|
Fundamentos de la Ley 12396
La Plata, 23 de noviembre de 1999.
HONORABLE LEGISLATURA:
Tengo el agrado de dirigirme a Vuestra Honorabilidad con el objeto de someter a su consideración el proyecto de Ley de Presupuesto de la Administración Pública de la provincia de Buenos Aires para el año 2000.
El proyecto que elevo para su tratamiento ha sido confeccionado considerando las pautas y prioridades establecidas por las autoridades electas en los comicios del 24 de octubre próximo pasado y que asumirán el 10 de diciembre.
El gobierno tiene la firme determinación de continuar desarrollando los objetivos asociados a las reformas estructurales puestas en marcha a partir del año 1997, políticas que habrán de ser desarrolladas procurando lograr mayor eficiencia en la obtención y asignación de los recursos y con un estricto rigor en la ejecución de los gastos, de modo de maximizar el impacto social de las acciones gubernamentales dentro de un esquema fiscal sostenible a corto y mediano plazo.
En este marco es que persistirán las acciones para atender en forma prioritaria las demandas sociales más urgentes de la comunidad, tales como las que están relacionadas con la promoción del empleo, la atención de la educación y la salud, la seguridad y la asistencia a los sectores sociales más desprotegidos. Adicionalmente, se mantendrán los compromisos en materia de promoción de la actividades productivas llevadas a cabo en el ámbito territorial bonaerense, procurando acrecentar la producción local de bienes y servicios.
Para obtener mayores niveles de calidad en la prestación de los servicios que brinda el Estado provincial, sin dejar de lado el compromiso asumido en materia de solvencia de las cuentas públicas de la Provincia, está previsto la instrumentación de acciones en el campo de la administración tributaria que posibilitarán la obtención de mayores niveles de recursos, a la vez que se mantendrá la equidad en el tratamiento de los contribuyentes.
I) EL CONTEXTO ECONÓMICO GLOBAL.
Las proyecciones macroeconómicas de mediano plazo prevén la superación progresiva de los impactos negativos sobre la economía doméstica originados en las sucesivas crisis externas con epicentro en las economías emergentes. De este modo, y de acuerdo con las estimaciones sobre el desenvolvimiento de la economía mundial realizadas por los organismos multilaterales de crédito y recogidas por el proyecto de presupuesto de la administración nacional para el ejercicio 2000, es posible suponer un panorama de recuperación moderada de la tasa de crecimiento del producto mundial.
Los pronósticos del Fondo Monetario Internacional, por ejemplo, asumen la recuperación, a fines del año 1999, de los precios de los principales productos de exportación. Asimismo, se espera que las tasas de interés internacionales se mantendrán en niveles relativamente bajos, lo cual permitirá sostener los flujos de capital hacia nuestro país. Si estos pronósticos se cumplen se facilitará el financiamiento externo y las inversiones, con el consecuente impacto positivo en el producto bruto local.
El gobierno nacional ha trazado como hipótesis en la confección de su proyecto de presupuesto, como resultado de lo anteriormente expuesto, una caída real de 3,0% en el PBI para 1999, en tanto que para el año 2000 el crecimiento proyectado es de 3,5%.
Entre los determinantes del aumento del PBI previsto para el próximo año debe destacarse la evolución del consumo, componente de la demanda agregada que acompañaría el crecimiento del producto aunque a una tasa inferior (2,9%). La inversión, por su parte, prevé para el año 2000 una recuperación real de 8,4%.
Respecto del comportamiento de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios, cabe señalar que la apertura comercial de nuestro país significará en los próximos años un aumento progresivo de tales agregados, por encima de las tasas de crecimiento del PBI.
Las exportaciones han experimentado en los últimos años un importante crecimiento debido a los incrementos alcanzados en la productividad de sectores productores de bienes y servicios transables internacionalmente, evolución que se desaceleró en 1998 y gran parte de 1999 por el deterioro de los términos de intercambio y la devaluación del real por parte del gobierno brasileño. Para el año 2000, por los factores expuestos, el pronóstico es de un aumento real para dicho agregado de 7%.
En relación con la cuenta corriente de la balanza de pagos cabe destacar que la variación negativa del PBI prevista para 1999 contribuirá a reducir moderadamente el déficit esperado para el año arribándose a un resultado negativo de U$S 12.250 millones aproximadamente. Para el año 2000, el déficit proyectado para la cuenta corriente es del orden de los U$S 13.100 millones.
La inflación, prácticamente nula en la fase expansiva del ciclo económico, derivó en deflación durante la fase recesiva (para el año 1999 se espera una tasa negativa de 2% para los precios implícitos del PBI). Como consecuencia de la recuperación económica proyectada se espera que dichos precios implícitos suban levemente, en promedio el año próximo, hasta alcanzar una tasa de variación del orden de 1,5%.
II) LAS FINANZAS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES EN EL PERÍODO 1992-1999.
El período de gobierno que culmina con esta gestión se caracterizó, desde el punto de vista de la evolución de las finanzas públicas, por la conformación de tres etapas, cada una de ellas con particularidades propias.
La primera etapa del proceso entre 1992 y 1993 se destaca por la recuperación fiscal lograda con la revalorización de las herramientas de política que se utilizaron para regularizar las obligaciones que el Estado no venía cumpliendo puntualmente. La estabilidad de precios, permitió ordenar las finanzas e instaurar un principio de disciplina fiscal que fue rector en la gestión.
Se recuperó el presupuesto como instrumento de política; aumentó la recaudación propia; se establecieron las medidas que posibilitaron alcanzar el equilibrio fiscal y el ahorro corriente; se determinó, consolidó y canceló la deuda pública provincial, tanto con el Banco Provincia como la de carácter controvertido con el sector privado, sumando en este caso también la deuda de los municipios.
En el período 1994-1996 se consolidó el incremento de la inversión pública, iniciado en 1993. El ordenamiento de las finanzas de la Provincia posibilitó elevar en forma sostenida los recursos asignados a la construcción de infraestructura física y social: obras viales, hidráulicas, hospitales, jardines infantiles y escuelas.
