no
sale ninguna.
Las posiciones posibles de cada uno, son:
1.2. Cursograma literal
El cursograma literal es una variante del cursograma gráfico que facilita su
comprensión por parte de los usuarios al no requerir ningún conocimiento previo
respecto de la diagramación.
Esta variante se sustenta en la estructura columnar y respeta las pautas de
diseño seccional, pero expone el procedimiento literalmente, sin utilización de
simbología.
Anexo 2
Contenido y estructura de los manuales de procedimientos
En relación con la Estructura de los Manuales de Procedimientos se sugiere tomar como base lo indicado por la Norma IRAM (Instituto Argentino de Racionalización de Materiales) Nº 34.551 (Manual de Procedimientos AdministrativosContenidos y presentación), por lo que se propone indicativamente la siguiente estructura:
Marco introductorio
Identificación
En este apartado se incluyen los datos siguientes:
a) Nombre oficial de la dependencia.
b) Nombre completo del o de los procedimientos que refiere el Manual.
c) Nombre de la unidad con responsabilidad primaria sobre el procedimiento
señalado.
d) Número de identificación del o de los procedimientos en su caso.
e) Lugar y fecha de elaboración.
f) Responsables de la elaboración del Manual.
g) Cantidad de ejemplares impresos.
Indice
En el Índice, se deben presentar, de una manera sintética y ordenada, los
elementos constitutivos del documento o los temas principales que comprende el
Manual:
Introducción
Este apartado cumple las funciones de prólogo y describirá la circunstancia
operativa o estratégica que genera la elaboración de los Manuales de
Procedimientos.
También sintetizará cómo se utiliza el Manual, a quién va dirigido y cuando se
utilizará.
Suele incluir un mensaje del titular del organismo.
Objetivos del
procedimiento
En este punto, se debe explicar en forma clara y precisa, los propósitos y
objetivos del Procedimiento que se describirá.
Características del
procedimiento
En este punto, se debe explicitar el funcionamiento general del Procedimiento
en forma sintética, con indicación de:
a) Entradas de información.
b) Tareas u operaciones que se realizan.
c) Salidas de información
d) Interrelación con otros Procedimientos
Alcance del procedimiento
Debe contener la explicación de las áreas, secciones o personas sobre las
cuales se aplican los Procedimientos, en qué circunstancias se harán y cuáles
serán los límites de esta aplicabilidad.
La presentación de dichas unidades debe llevarse a cabo según el orden en que
intervienen dentro del Procedimiento. También se deben señalar los puestos que
participan por secuencia de aparición.
Políticas y normas de
operación
Para facilitar las tareas de las unidades orgánicas que intervienen, se
determinarán las políticas o normas operativas que deben observarse en el
desarrollo del Procedimiento.
Las políticas o normas de operación deben prevenir situaciones alternativas que
puedan presentarse, es decir, definir expresamente qué hacer o qué lineamientos
se deben tomar como referencia, en aquellos casos que no estén previstos en la
diagramación.
Instrucciones para el uso
del manual
En esta sección, se debe explicar cómo usar el manual y en qué forma se
actualizarán los contenidos del mismo, teniendo en cuenta la necesidad de
revisar y reemplazar lo que pierde vigencia, o la de cubrir nuevos
requerimientos:
* Estructura
* Codificación
* Actualización
Estructura
En este apartado, se indicará la disposición de las partes en que esta ordenado
el manual.
Usualmente describe el armado del Manual de Procedimiento desglosado en:
* Los cuerpos de ayuda que permiten buscar los temas de interés a través de los
índices temáticos, alfabéticos y cruzados.
* El cuerpo principal que es el contenido medular del Manual de Procedimientos.
* Los anexos que complementan y amplían tópicos contenidos en el cuerpo
principal.
* El modo de buscar un tema a través de los índices temáticos, alfabéticos y
cruzados
Codificación
En este apartado, se debe explicitar el sistema y criterios de codificación usados.
