Fundamentos de la 

Ley 10859

              Se pretende con el presente proyecto de ley realizar una modificación sustancial en la orientación de las normas vigentes sobre ordenamiento territorial y uso del suelo, fundamentalmente con respecto al Decreto-Ley 8.912/1977 y sus modificatorias, decretos reglamentarios, etcétera, apuntando a un concepto más participativo y municipalista, donde se definan los alcances provinciales, regionales y municipales, para lograr una mejor tendencia en la ocupación del suelo procurando la optimización de su uso.

            Con referencia al decreto ley en vigencia podemos decir que es indudable que la norma (con más sus aclaratorias y rectificatorias), se ha aplicado a lo largo de estos últimos diez años, y por lo tanto ocuparon necesariamente el centro del análisis, sobre la base de haber efectuado también un estudio profundo de las normas que regían con anterioridad, y las consecuencias, favorables y desfavorables que las mismas produjeron, como así también lo ocurrido en el último decenio durante la vigencia del citado decreto ley.

            Este estudio debió ser, por sobre todas las cosas lento y desapasionado, para poder comprender el proceso de generación, las influencias históricas y de hábito, y poder interpretar los dispares criterios que generaron los flujos y reflujos, que con referencia al terma, han existido permanentemente.

            De este análisis, surgió la necesidad de modificar algunas de las pautas, sobre todo aquellas cuya aplicación no sólo han provocado innumerables problemas, sino que además, a nuestro criterio, contribuyeron al deterioro general en que hoy se ve el país y la Provincia como consecuencia de la aplicación de normas netamente dictatoriales y centralistas, concebidas sobre la base del pensamiento autoritario, donde se excluyeron en forma sistemática los conceptos de participación y disenso. Sin dejar de decir también, que esa exclusión se orientaba a destruir los elementos y componentes que hacen a una sociedad democrática, y el consenso normativo orientado al logro del desarrollo integrado de las regiones y sus células básicas, los municipios; ya que es dable ver cómo estos tienen una escasa, por no decir, ninguna, intervención en las decisiones a adoptar, que quedan supeditadas al criterio del ente planificador central, o a la interpretación correcta o incorrecta de sus funcionarios de turno.

            Estos principios elementales, que hacen a la formación y generación de una norma de amplio contenido ético, y cuya aplicación debe ser permanente, han sido los que orientaron al grupo de trabajo, sin dejar por ello de reconocer las bondades de la norma en vigencia, y profundizándola en su desarrollo cuando así lo fue entendido.

            Con estas aclaraciones, y sin olvidar reiterar el criterio municipalista, que debe primar en toda ley que rija en un amplio territorio como es el de la provincia de Buenos Aires, dentro del contexto de un país cuya constitución y pensamiento es sumamente respetuoso del sistema federal, y de las idiosincrasias y las aspiraciones regionales, se definió entonces en este proyecto los alcances que tiene que tener el ordenamiento territorial y uso del suelo, y en consecuencia, las correcciones y modificaciones que son necesarias efectuar sobre la norma vigente, afirmando en las modificaciones los valores positivos y tendientes a lograr una verdadera aplicabilidad, sobre la base de mayor consenso.

            Debe entenderse entonces, que en este proyecto de ley se intenta restablecer derechos de la sociedad y de los particulares, y de ninguna manera se pretende favorecer, ni alentar la acción de grupos de inescrupulosos que pretenden lucrar con la conformación de loteos irracionales, u otro tipo de manejos que atenten directa o indirectamente contra el progreso racional en materia urbanística, como así también en lo referente a su ocupación, o a su uso.

            Es necesario reproducir aquí partes de los fundamentos que acompañaban el proyecto de ley D/442/87-88, pues son conceptos que deben tenerse en cuenta cuando se proyecta normalizar sobre el tema propuesto. Decíase en esa oportunidad: “El hecho físico incontrovertible que es el territorio, con sus diversos contenidos, ya sea natural en su contenido biológico, de sus asentamientos, de su organización social y política, de sus características y particularidades regionales; técnico, en cuanto a las posibilidades de la más eficaz explotación de sus recursos, y/o mejorar las condiciones materiales y de calidad de vida de sus habitantes, etc., nos permiten encuadrar el planeamiento territorial cono el medio idóneo, en el cual se deben asentar el desarrollo ordenado de un determinado espacio físico y territorial, mediante planes que armonicen y compatibilicen las necesidades del hombre, con las del medio optimizando el hábitat socio-ecológico”.