Se absorbieron en esta segunda etapa los servicios educativos de enseñanza media que estaban en manos del Estado nacional, lo cual implicó un importante crecimiento de las erogaciones provinciales puesto que se debieron equiparar los salarios de los docentes transferidos por la Nación con los de la Provincia que eran más altos.
A partir de 1994, en cumplimiento de los pactos fiscales firmados con la Nación, se implementaron desgravaciones tributarias que beneficiaron a los sectores productivos, medidas que afectaron el producido de los impuestos provinciales, particularmente el de Inmobiliario Rural, Ingresos Brutos, Energía y Sellos. La disminución de la presión tributaria originó una mayor competitividad en el sistema productivo siendo el costo fiscal de las medidas instrumentadas de $ 700 millones anuales.
Para compensar el efecto a la baja en el producido de la recaudación impositiva se instrumentaron medidas en el campo de la administración tributaria, las que en un contexto de reactivación económica permitieron elevar sustancialmente la percepción impositiva al reducir los márgenes de evasión existentes, significando ello una mejor distribución de las cargas impuestas a la comunidad.
Con la aparición de la crisis financiera en los mercados internacionales de crédito, derivada de la devaluación mejicana en diciembre de 1994, la recaudación impositiva se vio afectada. No obstante ello, se amortiguó el peso de la crisis mediante una oportuna reprogramación –durante el ejercicio 1995- de la inversión.
En 1994, con el acceso a los mercados internacionales de capital, se abrió un nuevo camino que hizo factible el diseño e implementación de una política de financiamiento de mediano plazo para solventar gastos de inversión pública. La inserción en tales mercados se efectuó a través de la emisión de bonos, colocados en forma voluntaria y con las mejores calificaciones de riesgo a las que la Provincia podía aspirar, solo restringida por el “techo soberano” de la República.
En 1996, mediante la compra y entrega en garantía de Bonos del Tesoro de los EE. UU., se liberó al tesoro provincial de los compromisos futuros de amortización de casi $ 2.000 millones de deuda con el Banco Provincia. Con dicha transacción pudo orientarse el crédito disponible de dicho banco exclusivamente hacia el sector privado, en particular al sector de las pequeñas y medianas empresas. El banco ahora cuenta con una mayor presencia en el mercado doméstico de capitales, operando en todo el territorio provincial.
En relación con los organismos multilaterales de crédito, la Provincia concretó la primera operación directa concedida por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a una provincia argentina.
También en esta etapa se terminaron de perfilar las políticas que hoy definen las grandes reformas consagradas en el accionar de los años 1997-1999 y que comprenden las áreas de educación, justicia y seguridad. Con relación a las privatizaciones, se definieron claramente las políticas, plasmadas en la transferencia al sector privado de las empresas de provisión de agua potable y de energía eléctrica, en tanto que se decidió mantener bajo la órbita del Estado provincial al Banco de la Provincia y el sistema provincial de jubilaciones y pensiones (IPS).
La tercera etapa –que se inicia en el año 1997 y llega hasta el presente- es la más ambiciosa y trascendente. A las reformas encaradas en materia de educación, seguridad y justicia, se concretó la asignación de recursos en forma significativa a los programas sociales: Plan Vida, comedores escolares, Plan de Empleo Barrios Bonaerenses, pensiones sociales y torneos juveniles.
La instrumentación de estas medidas significó un cambio cualitativo en la composición de las erogaciones, evidenciándose un mayor peso en las de carácter corriente. Dicho fenómeno fue atribuible al incremento de los recursos humanos necesarios para atender la expansión de los servicios, y a la adecuación de los niveles retributivos de los mismos. Hoy la Provincia cuenta con mayor número de maestros, empleados auxiliares de la educación, más policías, agentes del servicio penitenciario, jueces y empleados del Poder Judicial, todos con mejores remuneraciones que al inicio de las reformas.
Puedo afirmar con orgullo que en esta gestión de gobierno se hizo un gran esfuerzo de inversión en infraestructura económica y social, se iniciaron y consolidaron tres reformas sectoriales (educación, seguridad y justicia) y se encararon acciones sustantivas en el campo de la salud, la promoción económica y la acción social. Algunos indicadores permiten poner de manifiesto los logros alcanzados.
En educación, por ejemplo, debe destacarse el incremento en la matrícula escolar la que pasó de 2,7 millones de alumnos en 1992 a aproximadamente 4 millones de alumnos en el presente ciclo lectivo. Por su parte, la infraestructura escolar pasó de 11.306 establecimientos habilitados en 1992 a 15.655 en 1998. Cabe subrayar, asimismo, que la provincia de Buenos Aires completó la implementación de la educación preescolar y la educación general básica obligatoria, siendo de las primeras provincias en dar cumplimiento a la Ley Federal de Educación. Además, desde 1999 se inició el primer año del ciclo polimodal, conjuntamente con un programa de becas para alumnos con dificultades socio-económicas que permite una mayor retención de la matrícula.
En lo que hace a justicia, cabe apuntar los nuevos servicios brindados en los fueros civil y comercial, criminal y correccional. Además, con la sanción del Código Procesal Penal (Ley 11.922), se implementó, a partir de 1998, un cambio estructural con la adopción de la oralidad plena, la investigación penal preparatoria a cargo de un fiscal (Ministerio Público) y la instauración del sistema acusatorio. Por otra parte, la reforma constitucional de 1994 estableció la creación del fuero contencioso administrativo, con competencia para resolver los recursos en causas originadas por la actuación u omisión de la Provincia, los municipios o los entes descentralizados.