Si bien existen diversos criterios aplicables a la codificación de los Manuales
de Procedimientos, se recomienda, para cumplir adecuadamente con el objetivo
buscado, usar el método de codificación que a continuación se desarrolla:
Esta estructura permite simultáneamente codificar los formularios de un proceso o circuito único y homogéneo tanto de los Manuales como de la documentación. En el ejemplo se proponen ocho dígitos, aunque en la práctica la cantidad de ellos puede variar según el procedimiento. La codificación se podrá hacer mediante caracteres alfabéticos o numéricos, en forma indistinta.
Actualización
Se deberá indicar la forma de identificar las revisiones modificatorias o
actualizaciones, quiénes pueden efectuarlas, por qué medios y cómo introducir
el nuevo material o destruir el material eliminado.
Los Manuales de Procedimientos exigen un control periódico a fin de evitar
desvíos o distorsiones producidas por:
* Modificaciones del procedimiento.
* Nueva normativa.
* Ajustes con otros circuitos que se interrelacionen con el procedimiento.
Para ello se contemplarán
los siguientes datos:
a) Fecha de emisión: Se indicará en cada página de las normas de trámite del
Manual, a fin de identificar las distintas ediciones o modificaciones.
b) Fecha de vigencia: Es la fecha a partir de la cual la norma será de
aplicación obligatoria.22
Resulta conveniente alertar a los usuarios de los Manuales, sobre los cambios
específicos de los textos, codificando en los márgenes las siguientes letras y
significados:
(M): para MODIFICACIONES
(A): para INCORPORACIONES O ALTAS
(B): para SUPRESIONES O BAJAS
Versión: En algunos casos puede ser de utilidad agregar a cada hoja del procedimiento (en casillero creado a tal efecto) el número de versión. (Por ejemplo, en el casillero figurará el número 01 cuando se trata de la primera versión y se reemplazará por 02 en la primera modificación y/o actualización y así sucesivamente.)
Cuerpo principal del
manual
Descripción del procedimiento:
Esta sección constituye la parte sustantiva del Manual de Procedimientos. La
misma deberá contener:
1) Cursogramas simbólicos
2) Cursogramas narrativos
3) Normas de trámite
4) Formularios
1. Cursogramas simbólicos
Dos elementos fundamentales constituyen la base de la técnica de diagramación
de cursogramas:
* Los símbolos convencionales: se utilizan para caracterizar las diversas
acciones o situaciones que se puedan presentar en los procedimientos
administrativos.
* Las normas técnicas: rigen la forma de presentación y disposición de esos
símbolos.
2. Cursogramas literales
Es una variante a los Cursogramas simbólicos. Tiende a facilitar la elaboración
descriptiva de los procedimientos administrativos. En él sólo se anotan las
tareas y los pasos sucesivos que se realizan, sin utilizar ningún tipo de
simbología.
3. Normas de trámite
En este punto, se debe describir la secuencia de los pasos en los
procedimientos administrativos. Conceptualmente la descripción tiene dos
aspectos:
* Tareas y decisiones involucradas
* Archivos utilizados
En materia de Tareas y
decisiones involucradas, el Manual debe incluir:
a) Momento y oportunidad en que debe ser ejecutado cada paso
b) Responsable (sector o persona) de la ejecución de cada paso
c) Información requerida para la ejecución de cada paso.
d) Información que se debe generar como consecuencia del resultado de la
ejecución de cada uno de los pasos.
e) Medios a utilizar: archivos, formularios, equipos de comunicaciones y/o
procesamiento.
f) Decisiones a tomar previendo los eventuales cursos de acción de posible
aplicación.
g) Controles a efectuar y cursos de acción a tomar según el resultado del
control.
En las normas de trámite
de los Archivos utilizados, los Manuales deben incluir:
a) Información a contener.
b) Método de clasificación de la información contenida.
c) Método de búsqueda de la información contenida.
d) Período de archivo de la información y tratamiento posterior al mismo.
e) Responsable de la custodia y mantenimiento actualizado.
f) Detalle taxativo de quiénes tienen acceso a dicho archivo para consulta y
para extracción de su contenido.
