DEPARTAMENTO DE INFRAESTRUCTURA,
VIVIENDA Y SERVICIOS PUBLICOS

DECRETO 1.790

La Plata, 29 de setiembre de 2003.

Visto: El expediente Nº 2400-3383 de 2003 del Ministerio de Infaestructura, Vivienda y Servicios Públicos, relacionado con el dictado del Decreto 2.142/02 que crea la Comisión de Adecuación de Contratos de Concesiones Viales; y

CONSIDERANDO:

Que el referido acto administrativo creó una Comisión Especial con el propósito de proponer la adecuación de los contratos de concesión de la Ruta Provincial 2 y del Sistema de Interconexión Vial de la Zona Atlántica Ruta Provincial 11 y complementarias;
Que en función de ello, la Comisión debía elaborar los correspondientes informes tendientes a determinar la situación en que se encuentra cada una de las concesiones y propiciar ante el Poder Ejecutivo la adopción de las medidas que estime pertinentes a fin de adecuar los contratos y reformular los Marcos Regulatorios;
Que en esa inteligencia, el Decreto 2.142/02, en su artículo 4º, ha contemplado la posibilidad que la referida Comisión requiera informes a las empresas concesionarias y a los organismos públicos provinciales y por el artículo 5º ha previsto la elevación de sus conclusiones al Poder Ejecutivo;
Que en el contexto explicitado, ha sido su correlato la Resolución Nº 242/02 del Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos, toda vez que la misma ha fijado el contenido de la información a suministrar por las empresas concesionarias viales;
Que en ese sentido la Comisión ha ido cumplimentando su cometido en tiempo y forma, resultando pertinente en esta instancia aprobar el informe elaborado, sin perjuicio de elevar oportunamente la propuesta de adecuación de los contratos de concesión, en función de las pautas brindadas en el Decreto 2.142/02, artículo 2º, y los lineamientos vertidos en el informe que se aprueba;
Que de conformidad con lo dictaminado por la Asesoría General de Gobierno (fs. 45/46), procede dictar el pertinente acto administrativo;
Por ello,

EL GOBERNADOR DE LA PROVINCIA
DE BUENOS AIRES

DECRETA:

Artículo 1º: Apruébase el informe que agregado como Anexo se declara forma parte integrante del presente, elaborado por la Comisión de Adecuación de Contratos de Concesiones Viales.

Artículo 2º: Establécese que la citada Comisión deberá elevar en el plazo de noventa (90) días contado a partir de la fecha del presente, la propuesta de adecuación de los Contratos de Concesión, en función de las pautas brindadas por el Decreto 2.142/02 y los lineamientos fijados en el informe que se aprueba.

Artículo 3º: El presente Decreto será refrendado por los señores Ministros Secretarios en los Departamentos de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos y de Economía.

Artículo 4º: Regístrese, comuníquese, publíquese, dese al Boletín Oficial y vuelva al Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos para su conocimiento y fines pertinentes.

SOLA
R. Rivara
G. A. Otero


COMISION ESPECIAL PARA LA ADECUACION DE
CONTRATOS DE CONCESIONES VIALES

(Decreto 2.142/2002)

PRIMER INFORME
Julio de 2003

INDICE

1- Introducción: Desarrollo de Concesiones Viales en Argentina.
2- Diferentes Experiencias internacionales en la Concesión de Obras Viales
3- Antecedentes de Ruta 2 y su Concesión.
4- Antecedentes: Sistema de Interconexión Vial de la Zona Atlántica: Ruta Provincial 11 y complementarias y su Concesión.
5- Readecuación de los Contratos: Legislación actual.
Normativa vigente para las Concesiones Viales en la Provincia de Buenos Aires
6- Conclusiones.

1- Introducción:

Desarrollo de Concesiones Viales en Argentina

Sin hacer un juicio de valor sobre sus resultados, en la última década, obedeciendo a una decisión política y en respuesta a la profunda crisis que afectaba el Estado, se proyectó, se puso en marcha y se concretó un programa de reestructuración de las empresas públicas. Esta determinación gubernamental se fundó en la imperiosa necesidad de proporcionar una vía válida de solución a la situación crítica por la que atravesaba la administración pública estatal y no estatal. La respuesta a estos males se orientó hacia la reforma del Estado.

El programa de concesiones de red interurbana se estructuró a partir de la modificación, en 1989, del marco jurídico-normativo de la concesión vial en la Argentina. La Ley de Emergencia Económica (23.697) declaró en “estado de emergencia” la prestación de los servicios públicos (como las rutas nacionales), en tanto que la Ley de Reforma del Estado (23.696) modificó la Ley 17.520, del año 1967, de concesiones, de obras públicas con cobro de tarifas o peaje, para posibilitar la concesión de rutas existentes.

Históricamente, el financiamiento de la inversión de la infraestructura vial provino desde el Estado por medio de distintos fondos con afectación específica.

Mediante la creación del Fondo Nacional de Vialidad en el año 1932 (Ley de Vialidad Nacional 11.658) se incluyó la figura del financiamiento carretero por medio de impuestos de suma fija sobre los combustibles y los lubricantes y se dispuso que la Dirección Nacional de Vialidad (DNV) sería el organismo de la administración central encargado de proyectar, construir y conservar la red vial nacional.

Cabe señalar que la composición de dicho Fondo ha sufrido desde entonces muchas modificaciones. Sin embargo, la crisis fiscal de finales de la década del 80 significó el fin del Fondo Vial en 1989 y su incorporación a Rentas Generales, eliminándose los fondos específicos orientados a la actividad vial en 1991, y obteniendo el financiamiento para la DNV por un impuesto de suma fija sobre los combustibles. En ese mismo año fue eliminado el impuesto sobre la primera venta de automóviles (Fondo Nacional de Autopistas) y se redujo el adicional sobre las cubiertas, que desapareció totalmente en 1996.

El proceso de concesión vial se inició en las carreteras interurbanas hacia fines de 1990, y estuvo caracterizado por la transferencia al sector privado de vías existentes para su reparación, mejoramiento y conservación de rutina en un plazo de concesión fijo. El repago de las inversiones comprometidas proviene del cobro de tarifas de peaje y originalmente los contratos de concesión implicaron el pago de un canon anual por el uso de la infraestructura preexistente por parte de los concesionarios privados.
La justificación de la transferencia al sector privado de la operación y mantenimiento de las principales rutas nacionales pavimentadas se basó en uno o más de los siguientes factores:
a) Debido a la crisis fiscal y financiera de comienzos de la década del 90, el Estado no podía financiar las inversiones adicionales necesarias para reparar y conservar los caminos: según el órgano de Control de Concesiones Viales, al inicio de las concesiones sólo el 17% de las calzadas de los tramos concesionados se encontraba en buen estado.

b) La eficiencia del sector privado en la gestión vial de conservación mejorativa y de rutina supera la del sector público. Una evaluación de la eficiencia comparativa de la inversión pública y privada en el sector vial argentino en la primera mitad de la década ratifica esta hipótesis. Bajo la modalidad de gestión pública, se requirieron entre 1990 y 1996, en promedio y en moneda constante de 1997, $ 20 por día por Km./año para aumentar en un punto el índice de estado de los caminos, mientras que bajo el sistema concesionado esta inversión se redujo a $ 7,6.

c) La asignación de derechos de propiedad temporarios sobre los caminos evita la sobrecarga en el transporte automotor: al ser responsables del estado de las rutas, los concesionarios realizan peajes permanentes a los camiones pasantes.