En materia de seguridad, cabe resaltar la reforma instrumentada en el ámbito policial, en la cual se inserta la creación de las 18 policías departamentales de seguridad, la policía de investigaciones judiciales, la policía de seguridad vial, la policía de custodia y traslado de detenidos y los defensores municipales de seguridad. La reorganización del servicio policial significó destinar recursos para el mejoramiento de los ingresos del personal, la capacitación de los agentes y la actualización del equipamiento y logística utilizados. Por su parte, en lo que hace al Servicio Penitenciario, la política fue la de descomprimir las cárceles de alto riesgo mediante la inauguración de nuevos centros de reclusión.
En el campo de la promoción económica debe destacarse el apoyo que se brindó a las PYMES y microemprendimientos, de modo de contribuir a transformar dichas empresas en unidades productivas más eficientes y competitivas. Dentro de este esquema, cabe citar la creación del Instituto para el Desarrollo Empresario Bonaerense (IDEB), que brinda asistencia técnica, promueve inversiones, participa en la adaptación y reconversión tecnológica e impulsa la inserción en los mercados internacionales; y la del Fondo de Garantía Buenos Aires (FOGABA) que brinda a dichas empresas un servicio de garantía, a precios accesibles, para sus operaciones de crédito.
Asimismo, los ministerios de Producción y el Empleo, de Asuntos Agrarios y el Banco Provincia desarrollan el Programa Provincial de Microempresas, cuyo fin es la asistencia financiera a las mismas. En 1998 se financiaron a través de este mecanismo unos 2.000 microemprendimientos.
En el campo de la acción social las políticas estuvieron orientadas a asistir a los sectores socialmente más vulnerables en aspectos nutricionales, de organización comunitaria, salud, atención integral de la familia, emergencias habitacionales, apoyo a la problemática específica de niños, jóvenes, tercera edad y discapacitados. Tales acciones se desarrollaron, principalmente, mediante la ejecución de los programas: “Plan Vida”, que estimuló la participación de la mujer a través de organizaciones barriales, con una cobertura de aproximadamente 800.000 personas; “Servicio Alimentario Escolar” (comedores escolares); y “Asistencia Integral del Niño” (alimentos y becas a niños pertenecientes a familias con necesidades básicas insatisfechas).
En lo que respecta a las políticas específicas de empleo, cabe mencionar que los gobiernos municipales y las Secretarías de Producción, Empleo, Acción Social y Obras Públicas y las asociaciones intermedias (ONGs), llevan a cabo el Plan Provincial de Generación de Empleo para Familias sin Trabajo (barrios bonaerenses), cuyo objetivo es mejorar las condiciones de empleabilidad y proporcionar una subvención mensual a los jefes y jefas de hogar pertenecientes a familias sin ingresos o con ingresos mínimos, a cambio de la prestación de servicios en proyectos de infraestructura sanitaria y social, viviendas y de creación y mejoramiento de los espacios públicos en los barrios más pobres del Conurbano Bonaerense, Gran La Plata, Bahía Blanca y Mar del Plata. Desde su inicio en 1997 se han destinado a este programa más de $ 350 millones y se ha tenido una cobertura de entre 50.000 y 65.000 personas por mes.
Otra iniciativa en materia de empleo, es la promoción de la organización de proyectos productivos y de servicios destinados a desocupados pertenecientes a familias en situación de riesgo socioeconómico, otorgando para ello insumos, maquinarias y herramientas, así como subvenciones para la capacitación laboral. Mediante la ejecución de los programas que atienden la problemática del empleo se generaron aproximadamente unos 90.000 nuevos puestos de trabajo en el año 1999.
Otro aspecto a remarcar es el del reordenamiento de las relaciones financieras entre la Provincia y los municipios. Las políticas dirigidas al sector se orientaron a reducir la dependencia de las comunas respecto de la asistencia financiera de la Provincia. Este objetivo se plasmó al utilizarse mecanismos automáticos de redistribución de los recursos impositivos que se coparticipan entre ambos niveles de gobierno.
Los logros alcanzados se dieron en un contexto de estabilidad de las reglas de juego y la previsibilidad de los actos de gobierno, así como de disciplina y solvencia fiscal a lo largo de toda la gestión. Estas condiciones básicas de manejo de la cosa pública permitieron a la provincia de Buenos Ares ostentar, pese a las transformaciones encaradas, el menor gasto público por habitante, la menor cantidad de empleados públicos por habitante, el mayor nivel de autofinanciamiento con recursos genuinos propios y la menor transferencia de fondos provenientes de regímenes de participación de impuestos con la Nación por habitante.
El nivel de erogaciones que fue necesario afrontar para consolidar dichos objetivos de política, conjuntamente con los efectos adversos de la crisis de la economía real de 1999, producto, a su vez, de los shocks externos (sudeste asiático, Rusia y Brasil), produjeron un cambio en la composición del presupuesto provincial: mayor nivel de erogaciones corrientes, caída del nivel de ahorro corriente, menor nivel de inversión en infraestructura y aumento del déficit.
En el año 1999, como consecuencia de lo expuesto, no pudieron confirmarse las previsiones en materia de evolución de los agregados de las cuentas nacionales, en particular aquellas referidas a la variación del producto bruto, situación que terminó afectando el desenvolvimiento de las finanzas nacionales y de todos los gobiernos provinciales, incluido el de la provincia de Buenos Aires.
El proyecto de presupuesto correspondiente al ejercicio fiscal 1999 había sido elaborado con una hipótesis de crecimiento para el PBI algo menor a la de 4,8% supuesta por las autoridades nacionales, debido a que en su momento se había preferido una mayor cautela, en razón de que se suponían mayores dificultades para alcanzar un ritmo de crecimiento como enunciado en el presupuesto nacional.
No obstante tales prevenciones, se observó que la economía doméstica, lejos de mejorar comenzó a registrar tasas negativas de crecimiento debido a los problemas derivados del sector externo aquejado por la crisis desatada en Rusia, que aplicó medidas de reestructuración de la deuda, devaluación y moratoria de los pasivos privados que impactaron negativamente en el caudal de flujos de fondos hacia todos los países emergentes, situación que terminó agravándose en el primer trimestre de 1999 por las dificultades que atravesó nuestro principal socio comercial, Brasil, que debió devaluar su moneda.