4. Formularios
Este punto, debe contener las instrucciones y referencias para la utilización
de todos los documentos y comprobantes que circulan, sus diseños y
especificaciones, adicionando al Manual modelos de llenado. Sobre los
Formularios se sugiere incluir y describir:
a) Responsable de emisión de cada uno de ellos
b) Momento en que deben ser emitidos
c) Cantidad de copias y tratamiento y distribución a darle a cada una de ellas.
d) Ejemplares de los formularios, listados, planillas y todo tipo de impresos a
utilizar.
En cuanto a la
descripción de los Procedimientos cuando existen tareas u operaciones total o
parcialmente computarizadas, corresponde agregar al Manual de Procedimientos
varios complementos orientados a posibilitar la tarea considerando las
características particulares del equipo (y su software) y las normas de
utilización del mismo.
Si bien por problemas de volumen o legibilidad, se recomienda que el Manual de
Procedimientos NO tenga en su interior toda la documentación que referencia los
procedimientos computarizados, se hace NECESARIO Y SUFICIENTE que contenga las
referencias expresas para hallar lo buscado y actuar en consecuencia. De este
modo, la documentación que precisan los procesos computadorizados, puede estar
en Manuales independientes, pero conceptualmente son parte del conjunto de
Manuales de Procedimientos porque comparten sus objetivos.
Descripción de los
procedimientos cuando existen tareas u operaciones total o parcialmente
computarizadas
Para los procedimientos computarizados se sugiere completar el Manual de
Procedimientos con las siguientes informaciones:
Configuración del equipo y sistema
Se especificarán:
a) El Hardware.
b) La/s Unidad/es Central/es de Procesamiento (C.P.U),
c) La/s terminal/es de video.
d) La/s Impresora/s,
e) La/s Lectora/s,
f) El Ploter
g) Sistema/s operativo/s utilizados y versión del mismo
h) Todo aquel elemento constitutivo que se considere necesario.
Documentación del sistema
para ejecutar el procedimiento
Aquí se detallará bajo qué título y dónde se halla la documentación
complementaria que aclara las características técnicas y operativas de los
sistemas computarizados.
A efectos de verificar que la documentación del sistema informatizado se
encuentre adecuadamente formalizada, es conveniente corroborar que la misma
contenga como mínimo la siguiente información:
1. Carpeta (Manual) del sistema.
Habitualmente contiene:
a) Objetivo del sistema
b) Diagrama del sistema
c) Nombre de programas o utilitarios empleados (sistemas, programas, rutinas,
etc.)
d) Dispositivos donde se encuentran los archivos
e) Rótulos genéricos y otros datos de archivos
f) Entradas (input) / salidas (output) del sistema
2. Carpeta de Programas:
Se debe corroborar que indicativamente contenga:
a) Objetivo del programa.
b) Detalle de los Comandos, ventanas, etc., utilizados para cumplir el
objetivo del programa.
c) Denominación de dispositivos que poseen los archivos.
d) Rótulos, nombres genéricos y otros datos de archivos
e) Diseño de registros de los archivos
f) Cuando se trata de Sistemas Interactivos debe incluir en la carpeta
detalle del o los programas con los que se diseñó las pantallas (Display) que
se usan
3. Carpetas operativas e
instrucciones para el usuario:
La misma contiene precisiones sobre:
a) Como operar el sistema.
b) Cuáles son los parámetros que se deben tener en cuenta para el control y
corrida del sistema.
c) Para sistemas interactivos debe incluir modelos IMPRESOS de cada una de las
pantallas (Display) y qué contestar frente a cada una de las requisitorias del
sistema.
Se recomienda a los
responsables de cada uno de los sectores, no autorizar la ejecución de
procedimientos computarizados, sin la documentación citada anteriormente pues
el proceso se torna:
* Personal (operado exclusivamente por quien lo diseñó)
* No controlable e imposible de evaluar y de detectar deficiencias.
Anexos
Este apartado podrá contener tablas, cuadros, gráficos, ejemplos de aplicación
de los procedimientos, análisis de los casos límite, etc.
Otros contenidos
optativos del manual de procedimientos
Glosario: se utiliza para listar las definiciones de los términos técnicos
utilizados con el objetivo de unificar y facilitar la interpretación.