La variable de adjudicación de las concesiones interurbanas fue el mayor canon ofertado y las principales condiciones básicas de oferta eran las siguientes:

a) El Estado determinó las distintas obras a ejecutar durante el plazo de concesión. En 1990, estas inversiones durante el plazo de concesión ascendían a U$S 1.200 millones.

b) La tarifa media de peaje, en moneda nacional, se fijó en un comienzo en U$S 1,5 cada 100 Km. Para un automóvil liviano (tarifa básica).

c) Se estableció un plazo de concesión de doce años.

d) El peaje era de sistema abierto, donde el usuario abona la tarifa con independencia del kilometraje recorrido, a diferencia del modelo cerrado, con controles de acceso al camino y tarifas proporcionales a la distancia recorrida.

e) De acuerdo al artículo 3º de la Ley 17.520, se estipularon las obligaciones de reinversión del concesionario “en el caso de que los ingresos resulten superiores a los previstos”, incorporando este requisito a los pliegos de bases y condiciones generales y particulares.

Finalmente se adjudicaron 19 corredores a 14 grupos concesionarios, integrados por más de 30 firmas.

Asimismo, las ofertas ganadoras de 1990 -seleccionadas considerando el mayor monto ofrecido en concepto de canon, obras y servicios- tuvieron, en la mayoría de los casos, tasas internas de retornos (TIR) superiores al 20% anual. Cabe tener presente que el contexto macroeconómico argentino de comienzos de la década era diferente; ya que los efectos anticompetitivos de la realización de licitaciones simultáneas, significaron que los oferentes exigiesen tasas de retorno elevadas.

El contexto original de los contratos de concesión interurbana se modificó con rapidez como resultado de los desajustes macroeconómicos e inflacionarios acaecidos entre fines de 1990 y comienzos de 1991.

La primera alteración de importancia se produjo tres meses después de la puesta en funcionamiento del sistema de peajes debido a que el procedimiento de reajuste contractual (ligado a la evolución de las tasas de inflación interna y del tipo de cambio) hubiese significado un alza sensible en las tarifas de peaje sin la contrapartida de obras iniciales y prioritarias ya ejecutadas (entre ellas las cabinas de peaje).

Como era previsible, en este escenario la oposición social y sectorial no se hizo esperar y los usuarios viales -en especial, las empresas del transporte automotor de cargas y de pasajeros de larga distancia- forzaron la suspensión del cobro del peaje por treinta y seis días.

El modelo de concesiones interurbanas fue reformulado en abril de 1991 por medio del Decreto 527/91, y no sólo por la presión social sino también por el lanzamiento del Plan de Convertibilidad que prohibía la indexación de los precios y las tarifas. Los principales lineamientos de esta reformulación de los contratos fueron los siguientes:

1) Fijación de una tarifa básica de $ 1 cada 100 Km. En todos los corredores confeccionados.
2) Eliminación del canon contractual.
3) Otorgamiento de un subsidio anual por un monto global de U$S
57 millones, cuya distribución dependió de la proporción del débito fiscal del impuesto al valor agregado por el cobro de peajes.

La decisión unilateral del Estado de alterar los contratos de 1990 originó numerosos reclamos por parte de los concesionarios, y llevó a la necesidad de renegociar las concesiones en Agosto de 1992 (Decreto 1817/92), implícitamente reconociendo el Estado la insuficiencia de las compensaciones determinadas: Esta renegociación derivó en:

• Extensión de los plazos en un año

• Adecuación del plan de inversiones comprometidos en 1990 (en general las obras fueron pospuestas).

• La convalidación del nuevo esquema tarifario y de subsidios.

• Determinación del ajuste de ambos ingresos por la tasa libor, diminuida en un 20%, dejando sin efecto las multas, sanciones y reclamos relativos a cambios contractuales anteriores.

• Se fijó un aumento progresivo de la tarifa media a U$S 1.30 (promedio en tres años).

• Un aumento del subsidio en 63 millones.

• Se mantuvo el principio de riesgo empresario de las concesiones, no garantizándole tránsito mínimos, ni avales del Estado.

En abril de 1995 el Gobierno dicta el Decreto 489/95 a fin de modificar los contratos de concesiones interurbanos. Este decreto distingue tres formas básicas de operar:

• Modificando el contrato de concesión

• Adecuando el contrato de concesión.

• Extendiendo el plazo de concesión

Las principales causas de este debilitamiento fueron, entre otras, la ausencia de políticas y planeamiento sectorial debido a la pérdida del rol activo del Estado y al deterioro de sus cuadros técnicos, un marco normativo endeble cuyas reformas no acompañaron al proceso de transformación; escasa capacidad y fuerte politización de los entes de control; insuficiencia de fuentes de financiamiento para el mantenimiento, reposición y ampliación de capacidad.

La situación estructural descripta precedentemente, se vio agravada como consecuencia de la recesión económica que comenzó en 1998 y se fue agudizando en forma sostenida, produciendo una progresiva caída de la demanda de transporte. La crisis política y económica de fines del año 2001 y la posterior devaluación ocurrida a principios del año 2002, produjo graves efectos sobre el sector, cuyas consecuencias tienen alcances que aun a mediados de 2002 son difíciles de predecir.

Esta realidad es dispar en los distintos segmentos del sector, según el componente de costos y deuda de cada uno, pero en términos generales puede afirmarse que el sistema no es sustentable en condiciones actuales, por lo que surge un replanteo de las políticas, de la asignación de recursos y de los contratos.

En la actualidad, los contratos de concesión se encuentran en proceso de revisión, a fin de ajustar los ingresos y egresos de la concesión y realizar nuevas proyecciones de crecimientos de tránsito y de pago de compensaciones, tarifas y deudas.

2- Diferentes Experiencias Internacionales en la Concesión de Obras Viales:

A) LA EXPERIENCIA DE CHILE

El Plan General de Concesiones, iniciado en 1991, a grandes rasgos comprendía una estrategia de selección de los proyectos de ampliación o de construcción de nuevas obras con mayor rentabilidad valorada con criterio social (es decir, ponderando los factores deproducción y la tasa de descuento a precios sociales) y que presentaran una rentabilidad privada razonable, ajustada al riesgo del proyecto, sin necesidad de aporte estatal y financiadas con el cobro a los usuarios directos, mediante peajes.

El sistema vial chileno, administrado con recursos públicos a partir de 1993 comenzó a operar, en su mayoría, por medio de concesiones.

Para las concesiones de la infraestructura existente, se exige el pago del canon, y en algunos casos éste resulta de la variable de adjudicación de los contratos. En los proyectos concesionados, el Estado asume los costos y trámites expropiatorios, así como asegura ingresos mínimos, asumiendo riesgos de demanda, por un 70% de la inversión en obras más el valor presente de los gastos de conservación de rutina durante el plazo de concesión.

Como contrapartida a la garantía de ingreso mínimo, se estableció un sistema para compartir excedentes entre el Estado y el concesionario, en forma opcional. Es decir, si el concesionario elige la opción de garantía estatal, deberá entregarle al Estado un porcentaje de ingresos, a partir de cierto momento.

En los últimos años se han realizado importantes modificaciones normativas para incorporar capital privado a las obras viales. Una de las más relevantes es la posibilidad de que los concesionarios realicen una Prenda Especial de Obra Pública tanto sobre la concesión como sobre los ingresos por peaje o los pagos comprometidos por el Estado (de existir).

Los cambios alcanzaron a la ley de bancos y de mercados de capitales, a fin de flexibilizar las normas para que los inversores institucionales y las entidades financieras y bancarias financien proyectos de infraestructura.

Se ha favorecido así, la participación de las Administradoras de Fondos de Pensiones y Compañías de Seguros, en el financiamiento vial. Sin embargo, la misma no ha resultado exitosa. Estos fondos son reacios a invertir en forma directa, aunque ya lo están haciendo a través de cinco proyectos concesionados.