Las negativas condiciones externas, en los hechos se manifestaron a través de la persistencia de la caída en los precios internacionales de nuestros productos transables, el encarecimiento del financiamiento externo a tono con la elevación del riesgo país y la revaluación del dólar (y por ende del peso); a ello deben agregarse algunos factores internos tales como los derivados del proceso eleccionario llevado a cabo en octubre pasado, que provocaron demoras en las decisiones en materia de consumo e inversión por parte de los agentes económicos. Producto de todo ello, el país terminaría en el presente año registrando un crecimiento real negativo en el PBI del orden del 3%, fenómeno que repercutió muy desfavorablemente en la evolución de los recursos impositivos, estrechamente ligados al nivel de actividad económica y las importaciones.
El presupuesto de la Provincia por lo expuesto precedentemente, se vio afectado en su recaudación tributaria tanto en aquella originada por impuestos propios como en la proveniente del régimen de coparticipación federal con la Nación, ejecutando por ello un resultado negativo que no estaba previsto en las proyecciones presupuestarias originales.
En efecto, los recursos corrientes presentarán un desvío en el año 1999 de $ 1.046 millones (10,9%), discrepancia que podrá ser compensada parcialmente mediante los mayores ingresos de capital a causa de la privatización de la empresa Obras Sanitarias (OSBA) y la realización de activos financieros en poder de la Tesorería, por lo que el total de los ingresos ejecutaría una discrepancia de $ 534 millones.
Los gravámenes de origen provincial ejecutarán un faltante, respecto de los cálculos iniciales, del 14,3% ($ 719 millones). Las mayores brechas corresponden al impuesto de Ingresos Brutos, muy ligado a la perfomance económica, (ejecutaría un desvío de $ 470 millones) e Inmobiliario ($ 139 millones). Otros impuestos, tales como los que recaen sobre la energía o al Fondo Provincial de Educación (FOPROEDU), en conjunto, superarán levemente las estimaciones originales, en tanto que el producido de los regímenes de facilidades de pago establecidos en el corriente año estaría un 7% por encima de lo proyectado inicialmente.
Por su parte, los ingresos derivados de los distintos regímenes de participación de impuestos con la Nación, denotarán un desvío del orden del 8% ($ 335 millones menos que lo proyectado), faltante que debe atribuirse básicamente al comportamiento declinante de los recursos captados por la coparticipación federal de impuestos que proveerá a la Provincia de casi $ 257 millones menos que lo incluido en el Presupuesto 1999.
Cabe destacar que el menor desvío de la coparticipación federal respecto del que se contabilizará en los tributarios provinciales, debe atribuirse a la reforma tributaria que el Congreso Nacional sancionó en 1998 y que comenzó a tener vigencia a partir del 1 de enero de 1999. Dicha reforma pudo compensar parcialmente las caídas en la recaudación provocadas por la recesión económica.
Ante la disminución de la recaudación, el gobierno adoptó severas medidas de reasignación de gastos que le permitieron afrontar las erogaciones que demandan el cumplimiento de los programas asociados a las reformas en educación, seguridad y justicia e incrementó, a su vez, los gastos en los programas sociales (Plan Vida y comedores escolares) que son los más demandados por la comunidad en época de crisis económica.
Se ampliaron, asimismo, los recursos destinados a las partidas de apoyo a las PYMES (convenios con el Banco Provincia para el subsidio de la tasa de interés, corredores productivos y promoción del comercio exterior) y se procuró mantener el ritmo de certificación de las obras ya iniciadas.
Finalmente, para reforzar dichas políticas se sancionó el Decreto 3.155, de contención del gasto, que declaró indisponible los saldos de las partidas no comprometidas en toda la Administración provincial, cualquiera fuere la naturaleza jurídica y la clasificación presupuestaria de las mismas.
En virtud de dicho decreto, se dispuso la suspensión de toda adjudicación, notificación de adjudicación, suscripción de contratos, convenios y/o acuerdos, emisión y comunicación de órdenes de compra y/o compras directas, cualquiera fuere la modalidad de pago, por la adquisición de bienes y servicios, la realización de obras, aportes sin contraprestación, así como toda otra acción que conllevase la asunción de nuevas obligaciones por parte del Estado provincial.
Los ajustes instrumentados en los gastos, cuya incidencia fundamentalmente podrá apreciarse en las erogaciones de capital (se ejecutará un 31% menos de lo previsto originalmente), permiten estimar una ejecución, al 31 de diciembre del corriente año, para el total de los egresos de $ 10.590 millones aproximadamente, es decir, unos $ 230 menos de los créditos autorizados oportunamente por la Legislatura.
El comportamiento estimado para los recursos y gastos totales en el presente ejercicio fiscal explica la previsión de una necesidad de financiamiento de aproximadamente $ 240 millones, la cual será cubierta con la emisión de Letras de Tesorería de corto plazo, instrumento previsto en el artículo 58 de la Ley de Contabilidad. Al respecto cabe consignar que se propicia la autorización de Vuestra Honorabilidad al Poder Ejecutivo para utilizar en el ejercicio 1999, el remanente aún no afectado del Fondo de Estabilización e Inversiones creado por la Ley 12.234.
La solicitud encuentra su fundamento en el comportamiento contractivo de los recursos tributarios anteriormente mencionado. Cabe recordar que por el mismo motivo el Poder Ejecutivo afectó en el mes de septiembre la primera mitad de dicho fondo.
III) EL PROYECTO DE PRESUPUESTO PROVINCIAL PARA EL AÑO 2000.
1) El esquema ahorro-inversión-financiamiento.
Consistente con la política de continuar con las reformas de corte estructural instrumentadas en las áreas de Educación, Justicia y Seguridad, en un marco de austeridad en los gastos y solvencia fiscal, está previsto la disminución del nivel global de erogaciones, el mejoramiento de la cuenta corriente y la contracción de la necesidad de financiamiento.