            Decíase también: “El alcance desde este punto de vista es suficientemente profundo, lo que obliga a aclarar sus elementos básicos:

a)      Su existencia presupone el intervencionismo del Estado, como elemento regulador y orientador de la actividad privada en aras del bien común, contraponiéndole al “lezze faire”, o crecimiento espontáneo, o de hecho, a los efectos de evitar situaciones aberrantes”. En este aspecto podríamos decir que la Provincia está plagada de casos, principalmente, en regiones como la del conurbano, o el área costera ya sea fluvial o marítima, donde encontrar una solución facilista resulta totalmente inadecuado y a la larga contraproducente, porque de esta forma se potencia la posibilidad de nuevas situaciones similares, y se autogenera la profundización del conflicto.

b)      El planeamiento territorial prevé la confección y declaración pública de un plan de desarrollo del territorio, que persiga fines éticos y morales destinados por sobre todo, a lograr el bienestar del hombre en su hábitat.

c)      Consecuentemente, esto implica, que dicho plan deberá contener al menos los siguientes aspectos: relevamiento de la evolución territorial, desde sus orígenes hasta la actualidad, reconocimiento y estudio profundo de la situación actual, y previsión del crecimiento futuro en forma racional.

d)      Dado su contenido futurológico, este plan deberá ser conceptualmente maleable y flexible para poder absorber las imprevisiones que marque la evolución y la realidad de su aplicación, como así también los fenómenos locales o regionales de difícil predictibilidad.

e)      Deberá poseer un contenido técnico-legal-administrativo para que su puesta en marcha, control permanente y verificación, se efectúe en la forma más eficaz posible, distribuyendo funciones e incumbencias a los distintos organismos implicados, afectados y de aplicación, estableciendo los medios para que se puedan efectuar las correcciones permanentes, que permitan el normal desarrollo auspiciado.

            Todo esto nos está diciendo que el ordenamiento territorial y su consecuencia, el uso del suelo es entonces la adecuación necesaria del territorio, en coincidencia con la evolución de un plan trazado. Por tanto se critica de la norma vigente el hecho de hablar de ordenamiento territorial cuando carece de un plan directriz, como que tampoco tiene sentido hablar de plan territorial cuando por medio de s aplicación no se logra arribar a las metas prefijadas. Es por ello que en el articulado inicial del presente proyecto de ley se faculta al Ejecutivo para que a través de sus organismos competentes u en un término perentorio (dados los diez años de experiencia), y sin dejar de reconocer las dificultades que la tarea implica, sobre la base de los datos y elementos acumulados en tan amplio período, se confeccione el anteproyecto de plan directriz, aún inexistente, como así también lo atinente a la necesaria regionalización de la Provincia, para luego, una vez analizado por los ámbitos legislativos se convierta en ley, lo que implicará su posterior aplicación.

            A lo largo del extenso articulado se ha adecuado la norma a los conceptos ya enunciados, y realizar en estos fundamentos un informe detallado implicará una extensa y tediosa tarea, lo que obliga a una necesaria reiteración de conceptos.