B) LA EXPERIENCIA DE MEXICO:

Tradicionalmente, el desarrollo de infraestructura vial en México ha estado bajo la órbita estatal, que tuvo a su cargo el financiamiento, operación y mantenimiento de los caminos, mientras que el sector privado ha llevado a cabo su construcción.

En 1989, se lanzó un nuevo programa de concesiones a compañías privadas con el objetivo de expandir y mejorar la red en sus tramos principales. En ese momento, un programa de estas características aparecía como solución ante la imposibilidad estatal de financiar el sostenimiento y ampliación de la infraestructura pública.

El mecanismo de concesión mexicana consistió, en la licitación y otorgamiento de la construcción y operación de rutas por peaje, durante un lapso de tiempo no superior a 20 años, por el cual: 1) el nivel tarifario máximo se encontraba prefijado, y 2) existía un nivel mínimo de tránsito garantizado. La concesión se otorgaba a la firma que licitara la menor extensión en años de la concesión, incluyéndose el período de construcción.

La estructura financiera aparece como relativamente novedosa. Los concesionarios debían integrar como mínimo un 25% del capital necesario, mientras que el financiamiento restante debería ser provisto por instituciones financieras. Al comienzo de la construcción, el banco o sindicato bancos creaba un fideicomiso (o fondo fiduciario), a través del cual se canalizaban los fondos de los bancos y, una vez finalizada la construcción, la recaudación de los peajes. En tanto, el concesionario incurría en gastos por el pago a su afiliada constructora (o a un subcontratista), y el fideicomiso reembolsaba los fondos (sobre la base de costos unitarios) descontados de la participación en el capital de las concesionarias.

Los resultados positivos esperados del sistema de concesión de rutas por peaje eran básicamente tres:

• El incremento de la inversión privada en infraestructura, y una disminución de la gestión estatal. Se pretendió explícitamente disminuir el riesgo de los emprendimientos, a través de diversas garantías que implicaban la renegociación (aumento) de las tarifas y la extensión del plazo de concesión;
• Fuerte reducción del tiempo de construcción de los caminos, ya que tenían como estímulo minimizar el tiempo total de la concesión, debido al hecho de que sólo después de finalizada la obra comenzaba la recaudación de peajes;

• Minimización de costos de construcción, a través del proceso licitatorio.
Sin embargo, algunos factores aparecieron morigerando estos efectos esperados:

• No quedó claro a priori la calidad de los caminos.

• En el proceso licitatorio es crucial cierta intensidad en la competencia que garantice la no apropiación de rentas monopólicas.

Cabe señalar que se encontraron fallas en el diseño conceptual de este tipo de esquema licitatorio, como:

• El sistema no protegió a los usuarios del poder del mercado, sino que transfirió dichas rentas monopólicas de los concesionarios al Estado.

• Elevados niveles tarifarios, dada la incapacidad de la agencia estatal para establecer niveles máximos, produciendo congestiones en las vías alternativas y la subutilización de las vías con peajes.

• La minimización del período de recaudación del peaje puede haber producido un desestímulo a la construcción de vías durables.

• La estructura de la propiedad propuesta y la posibilidad cierta de renegociaciones probablemente llevó a los concesionarios a ser relativamente laxos al controlar sus costos y a realizar ganancias en el período de construcción del camino y no a lo largo de toda la concesión.

C) LA EXPERIENCIA DE ESPAÑA

En España existen 2.450 Km. de autopista concesionadas, cuyo proceso de concesión, bajo sus formas modernas, se inicio en 1972, en tanto en la actualidad se esta llegando al límite del período concesionado en algunas de ellas. Esta en marcha un proceso de reducción de tarifas de peaje, mientras que el esquema mismo de financiamiento de la infraestructura se encuentra en vías de modificación.

El gobierno central creó una Comisión para Financiación de Infraestructura, que concluyó, - entre otras cosas, que no debería aplicarse el denominado modelo inglés de precios sombra debido a sus problemas legales y operativos. Se considera además que en tales casos, el riesgo político es elevado al requerir un compromiso firme en cuanto al mantenimiento de las partidas presupuestarias específicas en el futuro a fin de pagar el canon por los concesionarios.

Por el contrario, se aconsejó el modelo alemán para ciertos casos: se trata de un contrato de compra de obra terminada, en el cual el Estado contrata la construcción y financiamiento del proyecto con el concesionario, quien al finalizar la obra recibe pagos anuales constantes en concepto de capital e intereses.

También se consideró positiva la adopción de las sociedades de capital público con capacidad de endeudamiento por la cual el financiamiento de la infraestructura vial recae en los contribuyentes y no solo en los usuarios. El sistema tradicional de inversión privada a recuperar por medio de peajes también fue aceptada.

Estas recomendaciones derivaron en modificaciones legales entre las que se destacan la posibilidad de extender las concesiones hasta un plazo de 75 años la existencia de contratos de obra con precio único (alemán), la posibilidad de constituir fideicomiso sobre los peajes, y la posibilidad de creación de Sociedades Estatales con capacidad de endeudamiento.

D) LA EXPERIENCIA DE ESTADOS UNIDOS

El sistema vial en este país esta conformado por la red interestadual, una red primaria y una red secundaria. La interestadual es financiada en un 90% por el Estado Federal. Si bien se considera que el sistema está completo en un 95%, se expande en forma permanente debido a la presión de las jurisdicciones estaduales para que sus carreteras sean incorporadas a esta red, y de esta forma, obtener acceso al financiamiento federal. En cuanto a la red primaria, sólo un 70% de su financiamiento esta a cargo del Estado Federal. Esta participación disminuye al 20% en el caso de la red secundaria.
El financiamiento proviene principalmente del impuesto sobre combustibles. Las carreteras estaduales y locales son financiadas por cada jurisdicción por medio de alícuotas adicionales al mencionado impuesto.

Entre las exenciones del impuesto sobre los combustibles, la más simple es la que alcanza a los consumos no destinados al uso de los caminos. Dentro de éstos se encuentran los usos rurales e industriales, y los destinados a vehículos de defensa. Estos usuarios pueden solicitar la devolución de los impuestos abonados. En general, el usuario es exceptuado por el uso del camino y no por el tipo de vehículo. La categoría más importante dentro de las exenciones es la de uso mínimo. También eximen a los vehículos para fines sociales, por ejemplo, los ómnibus.

E) LA EXPERIENCIA DE FRANCIA

La organización administrativa de la infraestructura vial en Francia es relativamente compleja, participando tanto el Gobierno central como los departamentos y comunas en la red secundaria y terciaria. Las provincias, pese a no tener la responsabilidad primaria, contribuyen de todos modos al financiamiento de la infraestructura vial de diversas formas.

En 1992 el Gobierno Francés definió un Plan Maestro para una Red Nacional Caminera.

Un 31 % del tránsito pasante por el sistema vial francés es capturado por las autopistas con peaje, en tanto que el 69% restante fluye a través del de autopistas (19%) y carreteras nacionales (50%) libres.

Los concesionarios privados financian aproximadamente el 60% de la inversión vial, en tanto el 25% deriva del presupuesto estatal y el resto de los gobiernos locales y regionales.

Francia se caracteriza en especial por haber desarrollado una modalidad de asociación público - privado a través de concesionarios mixtos. Dicha modalidad implicó el otorgamiento de diversos tipos de garantías (sobre deuda, sobre ingresos, subsidios y aportes para la construcción, y líneas de préstamo a tasas subsidiadas, entre las más comunes.

F) LA EXPERIENCIA EN PERU

La legislación peruana en materia de concesiones se basa principalmente en un decreto ley del año 1991, a través del cual se promueve la inversión privada en obras de infraestructura y/o de servicios públicos y se regula su explotación.

Una característica que diferencia el sistema de concesiones peruano de del de otras regulaciones es el sistema de selección que efectúa mediante el procedimiento de concurso de proyectos integrales.