Para el próximo ejercicio se prevé un total de gasto de $ 10.379 millones, esto es $ 211 millones menos que lo que se proyectó ejecutar para 1999 y un monto inferior en $ 435 millones respecto del presupuesto original para este ejercicio. El total de erogaciones es menor, incluso, al ejecutado en el ejercicio 1998.
En los recursos se prevé un total de $ 9.249 millones, esto es, $ 46 millones más que en 1999. Dicha proyección se sustenta por un lado, en el alza estimada en la percepción de recursos provinciales ($ 300 millones) y en los recursos provenientes de los distintos regímenes de participación de impuestos con la Nación ($ 255 millones); y por otro se compensa por los menores ingresos de capital respecto de 1999, que como se señalara contó con los recursos derivados de la privatización de OSBA.
La restricción en los gastos y la expansión de los ingresos determinará una necesidad de financiamiento de $ 1.129 millones, un monto inferior al estimado para 1999 en $ 257 millones.
La necesidad de financiamiento más las previsiones para amortización de la deuda es cubierta por remanente de ejercicios anteriores por $ 118 millones y uso del crédito por $ 1.251 millones.
Esta última cifra se conforma con $ 271 millones de endeudamiento ya autorizado por esa Legislatura y $ 980 millones cuya autorización se solicita por el presente proyecto de ley.
Cabe destacar, asimismo, que procurará acordarse un programa de reformas sectoriales con el Banco Mundial, de tal modo de asegurar financiamiento para los próximos cuatro años de gobierno. Del mismo modo, y a partir de la eficaz ejecución del actual Programa de Asistencia Financiera para la Reforma del Estado (PAREFF) financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, se proyecta desarrollar tratativas con este organismo para extender su programa de asistencia financiera a las reformas provinciales.
El financiamiento que no pueda obtenerse por esta vía, deberá procurarse en el mercado financiero internacional, principalmente, y, en menor medida, en el mercado doméstico de capitales. La Provincia esgrime condiciones muy favorables para el acceso al crédito, dado que ha mantenido su calificación de riesgo, logrando las mejores tasas y plazos disponibles en circunstancias críticas, características que habrán de acentuarse con la sanción de un presupuesto prudente y austero.
2) El análisis de los recursos.
Para el presupuesto 2000 se prevé que los recursos totales ascenderán a $ 9.249 millones.
En lo referido a la percepción de impuestos provinciales se han previsto $ 4.579 millones. Esto significa un incremento global de 5.9% con relación al cierre estimado del año 1999 lo que en términos monetarios representa un ingreso adicional de $ 256 millones. En el cuadro que sigue, se observan los valores para cada uno de los tributos y la relación entre las cifras esperadas para el próximo año y la estimación de cierre de este ejercicio.
Las metas a alcanzar se estiman posibles en función del inicio del proceso de reactivación económica conjuntamente con las medidas que prevé realizar la Administración para continuar reduciendo los niveles de evasión.
En particular, se esperan mayores incrementos en Ingresos Brutos e Inmobiliario. Para el primero de ellos se estima un crecimiento de 8,5% determinado por la previsión de mayor nivel de actividad económica, el crecimiento esperado de precios, el efecto positivo de la elasticidad ingreso y la ampliación del sistema de percepciones, junto a otras medidas de administración tributaria.
En el caso de Inmobiliario, se estima un incremento de 11,1%, producto de la aplicación del nuevo sistema valuatorio, la incorporación de mejoras no declaradas y de políticas específicas de seguimiento y control del cumplimiento de la recaudación corriente.
En el mensaje del proyecto de ley impositiva para el año 2000 se explicitan con mayor detalle aspectos específicos de la política tributaria prevista, aunque resulta relevante señalar que no se prevén cambios en las alícuotas de cada uno de los tributos haciendo hincapié, como se mencionara, en una mayor eficacia en la reducción de la evasión.
En lo que hace al análisis en particular de los tributos, se observa que en el caso del gravamen sobre los Ingresos Brutos se mantendrán las alícuotas vigentes, pero se elimina parcialmente el régimen de anticipos mínimos, manteniéndose solamente el primer tramo de la escala.
Con relación al Impuesto Inmobiliario no se ha previsto modificación alguna en las escalas de alícuotas. Se contempla adecuar las valuaciones de los inmuebles incorporando valores que respondan a la realidad del mercado y se ha incluido a su vez un sistema de depreciación que refleje la pérdida de valor de las edificaciones por el transcurso del tiempo.
Asimismo se continuará con el objetivo de atenuar el efecto de este gravamen sobre las grandes construcciones no afectando de esta manera la viabilidad de algunos rubros de la actividad económica. Así, la actividad hotelera, la industria en general y los centros de salud podrá acceder a bonificaciones bajo la condición de no registrar deuda con el Fisco provincial.
El Impuesto Inmobiliario Rural tampoco registrará modificaciones en el nivel de imposición, habiéndose previsto extender hasta el 31 de diciembre de 2000 la labor de las comisiones encargadas de establecer las valuaciones de la tierra rural.
Por su parte, en lo que respecta al Impuesto a los Automotores tampoco se han previsto modificaciones en los niveles de imposición, como sucede, de idéntica manera, en el caso del Impuesto de Sellos.
En cuanto a los ingresos provenientes de planes de regularización impositiva, el buen comportamiento observado en 1999 aconseja prever disposiciones que pretendan alcanzar similar objetivo. Para el ejercicio 2000 se ha previsto la consolidación de las deudas al 31-12-99 mediante los mecanismos que establece el Código Fiscal y su comunicación a los contribuyentes. Aquellos que respondan al llamado obtendrán una importante reducción en los intereses de consolidación y podrán acceder a un plan de pagos.