            Sólo resta decir que se apuntó a mejorar las falencias de iniciativa en el proceso de ordenamiento, a contribuir a su materialización, a destruir la consideración de los municipios como meras oficinas administrativas del poder central, a desalentar la indebida utilización de normas creadas para otro fin, a desanimar el deseo de la creación de normas que prohíben una maraña normativa de difícil interpretación y aplicación cuyas continuas modificaciones compliquen, y por el contrario se alienta la acción correctiva mediante actitudes claras y transparentes, que permitan el mejoramiento y la adecuación a los tiempos, sin caer en actitudes de recelo, donde los normados apoyen su confianza en las instituciones del sistema. También se estimula el estudio, para que las revisiones que se efectúen generen en la sociedad el debate, que sea suficientemente esclarecedor y sirva a los fines últimos de la norma, ya que del consenso se logrará la articulación de medidas que rijan un crecimiento armónico  tendiente a evitar la prosecución de males permanentes, tales como la instalación de bolsones de pobreza, y a su vez se logrará mejorar las condiciones de vida, haciendo del ciudadano un verdadero artífice de su propio destino, y de los municipios, el ente receptor directo de los problemas, como así también de las iniciativas que apunten a su solución, lo que es nada más ni nada menos que la verdadera función a la cual fueron destinados.

            Conscientes de la perfectibilidad de este proyecto,  de lo amplio y profundo del tema en cuestión, de las limitaciones y trabas técnicas, del enorme tiempo transcurrido en otras épocas sin la existencia de previsiones sobre la materia urbanística, de la necesidad de receptar la mayor cantidad de ideas que apunten al mejoramiento del hábitat en la Provincia, y convencidos que del debate que se generará con esta presentación se logrará la optimización de la norma. Es por todo ello que como autores solicitamos de esta Honorable Legislatura la consideración del presente proyecto de ley, para que el disenso que su tratamiento produzca, se logre generar una ley que sea la auténtica ley de Organización Territorial, Planeamiento y Regulación del uso del suelo de la provincia de Buenos Aires, ajustada a su forma de ser, a la realidad y el deseo de desarrollo armónico previsible y por sobre todas las cosas, a ese sistema de vida que los argentinos hemos adoptado, nacido al amparo del pensamiento griego, revitalizado por los hombres de la revolución francesa, consolidado a través de los tiempos; que tanta lucha y sacrificio requiere de los pueblos que como nosotros se encuentran en vías de desarrollo: “La Democracia”.

Necesidad de la reforma: antecedentes

            La necesidad de reformar la Constitución de la provincia de Buenos Aires actualmente vigente, y que fuera sancionada en 1934, no es un tema nuevo o reciente para la Unión Cívica Radical. Antes de que fuera sancionada, esta Constitución ya había sido impugnada y descalificada por el radicalismo. Y no porque nuestros dirigentes de entonces hayan tenido visiones premonitorias y hayan adivinado el contenido que la Constitución a sancionarse en 1934 iba a tener; sino porque las circunstancias políticas imperantes en la Provincia desde 1930 no permitían, en modo alguno, un debate sereno y objetivo en torno a la reforma constitucional. En esas condiciones era imposible que se sancionara una constitución a la altura de los tiempos  y con contenido verdaderamente democrático. Vale la pena, entonces, que repasemos brevemente esas circunstancias políticas.

a)      La situación en 1934. Antes de los sucesos de 1930, el gobernador radical Valentín Vergara había propiciado reiteradamente la reforma de la constitución provincial. Lo hizo por primera vez en su mensaje de apertura de las sesiones ordinarias de la Legislatura en 1926; y lo reiteró en sus posteriores mensajes del 2 de mayo de 1927 y del 2 de mayo de 1928

Finalmente, el mismo Vergara, con fecha 21 de mayo de 1930, remitió a la Legislatura un proyecto de ley –acompañado de un fundado mensaje- por el cual se declaraba la necesidad de la reforma. El proyecto fue archivado sin haber sido tratado.

El 6 de septiembre de 1930 es derrocado el presidente de la Nación, y líder del radicalismo Hipólito Irigoyen. Al año siguiente se realizan comicios generales en la provincia de Buenos Aires y el radicalismo logra un claro triunfo. Obtiene,  en efecto, 219.000 votos contra 187.000 de los conservadores y 47.000 de los socialistas. Pero el gobierno nacional de facto, que no podía tolerar el triunfo radical, anula por decreto los comicios provinciales, y convoca a una nueva elección. El radicalismo en esta segunda oportunidad se abstiene de participar en la contienda, y como resultado de ello el gobierno y la Legislatura quedan integrados por representantes del partido Demócrata Nacional (conservadores) en su gran mayoría, y por unos pocos socialistas.