G) LA EXPERIENCIA EN COLOMBIA

El régimen de concesión de obras públicas en Colombia es regido por la Ley 80 del año 1993, denominada “Estatuto General de la Administración Pública”.

La ley establece preferencias a favor de la oferta nacional, no obstante se admite el tratamiento y consideración de una propuesta de origen extranjero en igualdad de condiciones, requisitos, procedimientos y criterios de adjudicación que la nacional.

Cabe señalar que se permite la celebración de contratos de fideicomiso, denominados “encargos fiduciarios”, y tendrán por objeto la administración o el manejo de los reclamos vinculados a los contratos que tales entidades celebren; pero la fiducia nunca significará la transferencia de dominio sobre bienes o recursos estatales.

3 -Antecedentes: De la Ruta 2 y su Concesión
Introducción

Con fecha 7 de septiembre de 1990, el Estado Nacional firmó a través del Ministro de Obras y Servicios Públicos, el Contrato de Concesión con la Empresa Concesionaria Vial del Sur S.A. (COVISUR S.A.). Dicho contrato fue aprobado por el Decreto 2.039/90.

Mediante dicho contrato, se otorgó en concesión, la mejora, ampliación, remodelación, conservación, mantenimiento, explotación y administración, del Corredor Nº 15 perteneciente al Grupo Nº VI, de la Red Vial Nacional, Decreto Nº 823/89 y Resolución MOSP Nº 221/89, que involucra la Ruta Nacional 2, tramo Empalme Ruta Provincial 36 (km 40,21) - Empalme Ruta Nacional 226 (km 403,70).

Entre otros puntos, se acordó que el plazo de concesión sería de 12 años, fijándose su inicio en el 1/11/90 y por tanto su finalización, el día 1/11/02.

Se distribuyó el cobro de la tarifa básica en dos puestos de peaje: en el Km 90 se cobraría el 60% de la TB, y en el Km 273, el 40% de la misma.

El canon fue fijado en la suma de 50 millones de Australes por mes (monto al 30/11/89); acordándose por otra parte que las expropiaciones y relocalizaciones de servicios estarían a cargo de la empresa concesionaria.

Se previó la ejecución de la Segunda Calzada de la RP 2 entre el km.40,21 y el km.210,5 (Dolores).

PLAN ECONOMICO FINANCIERO
Evolución de la Concesión:

El Contrato de Concesión ha sufrido en la última década diversas modificaciones. A continuación, se describen someramente los convenios, decretos y resoluciones que significaron cambios de política por parte del Estado respecto de la Concesión, y por ende variaciones en las exigencias a la concesionaria.

1) Transferencia de la Ruta Nacional 2 a la Provincia de Buenos Aires.

A los dos meses de firmarse el contrato de concesión arriba, - referido, -La Nación firmó un convenio (1) con la Provincia de Buenos Aires, por el cual, y en virtud de lo dispuesto en la Ley 23.696/89 de Reforma del Estado en su Anexo 1, ap. II) (2), se acordó la transferencia a La Provincia del dominio y jurisdicción de la Ruta Nacional 2, incluyendo el Contrato de concesión de obra pública que el Poder Ejecutivo Nacional había otorgado mediante el dictado del Decreto 2.039/90.

1- Convenio Integral para el Ordenamiento Vial: Ejes Buenos Aires La Plata y Buenos Aires Mar del Plata. 15/11/90.
2- Transferencias a Jurisdicciones Provinciales o Municipales mediante convenio.

2) Suspensión del cobro de peaje

Por medio de los Decretos 375/91, 591/91 y 925/91 se dispuso la suspensión del cobro de peajes entre el 23-02-91 y el 30-04-91. Entre los argumentos que sustentaron tal decisión, en el Decreto 375/91 se hizo referencia a la implementación de concesiones en casi 10.000 Km de rutas nacionales, lo cual provocó en los sectores de la producción y del transporte una notoria inquietud que se materializó en reclamos y expresiones públicas de protesta a raíz de lo cual el Gobierno Nacional procedió a evaluar las condiciones de funcionamiento o incidencia del referido sistema.

3) Convenio de Readecuación Nº 1 (2/12/91)

Mediante el Decreto Provincial 4.211/91 (2/12/91), se aprueba el Convenio de Readecuación del contrato de concesión de obra pública de la Ruta Provincial 2.

Entre los fundamentos del mismo se mencionan los efectos perjudiciales para la ecuación económica-financiera, que generó la suspensión de cobro de peaje dispuesta por los decretos arriba mencionados, así como la posterior reducción de la tarifa de peaje ordenada por la Resolución de DVBA Nº 418/91, con respecto a la establecida en el contrato.

Se estableció adelantar la ejecución de varias obras, y habilitar un radio de información al usuario y un sistema de telecomunicaciones de emergencia a través de postes SOS.

La DVBA contrató directamente con COVISUR S.A. la construcción de la terminación de las obras correspondientes a la variante Dolores de la R.P. 2, tramo: Km 204-214. El monto de la obra se fijó en Australes 141.494.052.493,45 y se pagó con fondos del Estado Nacional.

En cuanto al canon, por un lado se dispuso que COVISUR S.A. debería abonar a la Provincia de Buenos Aires en treinta días, el monto proporcional correspondiente al período 1/02/91 y 22/02/91. Asimismo, en dicho Convenio la Provincia renunció (a partir del 23/02/91) a su derecho a percibir de la empresa concesionaria, el canon previsto en el contrato de Concesión. Por lo tanto, a partir de tal acuerdo, el carácter oneroso de la concesión se vio modificado y la misma pasó a ser gratuita.

Otra de las compensaciones que se estableció, fue una nueva base tarifaria en favor de la concesionaria, otorgándose un aumento de las tarifas del 67% a partir del 15/9/91, y otra de un 33,3% a partir del 1/07/92.

Además, se otorgó un aumento del plazo de la concesión de dos años y siete meses, con lo que la fecha de finalización de la concesión se traspasó al 30/06/2005.

4) Convenio de Readecuación Nº 2 (30/12/92)

El Decreto Provincial 4.105/92 (30/12/92) aprobó el segundo Convenio de Readecuación, con el objeto de transformar la ruta en multitrocha con control parcial de accesos en todos sus tramos hasta Mar del Plata y acortar los plazos de ejecución de obras.

Las principalel estipulaciones que comprenden el Convenio son:

* Los plazos que han de regir la ejecución de obras.

* Se previó una indemnización a la concesionaria, evaluada en Valor Actual Neto al año 1992, en concepto de: a) acortamiento del plazo de ejecución de las obras ($ 31.250.000); b) extensión de la ejecución de las obras Segunda Calzadas desde Dolores hasta Mar del Plata ($ 25.190.000), y c) obras complementarias ($ 5.090.000); cabe señalar que se estipuló como requisito esencial para habilitar el pago de las cuotas de indemnización, el cumplimiento estricto de la ejecución de las obras en los plazos determinados. Asimismo se establecen las condiciones que regirán el pago de las cuotas indemnizatorias. El monto de la indemnización, a valores corrientes ascendió a $ 112.000.000.

* Se incorpora un nuevo plan económico y financiero, con las siguientes características: tasa de corte: 20%; TIR: 20,99% y Rentabilidad: 1,08%.

* Una vez aprobada la traza definitiva de la obra, la DVBA iniciará los trámites tendientes a concretar las expropiaciones necesarias para llevar a cabo la liberación de la misma

* Se extiende el plazo de finalización de la concesión al 30/06/2012.

* Se designa como autoridad de aplicación al Ministerio de Obras y Servicios Públicos, y se reemplaza el texto de la cláusula 34 del Contrato de Concesión, asignando la competencia para la resolución de los diferendos que eventualmente se susciten entre las partes con motivo del presente contrato a la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires.