El importe total que se ha previsto recaudar, $ 590 millones, se obtiene a partir de los ingresos provenientes de la continuidad de los regímenes vigentes que alcanza a $ 216 millones, como así también de la consolidación mencionada que aporta la cifra restante, es decir, $ 374 millones.
Con relación a los ingresos transferidos mediante los distintos regímenes de coparticipación nacional, los mismos reflejan las previsiones de recaudación del proyecto de presupuesto nacional y mantienen su distribución de acuerdo a la legislación vigente. La cifra total de transferencias de tributos de origen nacional alcanza a $ 3.956 millones y crece 6,9%.
Los recursos no tributarios se calculan en $ 537 millones y se espera un crecimiento importante para el próximo año (9,1%) basado en la mejor perfomance del Instituto Provincial de Lotería. Por un lado se contará con la recaudación proveniente del nuevo casino de Tigre y por otro se trabajará para incrementar el beneficio que la administración de juegos de azar deja a la Provincia y a los municipios.
3) El análisis de los gastos.
En el siguiente cuadro se observa la desagregación del proyecto de presupuesto para el año 2000, a nivel de partida principal y su comparación con la proyección de la ejecución presupuestaria del corriente ejercicio.
Como ya se señalara el nivel total de erogaciones disminuye en $ 211 millones (2%). El gasto público total para el año 2000 será de $ 10.379 millones, de los cuales $ 9.645 millones corresponden a erogaciones corrientes y $ 734 millones a erogaciones de capital.
En particular las erogaciones corrientes se mantienen aproximadamente en el nivel global proyectado para 1999, variando su composición toda vez que existen gastos que ineludiblemente se incrementan como son la coparticipación municipal y los intereses de la deuda mientras que el resto, excepto Personal, disminuyen al proyectarse ahorros por reprioritación de programas y mejoras en la gestión de los mismos.
En cuanto a las erogaciones de capital, presentan una baja por cuanto los altos niveles de inversión de los años previos estuvieron determinados por las necesidades de las reformas encaradas, sobre todo la educativa. Ello sumado a la mayor restricción de recursos operada a partir de la caída en el nivel de actividad producida en el corriente año provoca que en el próximo ejercicio solo se contemplen previsiones que permitan continuar las obras actualmente en proceso de ejecución.
En materia de gastos asociados a las reformas sectoriales ya iniciadas, el proyecto de presupuesto para el año 2000 contempla ampliación de los niveles asignados a Educación y Justicia.
Con relación a la reforma educativa se prevé un crecimiento asociado a la implementación del segundo año del polimodal y a la extensión del programa de becas para alumnos que inicien el primer año del citado ciclo; por ello el total de erogaciones asignado a la Dirección General de Cultura y Educación se prevé en $ 3.510 millones lo cual representa el 33,8% del total de erogaciones. A esto debe adicionársele $ 63 millones incluidos en la jurisdicción Obligaciones del Tesoro para atender los requerimientos de la reforma.
De esta manera el total de recursos asignados a Educación alcanza a $ 3.572 millones (34,4% del total de gastos).
El presupuesto del Poder Judicial contempla la continuidad de la reforma del fuero penal y la puesta en funcionamiento de organismos jurisdiccionales ya creados y del fuero contencioso administrativo; las erogaciones ascienden a $ 563 millones (5,4% de las erogaciones totales) y se solicita a esta Honorable Legislatura la creación de 1.240 cargos con destino al citado poder.
Merece destacarse que el proyecto de presupuesto incluye el Ministerio de Justicia tal cual se propone en la nueva Ley de Ministerios. Asimismo prevé un mayor presupuesto para el Consejo de la Magistratura.
En cuanto al sector Seguridad el proyecto contempla la apertura, en el primer trimestre del 2000, de la cárcel de General Alvear y la incorporación del personal necesario para su funcionamiento. También prevé el mayor gasto derivado de la incorporación de personal durante 1999, tanto en el Servicio Penitenciario como en la Policía; por estas razones el presupuesto de ambos organismos presenta leves incrementos respecto del año en curso.
Personal
Este concepto representa el 50% del total de erogaciones y se proyecta un nivel levemente superior al que surge de la ejecución 1999.
Incluye los efectos del pasaje del personal de planta temporaria a planta permanente realizado durante el año 1999; la incidencia de las reformas anteriormente comentadas y no prevé incrementos por política salarial.
De la misma forma influye en la determinación del nivel proyectado la política implementada durante el corriente ejercicio en materia de programación de horas extras.
Bienes y Servicios
La reducción contemplada en este concepto obedece a la necesidad de continuar con el proceso de mejorar la gestión en esta clase de gastos; rubros en los que existen márgenes para obtener mayores niveles de productividad.
En el proyecto de presupuesto se plasma la política implementada durante el corriente ejercicio para viáticos y pasajes; prevé a su vez una reducción selectiva en las partidas según los organismos. En particular se plantea reordenar el gasto a través de una política de abastecimiento que planifique la provisión de insumos y servicios no personales de acuerdo a las estrictas necesidades y provoque disminuciones de los niveles de gastos incurridos en el presente ejercicio.
El nivel previsto es de $ 1.153 millones lo cual representa una caída de $ 142 millones (10,9%).
Intereses
Por este concepto se previsiona el pago por las deudas ya contraídas y las que corresponden a la solicitud de endeudamiento contenida en el presente proyecto. El monto proyectado es de $ 379 millones de pesos y significa 3,5% del gasto total.
Transferencias
El total es de $ 2.851 millones y disminuye respecto a 1999 en $ 53 millones (1,8%). Analizando su composición existen algunos conceptos que crecerán en el año 2000 como la coparticipación a municipios, las becas del polimodal, los planes de empleo y los programas de subsidio de tasa de interés para PYMES. Como contrapartida se plantean disminuciones en otros programas.