En esa Legislatura casi monocolor, se vota y aprueba el 2 de febrero de 1934, la Ley 4.209 por la cual se declaró necesaria la reforma de la Constitución provincial.

A continuación, por aplicación de lo previsto en el artículo 217 de la vigente constitución de 1889, se convocó al electorado de la Provincia a un plebiscito para que se pronunciara a favor o en contra del llamado a una convención constituyente encargada de producir la reforma constitucional.

El plebiscito se realizó el 25 de marzo de 1934, y el verdadero sentido de su resultado fue motivo de largos debates en ocasión de reunirse la Asamblea Legislativa  el 27 de junio siguiente, a fin de considerarlo. Los sufragios emitidos fueron en total 280.523 de los cuales 163.743 lo eran en pro de la convocatoria a la convención, 72.479 eran contrarios, y 44.376 fueron emitidos en blanco.

Estas cifras provocaron distintas interpretaciones y un ardoroso debate relativo al verdadero resultado del plebiscito. En efecto, los legisladores de la mayoría conservadora entendieron, y así lo propiciaron en el despacho, que la simple comparación de los guarismos mencionados obligaba a concluir que la mayor parte de los efectores se había pronunciado a favor de la reforma y de la convocatoria a una convención constituyente. Los socialistas, por el contrario, sostuvieron como explicó Pedro A. Verde Tello, que dado que el total de electorales en condiciones que votan en la provincia de Buenos Aires era de 678.000, los 163.743 votos a favor de la reforma significaban que la mayoría se había pronunciado, tácita o expresamente, en contra de la reforma. Porque esos votos favorables representaban sólo el 24, 15 por ciento de los empadronados de los cuales había votado nada más que el 41,37  por ciento. Los conservadores, como es obvio, defendieron e impusieron el criterio de que los votos favorables importaban una clara mayoría del 58,37 por ciento sobre el total de sufragios emitidos, y que por lo tanto, la ciudadanía se había pronunciado en pro de la reforma constitucional. Finalmente, por 81 votos contra 14 se facultó al Poder Ejecutivo a convocar a elecciones para elegir 126 convencionales constituyentes.

La elección se realiza con la abstención de la Unión Cívica Radical, de acuerdo con lo dispuesto tiempo atrás por su Convención nacional.

La Convención Constituyente quedó integrada por 106 diputados del partido Demócrata Nacional y 20 del partido Socialista; comenzó sus trabajos el 27 de septiembre de 1934 y los concluyó el 29 de noviembre siguiente con la sanción de la nueva constitución.

Durante el desarrollo de la convención, los conservadores impusieron su número y sancionaron las reformas a su gusto y placer. Los socialistas, tras haber realizado los máximos esfuerzos posibles para introducir alguna brisa de modernidad y sentido social en el texto constitucional, optaron, una vea vencidos, por retirarse.

El 29 de octubre lo hicieron de la Comisión Especial, y el 22 de noviembre de la convención, En esta última oportunidad, Carlos Sánchez Viamonte expresó que “el sentimiento y el instinto popular no se equivocaron cuando supusieron que una mayoría conservadora como la que domina por su número esta Asamblea, habría de darle a la reforma un sentido regresivo y reaccionario. Estamos ya frente a la realidad inevitable. Por nuestra parte, no podemos impedirla, ni tampoco podemos conformarnos con ella, en cuya razón, nuestro sector, después de haber entrado en el debate, de haber cumplido con esa colaboración combativa, que promovió a esta Asamblea, resuelve, en son de protesta, retirarse definitivamente del recinto de la Convención”.

En definitiva, las modificaciones sancionadas no llegaron a conformar una norma a la altura de los tiempos que se vivían por no haber incorporado al texto constitucional las soluciones brindadas por el derecho público argentino y comparado a los nuevos problemas o situaciones aparecidos en el mundo, y en nuestra Provincia, durante los cuarenta y cinco años que había regido la anterior Constitución de 1889. Pero además, y esto es lo más grave, la Constitución de Buenos Aires de 1934 fue la expresión exclusiva de un partido dominante, que impuso la mayoría obtenida ilegítimamente, y no, como debiera haber sido, el resultado de un verdadero consenso entre todas las fracciones políticas de la Provincia.