5) Retenciones impositivas. Febrero 1995 - Marzo 1996

Durante este período se dictaron las Resoluciones Nº 129/95, 639/95 y 139/96, por la DVBA y la Resolución 182/96 por el MOSP, previa intervención de Asesoría General de Gobierno, Contaduría General de la Provincia y el Sr. Fiscal de Estado.

Por medio de las mismas se rechazó el reclamo interpuesto por COVISUR S.A. a raíz de las retenciones practicadas por la DVBA a la empresa concesionaria en concepto de impuesto a las ganancias, al valor agregado e impuesto provincial de ingresos brutos, sobre la indemnización a abonar según la cláusula 3º del Convenio de Readecuación Nº 2 aprobado por Decreto 4.105/92.

6) Acta Acuerdo de Reformulación de la Estructura Tarifaria de la Ruta Provincial Nº 2 (7/04/00)

Fue celebrado entre el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires y COVISUR S.A., en el marco de lo previsto en el Pliego de Condiciones Particulares para la Concesión de Obras Viales y Precalificación, Tít. II, Art. 5º “Ajuste de tarifas por razones de Interés General”.

La Provincia plantea la readecuación de la estructura tarifaria vigente, tendiente a obtener una disminución de la misma, para que otorgue beneficios directos a los usuarios e indirectos a toda la sociedad.

De este modo, se pactó que la Empresa Concesionaria aplicara una reducción de la tarifa de la Concesión en el tramo Empalme R.P 36 - Empalme R. N 226 del 11 %, para las Categorías 1, 2 y 3 a partir del 10/04/00, por el término de 90 días corridos y sin percibir ninguna compensación por la misma.

Asimismo se dispuso que La Provincia evaluaría en el plazo de 90 días corridos los aspectos atinentes al Plan Económico Financiero de la Concesión.

En dicho Acuerdo, las partes convinieron que en el plazo de 90 días, suscribirían un Convenio de Readecuación, pero en caso de no llegar a un acuerdo respecto del Plan Económico Financiero en ese lapso, se restablecerían las condiciones originales del Contrato previas a la firma del Acuerdo en cuestión.

Al extinguirse el plazo fijado en el Acta sin arribarse a ningún Acuerdo, la Empresa Concesionaria interpretando que la voluntad de la Provincia era continuar, de manera provisoria con los entonces vigentes vales tarifarios fijados con fecha 7/04/00, propuso continuar con la rebaja tarifaria por el término de un año (hasta el 6/7/01), solicitando la compensación correspondiente.

A partir del 6/7/01 y en función de que se mantenía la necesidad de continuar con la rebaja tarifaria, la DVBA ordenó el mantenimiento del régimen tarifario, indicando que se compensaría a la Concesionaria la afectación que este hecho le pudiera provocar a la ecuación económico financiera de contrato.

7) Resolución DVBA Nº 509/02 (9/05/02)

Como antecedente de esta Resolución que fue dictada por la Dirección Provincial de Vialidad, consta la vista al Sr. Fiscal de Estado (16/05/01), el cual se expidió sobre diversos temas relacionados con una ampliación de la concesión, reclamos de la Provincia por trabajos no ejecutados y por inversiones de la Concesionaria no previstas en el contrato. Esta modificación contractual comenzó a tramitarse a comienzos de 1999.

Respecto a la ampliación de la concesión, expresó que como consecuencia de la situación económica financiera de la Provincia correspondía disponer la imposibilidad de ejecutar las obras nuevas consideradas en la modificación del contrato objeto de análisis, ello sumado al hecho de que las obras a incorporar se situaban fuera del tramo concesionado y su realización hubiera implicado una adjudicación directa, evitando la licitación pública. Además determinó la obligatoriedad de ejecutar la totalidad de las Obras Complementarias previstas en el contrato de concesión; de las inversiones ejecutadas no previstas, determinó sólo el reconocimiento de la pavimentación de las vinculaciones entre calzadas y los puentes peatonales.

La DVBA, a través de la Resolución Nº 509/02, se expresó en el sentido siguiente:

* COVISUR debe cumplimentar las inversiones correspondientes a cruces a distinto nivel, pues las mismas se encuentran previstas en el contrato vigente y pendientes de ejecución, desestimando por lo tanto, la posibilidad de sustituirlas por las intersecciones a nivel ejecutadas.

* Se desestima el reclamo de la Concesionaria por el mayor valor del paquete estructural del pavimento y por empalmes de calzadas no previstas en la ejecución de la Segunda Calzada de la RP 2.

* Reconoce la mayor inversión realizada en la materialización de los retomes entre calzadas y puentes peatonales, autorizándose a incluir dichos gastos en el Plan Económico Financiero contractual.

* No se acepta la inclusión dentro de dicho plan financiero, de los costos y gastos incurridos por la empresa que superen a los previstos en el contrato, aunque los mismos surjan de los estados contables de la empresa. Se dispuso también que COVISUR deberá requerir autorización previa de la Repartición para realizar cualquier tipo de egreso no previsto en el contrato, bajo pena de no reconocerse el mismo.

* Deducir del Plan Económico Financiero contractual, la inversión correspondiente a la obra: Construcción de la Segunda Calzada, Tramo: Km 204 - 210.5, que estaba previsto ejecutar en el año 1995, según el contrato de concesión, en razón de que dicha obra fue certificada en la obra “Variante Dolores de la R.P. 2”, fuera del contrato de concesión.
8) Resolución 652/02 (31/05/02) Pedido de Compensación - Rebaja Tarifaria

La empresa solicita como compensación por el período de rebaja tarifaria comprendido entre el 06/07/00 al 06/07/01, la ampliación en siete meses de la vigencia de la Concesión.

Considerando que la rentabilidad de la Concesionaria no se vio afectada negativamente, la DVBA rechazó el reclamo presentado por COVISUR S.A., analizando el período 6/7/00 al 31/12/01. La resolución indicada se dictó previa intervención de los Organismos de Asesoramiento y Control.

9) Decreto 1.150/02 Mayores ingresos respecto a los previstos en el Contrato.

El Decreto Ley 9.254/79 establece que en el caso de concesiones gratuitas o subvencionadas, la Concesionaria debe reinvertir en la Concesión los mayores ingresos obtenidos con respecto a los previstos en el contrato.

El Decreto 1.150/02 reafirma este concepto pues la concesión se transformó de onerosa a gratuita, en la renegociación aprobada por Decreto 4211/91.

El monto de los mayores ingresos actualizados asciende a la suma de $ 47.300.000 (monto capitalizado al año 2002 y considerando el período 1992 - 2001). El mismo tiene en cuenta los ingresos por las áreas de servicio y por publicidad que no fueron tenidos en cuenta en el Plan Económico Financiero vigente. Cabe destacar que dicho plan se tuvieron en cuenta los gastos de construcción de las áreas de servicio indicadas.

Se dictó el Decreto previa intervención de los Organismos de Asesoramiento y Control.

10) Rebaja Tarifaria del 50% a partir del 1/1/02

Decreto 2957/01 (21/12/01)
Decreto 727/02 (25/03/02)
Decreto 1177/02 (14/05/02)
Decreto 2142/02 (11/09/02)
Decreto 1047/03 (01/07/03)

El Decreto 2.957/01 estableció una rebaja en la tarifa contractual de peaje del 50%. Ello en base a la situación económica y a efectos de fomentar el turismo, bajar costos de transporte y por lo tanto generar puestos de trabajo.

El período objeto de rebaja es el comprendido entre el 1/01/02 y 31/03/02.

Asimismo se indicó que se reconocería la incidencia de la rebaja tarifaria en la ecuación económico financiera de la Concesión.