También incide en el menor nivel de erogaciones para el año 2000 la completa eliminación de las becas asistenciales en el ámbito del Ministerio de Salud al haberse concretado, en el transcurso de 1999, el nombramiento de los citados agentes como personal permanente.
a) Transferencias a municipios
La participación de impuestos a municipios aumentará como reflejo del aumento en la percepción impositiva de la Provincia. En el ejercicio 2000, tales aportes significarán un importe de $ 1.003 millones. Este nivel significa un crecimiento de $ 48 millones.
A la suma anterior deben adicionarse $ 75 millones en concepto de transferencias por el producido de los juegos de azar y el programa de descentralización administrativa tributaria.
Es importante poner de manifiesto que en los últimos años se produjo un significativo aumento de la inversión pública municipal, la cual duplicó el crecimiento de los restantes gastos.
Para cumplir acabadamente con este propósito fue importante el accionar del Programa de Fortalecimiento Municipal. Asimismo la Provincia financió con recursos propios programas de obras distritales como ser las que se llevaron a cabo a través de la Unidad Generadora de Empleo, el Plan Trienal y el Instituto de la Vivienda.
El objetivo de ordenar las relaciones financieras entre la Provincia y sus municipios logró que las transferencias mediante mecanismos directos adquirieran mayor importancia, reduciendo la dependencia de las municipalidades respecto a la asistencia financiera provincial.
Ello permitió que las cuentas públicas municipales alcancen un equilibrio desde el punto de vista consolidado. Sin embargo, los efectos adversos de la crisis de la economía real de 1999, produjeron un cambio sustancial no solo en la evolución de los recursos y gastos del Estado provincial, sino también en el de las municipalidades.
Por consiguiente, y pese a que se lograra mantener en 1999 un total de transferencias a los municipios similar a la del año anterior, se estima que al cierre del ejercicio en curso en algunos municipios, se producirán desequilibrios financieros que requerirán una dedicación intensiva y una profundización de las reformas estructurales en materia de saneamiento financiero.
Por lo tanto, los objetivos para el año 2000 en el ámbito municipal estarán orientados a continuar desarrollando iniciativas conjuntas con los municipios con el objetivo de fortalecer institucionalmente a los mismos. Para ello se instrumentarán las siguientes acciones:
· Afianzar el proceso de coordinación fiscal entre los distintos niveles de gobierno.
· Consolidar los resultados en materia de saneamiento financiero.
· Fortalecer su capacidad institucional para el apoyo al sector productivo.
· Profundizar la reforma del sistema de administración financiera municipal.
Respecto de este último punto cabe resaltar que ha culminado la primera etapa de desarrollo del Proyecto de Reforma de Administración Financiera en el Ámbito Municipal, el cual cuenta con el apoyo financiero del Banco Mundial y la participación de cinco municipios que fueron seleccionados como piloto (Berisso, Berazategui, Quilmes, Ramallo y Tres Arroyos).
b) Resto de transferencias corrientes
Con relación al resto de las transferencias corrientes se plantea una reasignación desde los programas de asistencia social directa hacia otros programas sociales como ser las becas del polimodal y los planes de empleo. Se prevé que el conjunto de los programas de asistencia social directa (plan vida, comedores infantiles y escolares, otros programas del Consejo de la Familia, becas de minoridad y subsidios para medicamentos) alcance $ 400 millones.
Con relación a los planes de empleo se implementarán a partir del mes de mayo dos nuevos programas destinados, uno a los jóvenes menores de 25 años que facilite su acceso al sector privado mediante un subsidio específico a favor de la empresa que los emplee y otro que consistirá en un subsidio directo a los mayores de 45 años jefes de familia que estén desocupados. Por esta razón a partir de enero del 2000 se trabajará en la adecuación paulatina del actual Plan Barrios Bonaerenses a los citados programas, los que además abarcarán todos los municipios de la Provincia.
No se prevé transferencias para déficit del Instituto de Obra Médico Asistencial, ya que la reformulación de los convenios con los distintos prestadores de la salud realizada durante el segundo semestre de 1999 permitirá durante el próximo año la normalización de las prestaciones y el autofinanciamiento del Instituto.
El presente proyecto contempla en esta partida los aportes correspondientes a los programas de subsidios de tasa de interés para PYMES implementados hasta el presente, como asimismo su expansión en el año 2000 y nuevas transferencias al Fondo Garantía Buenos Aires.
Debe destacarse que se continuará con el programa de subsidio para la adquisición y/o refacción de viviendas para el personal de Policía y Servicio Penitenciario cuyo costo se estima será en el año 2000 de $ 28 millones.
Los otros conceptos importantes que se incluyen son: pensiones sociales, becas del polimodal, los subsidios para la enseñanza privada, las transferencias a OSBA residual y el déficit de caja de Policía.
Erogaciones de Capital
Como se indicara anteriormente el total de inversión pública previsto para el año 2000 es de $ 734 millones. Este monto es inferior al promedio de los últimos años por tres razones: a) la importancia de las obras de infraestructura económica y social ya realizada implican una menor necesidad inmediata de grandes obras; b) las reformas sectoriales exigen una mayor asignación a las erogaciones corrientes y por ende cambia el concepto de la inversión; claramente incrementar el presupuesto educativo significa aumentar la inversión en capital humano y c) la fuerte retracción de los ingresos durante 1999 producto de la crisis económica hace recomendable que durante el año 2000 se prioriten los gastos asociados a las reformas, tratando también de mejorar la cuenta corriente, disminuir el déficit y por ende limitar el uso del crédito.
En este sentido, el próximo año constituirá un período de transición y solo debemos esperar mayores niveles de inversión en la medida que pueda contarse con instrumentos de financiamiento específicos y no contemplados en este proyecto, como ser el Fondo Fiduciario Regional, a través de los recursos de la privatización del Banco Hipotecario Nacional o programas del Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo que se asignen a proyectos de inversión de larga maduración y montos importantes, como el que constituyen las obras derivadas del Plan Maestro del Río Salado.