Vale la pena recordar que durante el desarrollo de la convención constituyente de 1934, el convencional Manuel V. Bessaso sostuvo que “la ausencia de una fuerza electoral por lo menos apreciable por la gravitación de su número partidario y el estado latente de tirantez y de violencia que ha caracterizado y caracteriza todavía el ambiente político de la provincia…aconsejan no proceder ahora a esta reforma constitucional”.”

Por estas razones, muy brevemente expuestas, es que nuestro partido siempre ha considerado fraudulenta e ilegítima a la Constitución de 1934, y con la misma vehemencia ha venido reclamando, desde el instante en que quedara sancionada, su reforma. El acatamiento y cumplimiento de los gobernantes surgidos de las filas de la Unión Cívica Radical han observado siempre no significan, en lo más mínimo, atribución de ilegitimidad política a esta constitución, sino tan solo respeto por el estado de derecho y la legalidad, que son principios básicos de nuestra filosofía política.

b)      Propuestas de reformas. Las propuestas de reforma que el radicalismo ha venido realizando desde 1934 hasta la fecha son innumerables, y de variados orígenes. No sólo las han hecho gobernadores radicales, como Anselmo Marini y Alejandro Armendáriz, sino que también las han realizado legisladores, concejales e intendentes de nuestro partido, ellas han sido incluidas en las plataformas electorales, y se han debatido en varios congresos, jornadas y seminarios. No nos proponemos aquí recordar más que algunas de esas propuestas a efectos de dejar bien sentada la permanente e indeclinable vocación reformista de la Unión Cívica Radical.

La Convención Nacional de la Unión Cívica Radical, reunida el 31 de diciembre de 1934, es decir a sólo 38 días de la sanción de la Constitución provincial, caracterizaba a ese momento político “como el tiempo del despojo, la usurpación y el despotismo y donde se desvió la evolución natural de la República, falseándola para sustituirla por el predominio de intereses oligárquicos, sin considerar que un pueblo habituado a la libertad no se resigna a perderlos”. (Palabras de Cantilo, en el discurso de recepción a los delegados de todo el país). “La lucha legal ha sido suprimida entre nosotros por la usurpación violenta” decía Pueyrredón en la misma Convención Nacional. Estas razones, entre oras, motivaron la abstención del radicalismo y, por lo tanto, de una parte importante de la ciudadanía.

El 14 de febrero de 1964 el entonces gobernador Anselmo Marini dictó el Decreto 1.173, mediante el cual ordenó a la Subsecretaría de Justicia que procediera a la “compilación y ordenamiento de los antecedentes vinculados a la futura reforma de la Constitución”. Luego, una vez reunidos y estudiados estos antecedentes. Propuso una verdadera reforma institucional que comprendía no sólo la modificación de la constitución provincial, sino también la reforma de la ley electoral y de la ley orgánica municipal.

            En la plataforma electoral de la Unión Cívica Radical  de la provincia de Buenos Aires, aprobada en Avellaneda el 6 de agosto de 1983, se propuso, reiteradamente, la reforma de la constitución provincial. Entre otros capítulos, se lo propició concretamente en el referido a la política municipal (capítulo II), en el de política educativa (Capítulo III), y en el de política ambiental (Capítulo XI). Los lineamientos, objetivos y contenidos de esa reforma constitucional se fijaron con toda claridad en el primer capítulo de la plataforma dedicado a la política institucional.

            Una vez instalado el gobierno democrático, el 7 de febrero de 1984 el gobernador Armendáriz dictó el decreto 819, por el cual, y en atención a “que es importante escuchar las voces de los especialistas y atender sus sugerencias para la posible futura reforma constitucional”, resolvió “organizar el Primer Congreso Bonaerense de Derecho Público Provincial” (artículo 1), al que se le nominó Juan bautista Alberdi, y al que volveremos a referirnos.