Por Decreto 727/02, se prorrogó por el término de 45 días corridos a partir del 11 de abril de 2002, la vigencia del Decreto 2.957/01.

Por Decreto 1.177/02, se prorrogó por el término de 120 días corridos a partir del 16 de mayo de 2002, la vigencia del Decreto 2.957/01.

Por Decreto 2.142/02, se prorrogó por el término de 180 días a partir del 13 de setiembre de 2002, la vigencia del Decreto 2.957/01. A su vez designó a una Comisión de Adecuación de Contratos de Concesiones Viales para que realice una propuesta a consideración del Poder Ejecutivo, que contemple el desarrollo del contrato hasta el presente y la situación y medidas económicas adoptadas a nivel nacional y provincial respecto de la estructura de las tarifas y la ecuación económico financiera de la concesión.

Por Decreto 1.047/03, se prorrogó por el término de 180 días a partir del 12 de marzo de 2003, la vigencia del Decreto 2.957/01.

4 - Antecedentes
Sistema de Interconexión Vial de la Zona Atlántica: Ruta Provincial 11 y Complementarias y su Concesión

La empresa concesionaria es Camino del Atlántico S.A.C.V., y el Contrato de Concesión se firmó con el Estado Provincial y fue aprobado mediante Decreto 3.622/90.

Se acordó que el plazo de concesión sería de 15 años, a partir de la fecha de inicio de la misma el día 19 de septiembre de 1990. Asimismo se estableció que la terminación original sería el día 19 de septiembre de 2005.
La Concesionaria se comprometió a abonar a la Provincia el 50,01 % de la recaudación bruta, en concepto de canon.

Respecto del Plan económico financiero -acordado con el objetivo de verificar la rentabilidad del emprendimiento-, se dispusieron los siguientes puntos: a) Tasa de capitalización: 8% para flujo acumulado neto positivo y 12 % para flujo acumulado neto negativo; b) Tasa Interna de Retorno Modificada: 23,09%; c) Se estimó una tasa de crecimiento del tránsito del 1 % anual acumulado; d) Tarifa: 8.000 Australes de Enero de 1990.

Evolución de la Concesión:

1) ACTA COMPLEMENTARIA Nº 1

Suscripta con fecha 19 de septiembre de 1990, previó el adelantamiento de obras, el descuento sobre la tarifa máxima a aplicar hasta el 31/03/91, el adelantamiento parcial de entrega de la Fáse II de las rutas concesionadas, y la ampliación de la cláusula de rescate.

2) ACUERDO TRANSITORIO DE ADECUACION
DE CONTRATO

Suscripto con fecha 13/06/91 entre el Administrador General de la DVBA y la Concesionaria (Ad referéndum del Poder Ejecutivo) y se fijó su vigencia hasta el 31 de mayo de 1992.

Se pactaron los siguientes puntos:
• Eliminación del canon

• Tarifas diferenciales por estación de peaje, las cuales son menores a la tarifa máxima.

• Modificación del Plan de Trabajos e Inversiones que abarca el período de la Concesión.

• Reubicación de las estaciones de peaje.

• Mantener la vigencia de los reclamos realizados hasta esta fecha por la Concesionaria (indemnización por las sumas dejadas de percibir en concepto de tarifas de peaje, durante el período de suspensión de cobro dispuesto por los Decretos 375/91 y 591/91).

Cabe señalar que este acuerdo fue elevado con el correspondiente Proyecto de Decreto.

3) OBSERVACIONES AL CONTRATO-ACTA COMPLEMENTARIA Nº 1 - ACUERDO TRANSITORIO DE ADECUACION DE CONTRATO

La Asesoría General de Gobierno y Contaduría General de la Provincia realizan las siguientes observaciones al Acuerdo Transitorio de Adecuación de Contrato:

• Corresponde desestimar el reclamo de la indemnización por las sumas dejadas de percibir en concepto de tarifas de peaje durante el período de suspensión del cobro, en función de que en tal lapso, la Concesionaria no realizó las tareas contratadas, limitándose a la custodia de sus bienes. Asimismo, debe definirse simultáneamente con la renegociación en gestión, ofreciéndose como alternativa el de extender el plazo de concesión en el mismo período en que se suspendió el cobro del peaje.

• La tarifa máxima contractual tomada como base en la renegociación de 150.000 Australes es errónea, y ello por cuanto por aplicación de la Ley 23.928, el monto que debió considerarse era de 120.000 Australes.

• El Plan de Trabajos modificado debe abarcar solamente el período hasta el 31/05/92.

Por otra parte, la Fiscalía de Estado señala que corresponde anular el Decreto 3.622/90 y proceder a revisar el Contrato de Concesión en los siguientes aspectos (por haberse visto modificado las pautas establecidas en el Pliego de Bases y Condiciones):

• Garantía de contrato sensiblemente menor a la establecida en el Pliego.

• En cuanto al capital social, el contrato establece que el capital suscripto no será inferior al 10% de la inversión anual prevista en el Plan de Trabajos e Inversiones, mientras que el pliego establece que el mismo deberá ser superior a la inversión total a realizar en la concesión.

• Modificación de los índices de actualización de las tarifas de peaje.

• Posibilidad de sustitución del canon por obras, que no figuraba en el Pliego.

• Modificación de las obras indicadas en el Pliego.

• Modificación de la cláusula de rescate.

• Prevalencia del Reglamento de Explotación sobre las cláusulas del Pliego.

• Con respecto al Acuerdo Transitorio de Adecuación del Contrato y pedido de indemnización por la suspensión del cobro del peaje, coincide con los dictámenes arriba señalados.

4) PROPUESTA ACTA ACUERDO DEL 14/09/1992

Se tramitó teniendo en cuenta las observaciones resumidas en el punto anterior.

La Contaduría General de la Provincia dictaminó que habiéndose adjudicado la concesión priorizando el mayor canon ofrecido, sin tener en cuenta obras y servicios complementarios incluidos en la oferta, al eliminar el canon y convertir la concesión en gratuita no se cumple el fundamento de la adjudicación de la concesión.

Se destaca que la reprogramación sustancial de las obras mínimas comprometidas, y considera que la renegociación, en los términos planteados, no es conveniente al interés fiscal.

Analiza la ecuación económico financiera de la concesión hasta esa fecha (marzo 1991); la misma no ha tenido comportamiento disvalioso para el concesionario, y si en cambio para el concedente que no cuenta ni con las obras ni con el canon que fue el objeto prioritario.

El origen de la situación aparece con la Circular Nº 3 que incrementó la tarifa base a enero de 1990, sin existir ningún estudio técnico que avale el incremento y otorgue razonabilidad. Tal es así que la Concesionaria tomó como base tarifaria el 80% de la Tarifa Máxima autorizada por la misma.

5) ACTA ACUERDO APROBADA POR DECRETO 4.993 30/12/96

El contrato de concesión se siguió desarrollando bajo las pautas establecidas en el Contrato, Acta Complementaria Nº 1 y Acuerdo Transitorio de Adecuación de Contrato, pese a que éste tenía vigencia hasta el 31/5/92 y fue suscripto ad referéndum del Poder Ejecutivo sin aprobación. Por lo tanto, se acordó suspender el pago del canon por parte de concesionaria, las tarifas acordadas y la reprogramación de obras, cuya no conveniencia fue dictaminada por los Organismos de Asesoramiento y Control. Además se estableció que la Provincia se reservaba el derecho de reasumir la percepción del canon total o parcialmente, manteniendo el equilibrio de la ecuación económico financiera del contrato.