Indices complementarios:
además del índice general, a veces es conveniente adjuntar otros índices en los
anexos. Por ejemplo:
* Indices temáticos
* Indices de referencias cruzadas
Formato y armado del
manual
Es conveniente que los Manuales tengan formatos homogéneos. La norma que trata
sobre ese punto es la IRAM 3001
El armado del manual es el ordenamiento y disposición de sus partes
componentes. En este aspecto es importante destacar la necesidad de que las
hojas sean removibles o renovables a fin de facilitar su actualización.
Distribución del manual
Terminado el Manual se procede a su distribución. En esta etapa se recomienda
desarrollar una serie de actividades de difusión e instrucción sobre su uso con
el personal encargado de realizar los Procedimientos reseñados en el Manual.
Resulta de gran importancia asegurarse que las personas involucradas en el uso
de los Manuales conozcan en detalle su contenido.
Se recomienda que se elabore un registro de funcionarios y/o unidades
administrativas que cuentan con el Manual a los fines de suministrarles en
forma permanente la información necesaria para mantenerlos actualizados.
Con respecto a la Simbología a utilizar para las Guías y Manuales de Procedimientos, se sugiere remitirse a las normas IRAM N° 34.501; 34.502 y 34.503, (www.iram.com.ar) o bien a las Guías N° 1 Relevamiento y Análisis de Procedimientos y N° 2 Metodología para la Elaboración de Manuales de Procedimientos, ambas del Programa para la Elaboración de Manuales orientados a facilitar el Control de Gestión y la Mejora de los Procedimientos editado por el Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) (www.sgp.gov.ar)
Anexo 3
Instructivo de procedimientos.
Criterios a seguir para su confecciOn
Un Instructivo de
Procedimientos es un documento escrito que muestra y enseña el camino a seguir
para una tramitación determinada, es decir, cumple un objetivo parcial de un
proceso administrativo determinado.
El Modelo de Instructivo que se sugiere consta de tres partes.
- La primera de ellas, denominada Sumario, detalla diversos ítems: nombre de la
Jurisdicción, el tema del trámite, el nombre del trámite y su descripción
genérica, las diferentes áreas que intervienen en el procedimiento, el nombre
del responsable primario del trámite, el tiempo total de duración del trámite,
en su caso los formularios que se utilizan, lugar y fecha de elaboración y
fecha de última actualización de la Guía, y actos administrativos de aprobación
y actualización de la Guía.
- En la segunda parte se deben describir detalladamente los diferentes pasos o
etapas por las que debe transitar el trámite. Estas dos primeras partes se
consideran insoslayables, aún con las modificaciones que se decidan.
La tercera consiste en la realización de un cursograma literal que describe el
circuito que cumple el trámite.
1. PARTE I: SUMARIO
Jurisdicción: Nombre del Ministerio o dependencia que corresponda.
Unidad de Responsabilidad Primaria: programa/ proyecto / área o equipo a cargo
de llevarlo a cabo.
Tema: proceso al que pertenece el procedimiento. Ejemplo: Personal, Contable,
Denuncias, Solicitud de prestaciones, etc.
Nombre del Trámite: Es específico, identifica el procedimiento. Apunta al
objetivo puntual a alcanzar a través del desarrollo de la actividad
administrativa. Por ejemplo: Liquidación de haberes, Otorgamiento de Licencia
Anual, etc.
Código: permite identificar con claridad el procedimiento, incluido en el
proceso al que pertenece.
Descripción genérica del Trámite: se debe responder básicamente a las
siguientes preguntas: ¿Para qué es? (objetivo del trámite); ¿Qué es?; ¿De qué
se trata?
Diferentes Areas que intervienen en el trámite: Por orden secuencial y
cronológico.
Responsable primario del trámite: Nombre del área que tiene la responsabilidad
final de que el trámite sea cumplimentado en tiempo y forma.
Tiempo total de duración del trámite: expresado en días hábiles.
Formularios que se utilizan: si los hubiere.
Lugar y fecha de elaboración de la Guía de Procedimientos
Fecha de la última actualización de la Guía de Procedimientos
Acto administrativo de aprobación y actualización: Resolución Ministerial
Nº......... de fecha.............