Dos días después, el 9 de febrero de 1984, la Cámara de Diputados de la Provincia aprobó un proyecto de declaración presentado por los diputados radicales Dumon, Giaconi, Frayysinet, Huarte, Hirtz, García, Moscazo, Pina, Mariano, Hermida, González, Piñeiro, Rebón, Crego, Trentini, Giordano y Olachea. En esa declaración se expresó que “resulta conveniente, oportuna y necesaria la reforma de la Constitución de la Provincia, sancionada el 23 de noviembre de 1934”.

A su vez, el Senado provincial aprobó el 15 de marzo de 1984 una declaración con el mismo propósito presentada por los senadores radicales. En ella se expresa que “resulta conveniente, oportuna y necesaria la reforma de la Constitución de la Provincia, sancionada el 23 de noviembre de 1934, previa revisión de su texto por calificados especialistas, y utilizando el procedimiento que determina el artículo 192 de la misma, con participación de la ciudadanía a través de un plebiscito, o en la forma que en definitiva se disponga”.

El ya mencionado “Primer Congreso Bonaerense de Derecho Público Provincial Juan Bautista Alberdi”, tuvo características excepcionales no sólo para nuestra Provincia, sino para el país todo. Se constituyó en el evento científico (referido al derecho público provincial) más importante y trascendente de los últimos   años.

Concurrieron y participaron, distinguidos profesores extranjeros, trabajaron activamente cerca de 1.000 congresistas (académicos, profesores, legisladores, funcionarios, concejales, intendentes y políticos de toda la república, representando al gobierno nacional, a los gobiernos provinciales y a los municipios) y se presentaron un total de 168 ponencias. Vale la pena destacar aquí que en el relatorio general y final se expresó que “ha estado presente en las ponencias, exposiciones y debates, una coincidencia sobre la conveniencia de introducir reformas a la Constitución provincial, acogiendo instituciones que en la experiencia nacional o en el derecho comparado han resultado debidamente probadas en su eficacia” (“Primer Congreso Bonaerense de Derecho Público Provincial Juan Bautista Alberdi”, la Plata, 1986, tomo I, página 64).

En la plataforma electoral de 1987 de la Unión Cívica Radical de la provincia de Buenos Aires se reiteró la aspiración de reformar la constitución local, y nuevamente se la propuso como un objetivo concreto.

Además de todos estos trabajos que podrán llamarse previos, y de análisis, nuestro partido produjo proyectos concretos de nuevas constituciones provinciales, inspirados todos en las conclusiones del ya mencionado congreso en la plataforma electoral y documentos del partido. En primer lugar un libro con varios trabajos y un proyecto íntegro de nueva constitución, elaborados por el doctor Pablo C. Tonelli para la Presidencia del Honorable Senado, respondiendo a una iniciativa de la entonces vicegobernadora Elba Roulet, y que fuera publicado en 1986 con el título de “Aportes para la reforma de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires”. En segundo lugar, otro proyecto de nueva constitución, precedido de medulosos y valiosos antecedentes y fundamentos como resultado de un trabajo dirigido y orientado por el presidente de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Justicia de la Cámara de Diputados,  doctor Rubén O. Lanceta, y en el que colaboraron los doctores Enrique Pis Diez, Emilio Ibarlucía, Marcos Di Caprio, Humberto Quiroga Lavié, Miguel Berri y Jorge Szeinfeld. Los diputados autores del pertinente proyecto de ley fueron: Lanceta, Pis Diez, Aimar, Acedo, Faviano, Fava, Baqueiro, Capelleri, Costas, Frayssinet y Aispuro. El trabajo quedó cristalizado en la publicación titulada “Aportes para una nueva constitución de la provincia de Buenos Aires”, realizada en 1988 por la Cámara de Diputados.