Por otra parte, se estableció la siguiente modificación del contrato:

• No se tuvo en cuenta en esta renegociación, la ecuación económico financiera del contrato;

• Se previó la ejecución de nuevas obras (principalmente la Segunda Calzada de la RP 11, Tramo: Pinamar - Villa Gesell) y la eliminación de otras que determinan una mayor inversión en este aspecto de $ 5.481.000 (Valor Actual Neto al año 1990);

• El beneficio que obtiene la Concesionaria por la ampliación de seis años del plazo de la Concesión, equivale a una VAN desde $ 8.549.000 (Valor Actual Neto al año 1990);

• Se justificó este desequilibrio en una disminución de ingresos por cobro de peaje en todo el período de la concesión;

En la renegociación de contrato aprobada se evaluó:

• El VAN de ingresos que hubiera tenido la concesionaria en todo el período de la Concesión según las pautas contractuales;

• El VAN de ingresos que hubiera tenido la Concesionaria en todo el período de la Concesión considerando la tarifa y tránsito reales hasta el año 1995 y la tarifa de $ 8 y tránsito estimado.

6) RESOLUCION Nº 1.593/99

Mediante la misma, se autorizó una modificación del plan de obras. La misma compensaba la ejecución de la Segunda Calzada de la RP 11, Tramo: Esquina de Crotto - Gral. Conesa con la eliminación de la ejecución de banquinas pavimentadas.

7) REASUNCION DEL COBRO DEL CANON POR PARTE DE LA PROVINCIA (Decreto 1.151/02)

La Provincia reasumió la percepción del canon a partir del 15 de mayo de 2002, al haberse verificado que los ingresos obtenidos hasta el presente en la concesión superaban a los previstos en la ecuación económico financiera del contrato, restituyendo el equilibrio de la ecuación económico financiera contractual. El citado Decreto se dictó previa intervención de los Organismos de Asesoramiento y Control.

La Concesionaria presentó un recurso contra el citado Decreto argumentando que lo informado en el Alcance 60 a la Comisión de Preadjudicación no era su previsión económico financiera del Contrato y además que en el Acta Acuerdo aprobada por Decreto 4993/96 se modificaron las previsiones de ingresos del Contrato.

Cabe señalar que la DVBA no comparte lo planteado por la Concesionaria, pues el Alcance 60 fue informado ante un pedido de la Comisión de Preadjudicación mediante el cual se solicitó el Plan Económico Financiero y Flujo de Fondos previstos para el emprendimiento y la Tasa de Rendimiento Interno resultante del mismo, a efectos de realizar el estudio de adjudicación de la concesión establecido en la Ley de Concesiones 9254/79.

Asimismo, de la lectura del Acta Acuerdo aprobada por el Decreto 4993/96 surge claramente que no se estableció una nueva previsión de ingresos por peaje en la Concesión y además se aclaró que valen las previsiones del contrato en todo lo que no ha sido modificado expresamente en la citada Acta.

Los ingresos fueron afectados por la nueva pauta tarifaria, el aumento del plazo de concesión y la suspensión del pago del canon, hechos que fueron tenidos en cuenta en la verificación del desequilibrio de la ecuación económico financiera.

En la renegociación de contrato aprobada por el Decreto 4993/96 se compensó la ejecución del nuevo Plan de Obras y la rebaja tarifaria, con un aumento de seis (6) años del plazo de la Concesión y la suspensión del pago del canon por parte de la Concesionaria. Por lo tanto, los ingresos previstos en la ecuación económico financiera contractual fueron expresamente modificados en el Acta Acuerdo y sus Anexos, sólo en la suspensión del pago del canon y en la rebaja tarifaria. El tránsito previsto en el Contrato de Concesión del 18/09/90 (Alcance 60) no fue expresamente modificado, y en base a ello es que se planteó que se ha roto el equilibrio de la ecuación económico financiera de la concesión por la comparación entre los ingresos reales y los previstos en el Alcance 60 en todo el plazo de la Concesión.

8) Rebaja Tarifaria del 50% a partir del 1/1/02

Decreto 2958/01 (21/12/01)
Decreto 727/02 (25/03/02)
Resolución 1 Nº 520/02 (15/05/02)

El Decreto 2958/01 estableció una rebaja en la tarifa contractual de peaje del 50%. Ello en base a la situación económica y a efectos de fomentar el turismo, bajar costos de transporte y por lo tanto generar puestos de trabajo.
El período objeto de rebaja es el comprendido entre el 1/01/02 y 31/03/02.

Asimismo se indicó que se reconocería la incidencia de la rebaja tarifaria en la ecuación económico financiera de la Concesión.

Por Decreto 727/02, se prorrogó por el término de 45 días corridos a partir del 1º de abril de 2002, la vigencia del Decreto 2958/01.

Por Resolución 1 Nº 520/02, se aplicaron los fondos provenientes de la reasunción del cobro del canon (50,01% de la recaudación bruta), establecido en el Decreto 1.151/02, a una rebaja tarifaria del 50%.
Por Decreto 2.142/02, se designó a una Comisión de Adecuación de Contratos de Concesiones Viales para que realice una propuesta a consideración del Poder Ejecutivo, que contemple el desarrollo del contrato hasta el presente y la situación y medidas económicas adoptadas a nivel nacional y provincial respecto de la estructura de las tarifas y la ecuación económico financiera de la concesión.

5 - READECUACION DE LOS CONTRATOS:
Legislación Actual
Normativa Vigente para las Concesiones Viales
en la Provincia de Buenos Aires

Ley Provincial 12.727 (Julio 2001)
-Emergencia Administrativa Provincia de Buenos Aires-

Mediante esta ley, se declara en estado de emergencia administrativa, económica y financiera al Estado Provincial, la prestación de los servicios y la ejecución de los contratos a cargo del sector público provincial, centralizado, descentralizado, organismos autónomos y autárquicos de la Constitución, aun cuando sus estatutos, cartas orgánicas o leyes especiales requieran una inclusión expresa para su aplicación.

Asimismo se dispone que el estado de emergencia tendrá vigencia por un año a partir de la promulgación.

Ley Nacional 25.561 (Enero 2002)
-Emergencia Pública Nacional-

Se declara la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaría. Se realizan modificaciones a la Ley de Convertibilidad. Se delega al Poder Ejecutivo Nacional las facultades comprendidas en la ley, hasta el 10 de diciembre de 2003, las cuales deben tender a las siguientes bases:

a) Proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios; b) Reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economías regionales; c) Crear condiciones para el crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública; d) Reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario que se instituye.

Con relación a los servicios públicos, se autoriza mediante esta ley, al Poder Ejecutivo Nacional a renegociar los contratos celebrados por la Administración Pública bajo normas de derecho público, comprendido entre ellos los de obras y servicios públicos, estableciéndose asimismo que las empresas contratistas o prestadoras de servicios públicos no podrán suspender o alterar el cumplimiento de sus obligaciones.

Ley Provincial 12.858 (28/02/02)
-Adhesión a la Ley 25.561-

Se autoriza al Poder Ejecutivo a organizar y/o reestructurar y/o adecuar los regímenes regulatorios de servicios públicos de obras sanitarias provisión de agua corriente y cloacas, e instrumentar nuevas modalidades de gestión a efectos de garantizar su prestación, calidad, eficiencia y la protección de los derechos de consumidores y usuarios, estando las mismas sujetas a la posterior ratificación de los términos convenidos por la Legislatura.

Se adhiere a la Ley 25.561, en lo que a la renegociación de contratos se refiere, previa ratificación de las renegociaciones o adecuaciones acordadas en cuanto a los contratos de prestación de servicios públicos, por parte de la Legislatura.

Decreto Provincial 1.175/02 (Mayo 2002)
-Creación de Comisión Especial para la Evaluación del Impacto de la Crisis en las Tarifas y Contratos de Servicios Públicos-

Se crea la Comisión Especial, la que estará presidida por el Sr. Ministro de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos e integrada por un representante de dicho Ministerio y un representante del Ministerio de Economía.