2. Parte II: descripción
detallada de los diferentes pasos o etapas del trámite
Cada paso o etapa del trámite debe contener:
* La descripción en detalle de las tareas que debe cumplimentar cada área
interviniente.
* El tiempo de permanencia del trámite en cada área interviniente.
* Aclaración del área que interviene previamente y del área a la que se remite
el trámite.
A continuación se presentan dos ejemplos: uno para trámite estructurado (Baja definitiva de un bien mueble) y otro para trámite no estructurado (ejecución de una acción de formación)
2.1. Ejemplo de trámite
estructurado
Tema: Registro de Bienes de la Subsecretaría de la Gestión Pública.
Objetivo: Crear un circuito interno, que sirva para mantener ordenado y
actualizado el Registro de Bienes de esta Subsecretaría.
Trámite: Baja definitiva de un bien mueble.
Descripción de las etapas del Trámite:
1) Cuando un bien mueble se deteriore o no funcione correctamente, el empleado
que habitualmente lo utilice, informará a su superior del hecho.
2) El superior, notificado del hecho, informará por escrito completando el
Anexo 1 del presente a la Delegación Administrativa que corresponda, las
deficiencias que presenta el bien.
3) La Delegación Administrativa retirará el bien y realizará las consultas
técnicas necesarias para su reparación.
a) Si el bien se puede reparar, informará a la Subsecretaría el tiempo y el
costo de tal reparación, con la aprobación correspondiente se repara el bien y
se devuelve al sector que requirió el servicio.
b) Si el bien no se puede reparar o resulta antieconómico hacerlo, devolverá el
mismo al sector que requirió el servicio, para su custodia hasta la aprobación
de baja e informará al Director del área correspondiente.
4) El Director del área que corresponda conjuntamente con la Delegación
Administrativa solicitarán por nota (modelo Anexo 2) a la Subsecretaría la baja
definitiva del bien en cuestión.
5) Con la autorización de la Subsecretaría, se caratula la nota antedicha, con
providencia al Departamento Patrimonial Centralizador dependiente de la
Dirección de Contabilidad de Secretaría General, para que verifique los datos
del bien y redacte la Resolución de baja definitiva correspondiente. La
Resolución se girará conjuntamente con el expediente a la Subsecretaría para su
firma y registro.
6) El expediente así conformado, vuelve al departamento Patrimonial
Centralizador, para que comunique la Resolución a la Contaduría General de la
Provincia y a la Dirección de Contabilidad.
7) Una vez comunicada la Resolución, se podrá retirar el bien dado de baja,
dando por finalizado el trámite.
ANEXO 1 (Ejemplo)
La Plata,
Señor/a
Delegación Administrativa de
.....................................................
Su despacho
Me dirijo a usted a
efectos de solicitarle la reparación del bien mueble que a continuación se
detalla:
Descripción del bien:
Color:
Características:
Marca:
N° de serie:
Detalle de la deficiencia:
(Firma y sello)
ANEXO 2 (Ejemplo)
La Plata,
Señor/a
(Autoridad a la que se le solicita la baja definitiva del bien)
Su despacho
Me dirijo a usted a fin
de solicitarle por donde corresponda, la baja definitiva del bien que a
continuación se detalla:
- Descripción del bien:
- Nº de cuenta:
- Nº de sub-cuenta:
- Precio unitario al momento del alta:
- Nº de identificación patrimonial:
Saludo a usted muy atentamente.
(Firma y sello)
Fuente: Subsecretaría de la Gestión Pública de la Provincia de Buenos Aires.
2.2. Ejemplo de trámite
no estructurado
Tema: Fortalecimiento institucional de organismos
Objetivo: Asistir a los municipios y otros organismos
provinciales en la formación y capacitación de funcionarios.
Trámite: Implementación de acciones de formación de Apoyo a la Gestión
Descripción del Trámite:
Instituto Provincial de la Administración Pública Secretaría Ejecutiva
* Recepciona la nota de pedido de formación por parte del organismo demandante,
con firma de su titular.
* Procede a remitir la nota a la Dirección de Formación y Capacitación.
* Si corresponde, se firma Acta Acuerdo o Convenio con el organismo requirente.