La cifra prevista contempla la continuidad de las obras actualmente en ejecución o contratadas y aún no iniciadas. Pueden mencionarse como las más importantes por sus montos y significación regional: la Ruta Provincial Nro. 6; distintos tramos de las Rutas Provinciales Nro. 65, Nro. 68, Nro. 70, Nro. 86, Nro. 88; las obras del puerto de Dock Sud; la escollera Sur del puerto Quequén; la regulación de la cuenca superior del Río Salado II Etapa; las obras de saneamiento del Río Reconquista; la reparación del dique Paso las Piedras; el saneamiento del Arroyo Morón; la reconstrucción del canal 18 del Río Salado; las obras de los hospitales de Niños y San Martín de La Plata; el Estadio Único; el Teatro Argentino; la terminación de las obras de la catedral de La Plata; el Instituto de Menores de Marcos Paz y las obras de infraestructura escolar ejecutadas en el marco del PRODYMES.
Asimismo se destaca la realización de obras de provisión de agua potable en varias localidades por parte del SPAR y planes de construcción de viviendas del Instituto Provincial de la Vivienda.
4) La política de financiamiento
Se proyecta que el año 1999 concluya con una deuda consolidada de mediano y largo plazo del orden de los $ 2.390 millones, según el detalle siguiente:
Esta cifra no incluye deuda de corto plazo, dentro de la cual se destacan las letras de tesorería a emitir en función de la autorización conferida por el artículo 58 de la Ley de Contabilidad, a realizar durante del mes de diciembre por un máximo de hasta $ 250 millones. La emisión de estas letras de tesorería se ha proyectado en función de la necesidad de hacer frente a la aguda disminución de la recaudación impositiva, producto de la recesión y deflación que caracterizó al presente año, sin dejar de financiar programas en marcha decididos previamente, cuyo corte abrupto hubiera ocasionado un fuerte costo social. El vencimiento de estas letras se produciría durante el año 2000, pero se prevé su renovación al vencimiento.
Para el año 2000 se proyecta un uso neto del crédito de $ 1.012 millones, determinado en función de la diferencia entre las erogaciones cuya autorización se solicita y los recursos calculados. Este uso neto surge como diferencia entre el uso bruto, estimado en $ 1.251 millones, y los créditos previstos para amortización de deudas, por $ 240 millones. En esta cifra no están incluidas las letras de tesorería a emitir, teniendo en cuenta su carácter extra-presupuestario.
Una parte del uso del crédito proyectado está en función de programas en marcha. En esa categoría se inscriben los desembolsos de organismos internacionales en relación a los programas de Apoyo a la Reforma del Estado y Fortalecimiento Fiscal, de Saneamiento Financiero y Desarrollo Económico de las Provincias Argentinas, de Fortalecimiento Municipal, de Reforma e Inversiones en el Sector Educativo, de Descentralización y Mejoramiento de la Enseñanza Secundaria y de Saneamiento del Río Reconquista. Igualmente se presenta como una continuidad respecto a años anteriores la emisión de bonos de consolidación de deudas anteriores al 31 de marzo de 1991 (que se emitirán en función de las sentencias judiciales que se dicten durante el año involucrando las obligaciones previstas en la Ley 11.192), la entrega de estos bonos para el cumplimiento de los fines del FO.GA.BA., los créditos fiscales entregados a empresas como reconocimiento de gastos educativos realizados, y la construcción de viviendas con financiación parcial del Banco Hipotecario. Con respecto a la realización de obras por el sistema de pago diferido previsto en el artículo 45 de la Ley 6.021, se prevé su iniciación a fines de 1999, y su continuación el próximo año.
Por otra parte, se incluye la utilización del crédito por parte de programas cuya puesta en marcha se prevé para el año 2000, destacándose el Programa de Modernización Portuaria, que involucra principalmente a obras en el puerto de Quequén destinadas a ampliar y mejorar su escollera sur, y la creación de unidades experimentales de investigación, enseñanza y transferencia tecnológica por parte de la Universidad Nacional de La Plata, que contará para ello con un subsidio de la provincia de Buenos Aires establecido a través de la Ley 11.981.
Finalmente, se prevé tomar financiamiento por un monto de hasta $ 980 millones, cuya autorización se solicita en el marco del presente proyecto de ley, con el objeto de completar el financiamiento de los gastos proyectados para el próximo año. Esta necesidad está en función de que, si bien se proyecta un aumento de los recursos corrientes y una disminución de las erogaciones, existirá durante el próximo año una menor disponibilidad de recursos extraordinarios y de remanentes de ejercicios anteriores. De esta manera, se prevé que el financiamiento neto a tomar decrezca solo levemente respecto a la suma de uso neto del crédito y resultado negativo (que obliga a la obtención de financiamiento de corto plazo) con que terminará el año 1999.
Conclusión
La gestión de gobierno que culmina el próximo 10 de diciembre se caracterizó por la disciplina en el manejo de las cuentas públicas; la recuperación y ampliación de la infraestructura económica y social y el impulso y consolidación de importantes reformas sectoriales. Asimismo, la Provincia ha desarrollado una prudente política de financiamiento y producto de ello el stock de deuda pública es el más bajo, en términos relativos, del sector público argentino, solo 2,3% del PBI.
Durante 1999 la recesión económica, provocó la caída de los recursos tributarios de origen provincial y nacional y por ende debieron tomarse recaudos en materia de contención y restricción de gastos. El año 2000 también deberá contemplar una política fiscal prudente y en consecuencia se proyecta un presupuesto austero, pero que protege la continuidad de las reformas sectoriales, los programas de protección social y las obras públicas en ejecución.
De esta manera se logrará mejorar la relación recursos-gastos corrientes y disminuir la necesidad de financiamiento. Este comportamiento durante el próximo ejercicio, garantizará que a partir del año 2001, en un marco de crecimiento de la actividad económica nacional y por ende de los recursos tributarios se reestablezca plenamente el ahorro corriente y puedan destinarse mayores recursos a la inversión en infraestructura.
DIOS GUARDE A VUESTRA HONORABILIDAD.
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||