A través del Decreto, se le asigna a la Comisión, la función de recabar, compilar y sistematizar los informes técnicos necesarios para establecer la incidencia de la situación y medidas económicas adoptadas en el orden nacional y provincial respecto de la estructura de tarifas y la ecuación económica financiera de los contratos vigentes en materia de prestación de servicios públicos de jurisdicción provincial.
Decreto Provincial 2.088/02 (Septiembre 2002)
-Obligación de los concesionarios-

Se establece que los concesionarios públicos de jurisdicción provincial deberán mantener la calidad de los servicios establecidos en los contratos de concesión y disposiciones complementarias y velar por la salubridad y seguridad de la población por los hechos, acciones u omisiones derivados de los respectivos contratos.

Se dispone además mediante este Decreto que las penalidades dinerarias aplicadas por los Organismos de Control en virtud de la afectación a la calidad de los servicios y/o incumplimientos previstos en los contratos de concesión, durante el período que se extienda la adecuación de los contratos, se imputarán en una cuenta contable del concesionario debidamente identificada.

Por último, la Comisión Especial para la Evaluación del Impacto de la Crisis en las Tarifas y Contratos de Servicios Públicos creada por el Decreto 1.175/02, podrá solicitar a los concesionarios a través de los Organismos de Control y mientras dure la emergencia, toda la información contable, financiera y técnica que le permita evaluar el desarrollo de la crisis y aconsejar las medidas intermedias correspondientes.

Decreto Provincial 2.142/02 (Agosto 2002)
-Comisión de Adecuación de Contratos de Concesiones Viales-

Se crea la Comisión de Adecuación de Contratos de Concesiones Viales, conformada por el Ministro de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos, un representante del Ministerio de Economía y los representantes del MIVSP que el Ministerio designe al efecto.

Las funciones que se le asignan a la Comisión son proponer la adecuación de los contratos de Concesión de la Ruta Provincial 2 y el Sistema de Interconexión Vial de la Zona Atlántica: Ruta Provincial 11 y complementarias. Se establece asimismo un plazo para elevar los informes correspondientes a las conclusiones al Poder Ejecutivo, que se fija en 120 días contados a partir de la fecha de la constitución de la Comisión.

Decreto Provincial 242/02 (Octubre 2002)
-Información a entregar por las Concesionarias-

Se establece que las Concesionarias Viales deben suministrar en un plazo de 30 días corridos, a la Comisión de Adecuación de Contratos de Concesiones Viales la información referida a su empresa, a la prestación del servicio y al Programa de Inversión.

Decreto Provincial 689/03 (Mayo 2003)
Informe de la Comisión para la Evaluación del Impacto de la Crisis
en las Tarifas y Contratos de Servicios Públicos-

Se aprueba el informe elaborado por dicha Comisión; y se establece que la misma deberá elevar la propuesta de adecuación de los Marcos Regulatorios y Contratos de Concesión, en función de las pautas brindadas por el Decreto 1.175/02 y los lineamientos fijados en el informe preindicado.

6 - CONCLUSIONES

Si bien existen diversos incentivos para que el Estado decida la participación del sector privado en la obra pública de concesiones por peaje, tales como la flexibilidad -tanto técnica como administrativa para adaptarse a los cambios-, la atribución de las responsabilidades frente a los usuarios, la estipulación de tarifas adecuada a los costos evitando el financiamiento vía presupuestos (impuestos); no quedan dudas que el objetivo esencial es la posibilidad de financiamiento para realizar las obras que los presupuestos públicos no pueden llevar adelante, y lograr además una óptima asignación de los costos del sistema.

De esta forma, los riesgos inherentes a la actividad (servicio y obras) se transfieren al concesionario y si bien esto puede apareer atractivo y sencillo de manifestar desde una ubicación esencialmente teórica, en la práctica, cuando el concesionario no alcanza los beneficios esperados acude a la Administración Pública de turno, exigiendo modificaciones en el mandato original del Contrato de Concesión. Y si no logra los cambios esperados, con seguridad no cumplirá, con las obras que, como objetivo primordial, se tuvieron en cuenta al momento de la privatización.
La experiencia nacional e internacional ha demostrado que el diseño regulatorio muchas veces ha fallado en perjuicio del Estado, el que no ha podido garantizar correctamente la transferencia de riesgos al Sector privado, elemento clave a ser considerado en el momento de establecer los principios regulatorios que faciliten la acción del Estado cuando existen incumplimientos de los contratos.

Consideramos que dividir las funciones de operación y mantenimiento de las obras es uno de los elementos fundamentales en la nueva regulación. Ello por cuanto, la porción tarifaria dedicada a obra, no debe ser de libre disponibilidad del concesionario, para garantizar su correcta asignación.

Siguiendo con tal línea de criterio, la creación de una fiducia específica es un mecanismo adecuado que cumple con este objetivo esencial. De esta manera se evita la ganancia temprana a la que se ven tentadas las concesionarias por tener libre disponibilidad de los fondos y promueven la anticipación del recupero de la inversión a los tiempos previstos en la oferta original, disminuyendo los riesgos empresarios y aumentando los riesgos del Estado por posible subinversión de los compromisos.

Desafíos:

Resulta claro entonces que la nueva regulación debe estar orientada a delimitar riesgos y garantizar el cumplimiento de los objetivos de la concesión. La experiencia acumulada en Argentina, en gran parte de Sudamérica y la propia de nuestra Provincia, nos lleva a considerar un rediseño de la regulación de los contratos de concesiones viales (Ruta Provincial 2 y Ruta 11) basado en los siguientes principios:

a) División del recurso tarifario destinado a operación y mantenimiento del destinado a obra y expansión.

b) Creación de un fideicomiso por parte del concesionario constituido con los recursos que la tarifa dispone para obras, eliminando su libre disponibilidad, en los términos indicados por el Concedente.

c) Regulación de la función de operación y mantenimiento por el Método “empresa modelo”. (3)

d) Reglamentación de los mecanismos de remisión de información por parte de la concesionaria al Concedente.

e) Establecimiento de control por contabilidad regulatoria con indicadores máximos económico-financieros que garanticen la continuidad empresaria de forma de prever su adecuado funcionamiento.

f) Licitación competitiva de las obras a partir de un Reglamento de Contrataciones que forma parte del Contrato.

g) Establecimiento de un Plan Director básico determinado por el Estado.

h) Instauración adecuada de garantías por incumplimientos previendo además rescate y re-licitación periódica.

i) No prorrogar la fecha de finalización prevista en el contrato de concesión vigente.

Es deseable además, iniciar el nuevo contrato procurando evitar conflictos del pasado. De esta manera, el saldo de dichos conflictos formarán parte como activos o pasivos regulatorios del nuevo modelo de gestión de la concesión.

El proceso de adecuación, deberá partir de un acuerdo o entendimiento general entre el Estado y las Concesionarias a las nuevas reglas, la participación de los Organismos de Control de la constitución y la sanción del Decreto definitivo que aprueba los contratos adecuados al nuevo sistema.

De no alcanzarse un acuerdo inicial, se deberá evaluar el rescate en la concesión (atento a la situación actual de niveles de cumplimiento e incumplimiento) sabiendo que esto beneficiará al Estado y a los Usuarios, evitando los riesgos de continuar con el actual contrato.

(3) Concepto de empresa modelo: Es una construcción objetiva que surge del análisis de ratios e indicadores que se obtiene de observar el comportamiento de compañías con al menos cinco años de concesión. Esta observación será abarcativa y deberá incluir compañías nacionales y si es posible, internacionales; los valores que se adopten deberán responder al de una empresa eficiente (standard), dada la tecnología existente y la disponible que no puede ser modificada en el corto plazo a costos razonables.