* El Consejo Directivo del Instituto dicta Resolución en la que se establecen
los objetivos, contenidos, fechas pactadas, tiempo de duración y personal
afectado a la asistencia.
* Se realiza la actividad conforme a lo establecido en la Resolución.
* Se procede a realizar la evaluación de resultado del trabajo efectuado.
* Se deja constancia de todo lo actuado en el libro de actas del a Dirección
habilitado al efecto.
* Se archivan las actuaciones por orden cronológico en el Bibliorato Acciones
de Formación Organismos provinciales/municipales.
Fuente: Instituto Provincial de la Administración Pública de la provincia de Buenos Aires (IPAP).
3. Parte III: Cursograma
literal
Este gráfico se utiliza para visualizar en forma general y rápida el circuito
que cumple el trámite. A continuación, se presenta un ejemplo:
Trámite: Baja definitiva de un bien mueble.
BIBLIOGRAFIA
* Lardent, Gómes Echarren
y Loro Técnicas de organización, sistemas y métodos Ed. Club de Estudio.
1984. Buenos Aires. Argentina
* Proyecto de Fortalecimiento de las Micro-finanzas y Reformas Macro-Económicas
(Proyecto SALTO)-DAI Guía Conceptual del Manual de Procesos 2004. Quito,
Ecuador.
* Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) Programa para la
elaboración de Manuales orientados a facilitar el control de la gestión y la
mejora de los procedimientos. Colección Modernización del Estado.
- Guía Nº 1: Relevamiento y Análisis de Procedimientos. Buenos Aires. 1995.
- Guía Nº 2: Metodología para la elaboración de Manuales de Procedimientos.
Buenos Aires. 1995.
* Subsecretaría de la
Gestión Pública. Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
- La Gestión Pública por Objetivos y Resultados: Una visión sistémica 2007.
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.
- Manual para el Análisis, Evaluación y Reingeniería de Procesos en la
Administración Pública 2006. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.
- Macroestructura. La Construcción del Estado y los Bienes Públicos. Proyecto
de Modernización del Estado, 2006. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.
Disponibles en www.sgp.gov.ar
* Instituto Argentino de
Racionalización de Materiales (IRAM)
- Norma Nº 34.501: Procedimientos Administrativos Símbolos para la
representación gráfica.
- Norma Nº 34.551: Manual de Procedimientos Administrativos Contenido y
presentación.
Disponibles en el Centro de Documentación del Instituto Provincial de la
Administración Pública de la provincia de Buenos Aires (IPAP).
* Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social de la Nación.
www.trabajo.gov.ar/institucional/procedimientos.htm
* Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires. Guía Única de Trámites de la
Provincia de Buenos Aires, Decreto Nº 184/03.
* Subsecretaría de la Gestión Pública de la provincia de Buenos Aires. Plan
Trienal de la Gestión Pública 2004-2007.
- Documento Nº 4 Hacia una gestión estratégica: planificación y evaluación en
el ámbito provincial. La Plata, 2004.
- Guía para la Planificación, Implementación y Seguimiento de Sistemas de
Gestión de Calidad. Normas IRAM-ISO 9001:2000 en la administración pública de
la provincia de Buenos Aires (Glosario).
- Convocatoria para la presentación de Ideas Innovadoras, edición 2004:
Agilización y simplificación de trámites.
Disponibles en www.gestionpublica.sg.gba.gov.ar
1. Macroestructura. La Construcción del Estado y los Bienes Públicos.
Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros de la
República Argentina.
2. Si bien las personas son el núcleo central y la garantía de toda actividad,
resguardar los procesos en la memoria individual da lugar a confusiones sobre
el origen y finalidad de la actividad pública: hacer algo porque siempre se
hizo así o porque cuando yo entré mi compañero me dijo que era así, debilita
la razón de ser de los procesos públicos y aliena a las personas que los
ejecutan.
3. La Gestión Pública por Objetivos y Resultados: una visión sistémica
Oficina Nacional de Innovación de Gestión. Subsecretaría de la Gestión Pública.
Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
4. La Gestión Pública por Objetivos y Resultados: Una visión sistémica
Oficina Nacional de Innovación de Gestión. Subsecretaría de la Gestión Pública.
Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
5. Cabe aclarar que si bien el enfoque colabora con los modelos públicos, a
priori se reconoce que el Estado no puede satisfacer el conjunto de necesidades
y demandas en virtud de su calidad de árbitro de intereses parcial o totalmente
contrapuestos. Hecha esta salvedad, reconocemos que el enfoque, igualmente,
colabora en el diseño de procesos.
Los problemas del Estado en tanto sistema institucional complejo surgido a lo
largo de la modernidad puede leerse en los documentos del Plan Trienal de la
Gestión Pública 2004/2007 así como en los documentos introductorios del
Observatorio del Estado Provincial.
6. El Consejo Federal de la Función Pública, en su reunión en Salta de mayo de
2007, ha acordado la necesidad de definir estos estándares.
7. En general, aludimos a modelos para referirnos a esquemas teóricos. Los
sistemas hacen referencia a la organización que puede observarse en la
realidad.
8. Guía para la Planificación, Implementación y Seguimiento de Sistemas de
Gestión de Calidad de las Normas IRAM-ISO 9001:2000 en la administración
pública de la provincia de Buenos Aires (Glosario).
9. Guía Conceptual del Manual de Procesos - Proyecto de Fortalecimiento de
las Micro-finanzas y Reformas Macro-Económicas (Proyecto SALTO) DAI y
elaboración de Mónica Valledor.
10. El cambio cultural que esto supone no es menor: así, los agentes que se
desempeñan en secretarías privadas, direcciones de administración, delegaciones
de personal o áreas informáticas, están al servicio de equipos y colegas que
desarrollan tareas sustantivas, por lo que no corresponde que éstos reciban
como dádiva o con desaprensión recursos o información relevante para su
gestión. Los servicios de apoyo deben regirse por criterios de cooperación en
un marco de recursos siempre escasos.
11. Las distintas herramientas se encuentran enumeradas en el Capítulo 4.
12. Esta norma ha sido revisada y ha dado lugar a la presentación de un
proyecto para la aprobación de una nueva ley de Procedimientos Administrativos.
Su texto está disponible en www.gestionpublica.sg.gba.gov.ar
13. Guía Conceptual del Manual de Procesos - Proyecto de Fortalecimiento de
las Micro-finanzas y Reformas Macro-Económicas (Proyecto SALTO) DAI.
14. A los fines de esta Guía, resultan asimilables los procesos operativos
(dictado de clases, vacunación, construcción, entre otras acciones sustantivas)
a los procesos administrativos.
15. En algunas ocasiones particulares, estas reuniones podrán adoptar los
nombres de comisiones, comités o gabinetes. Cabe aclarar que ello será al solo
efecto de su denominación, no constituyéndose por sí en unidades orgánicas
estructurales, ya que para tal fin deberá seguirse un procedimiento particular
y presentar las características especificadas en el Decreto Nº 1322/05 y sus
reglamentaciones.
16. Para profundizar este tema, se recomienda la lectura de La comunicación en
el estado provincial: Aportes para fortalecer la gestión de la comunicación en
las instituciones públicas provinciales. Guía orientadora. Disponible en: www.gestionpublica.sg.gba.gov.ar
17. http://www.gba.gov.ar
18. Para más información, ver Anexo 1
19. Para más detalle, ver Anexo 2.
20. El presente Anexo se elaboró sobre la base de 1) Técnicas de organización,
sistemas y métodos Lardent, Gómez Echarren y Loro Ed. Club de Estudio; y
2) Guía Nº 1 de Relevamiento y Análisis de Procedimientos de la Subsecretaría
de la Función Pública de la Nación.
21. Técnicas de organización, sistemas y métodos Lardent, Gómes Echarren y
Loro Ed. Club de Estudio.
22. La norma IRAM dispone que en la nota de distribución, que acompaña a las
normas o a sus modificaciones, se incluya la fecha de vigencia.
23. La norma IRAM dispone que en la nota de distribución, que acompaña a las
normas o a sus modificaciones, se incluya la fecha de vigencia.
C.C. 13.462