En tercer lugar, el gobernador Armendáriz por Decreto 1.524, del 3 de marzo de 1986, luego ampliado por el Decreto 1.675 del mismo año, creó la “Comisión de Estudio y Análisis de la Reforma de la Constituciónde la provincia de Buenos Aires”. Ella quedó integrada del siguiente modo: presidente, doctor Juan Antonio Portesi; vicepresidente, doctores Melchor Cruchaga y Jorge Bravo; vocales, doctores Enrique López, Marcos Di Caprio, Víctor Pambil, Luis Miralles, Eduardo García Giglione. Francisco Montaner, Oscar A. Montone, Martín Villagrán San Millán y Ricardo Cobenas; y secretario, doctora María Elena Demaría Masse de Ferré. Como conclusión de intensos trabajos en los que colaboraron gran cantidad de especialistas, funcionarios y legisladores, se elaboró un proyecto de nueva constitución de la Provincia.

Este proyecto fue remitido por el gobernador Armendáriz a la Legislatura con fecha 12 de noviembre de 1.987 (mensaje 323/1.987, expediente A/32/87-1.988). En él, se propiciaba la reforma constitucional por vía legislativa, con posterior sometimiento de la enmienda a un plebiscito popular (artículos 2 y 3 del proyecto).

Por último, en octubre de 1.989, el bloque de senadores de la Unión Cívica Radical concluyó un proyecto íntegro de nueva constitución para la Provincia, como resultado de un muy cuidadoso trabajo.

Muchos otros proyectos o propuestas, fueron recibidos de los comités de toda la Provincia y de diversas organizaciones privadas, y han servido para la preparación de esta iniciativa.

No puede concluirse este repaso de antecedentes, sin dejar de destacar la paradoja que representa el hecho de que el cúmulo de trabajos antes mencionados ha servido para que varias provincias argentinas reformaran sus propias constituciones, haciendo buen uso de este material y nutriéndose de él, mientras que la paradoja sirve para aprovechar la oportunidad que ahora se presenta, y, al fin, actualizar la vetusta constitución de Buenos Aires.

Actualidad de las iniciativas reformadoras    

            De la enumeración precedente, surge claramente que sin perjuicio de la posición histórica de la Unión Cívica Radical, en el tema, los gobernadores radicales de la provincia de Buenos Aires, don Anselmo Marini y don Alejandro Armendáriz, impulsaron propuestas directas en el sentido de reformar el texto constitucional.

            Pero particularmente desde 1.988 se observa la mayor producción en el tema, y la fecha de estas iniciativas demuestran la actualidad de sus contenidos.

            Fundamentalmente el Congreso Juan B. Alberdi, como ya se describiera, ha dejado una rica documentación que obra en tres volúmenes editados en 1986 por la gobernación de la provincia de Buenos Aires.

            Este antecedente académico, la decisión del gobernador Alejandro Armendáriz de presentar un proyecto de reforma parcial, y las originadas en legisladores provinciales de la Unión Cívica Radical, también en fecha muy reciente nos llevan a la conclusión que es oportuna la posibilidad de reformarla.

            En el capítulo donde se delinean los contenidos se advertirá el fundamento de esa necesidad pero no podemos dejar de señalar además las siguientes características:

1. Nos encontramos ante una posibilidad de actualizar en partes sustanciales el texto constitucional.

2. El momento político actual en la provincia de Buenos Aires, es propicio por cuanto estamos fuera de períodos electorales, tanto nacionales, como locales, lo que facilita la comprensión de estos temas por el partido y la sociedad.

3. Como se trataría de una reforma parcial, se opte por la Legislativa y por una convención constituyente, siempre debe contar con el consenso mayoritario de los partidos políticos con representación en la Legislaturabonaerense. Ese acuerdo debe surgir de las propuestas concretas, que no pueden ser otras que las conocidas por la sociedad, las que benefician a la misma en su conjunto y no a un partido o persona en especial.

4. La posibilidad de encarar reformas de las características indicadas contribuye a afianzar el proceso de consolidación de la democracia y mantiene la seguridad jurídica necesaria para la vida actual y futura de sus habitantes.

5. Que la modernización de algunas instituciones como se verá en el capítulo correspondiente reflejan la actitud responsable de un partido político, que además de responder, conforme a sus antecedentes, no vacila ante alternativas que tienden a mejorar la vida del ciudadano bonaerense. La falta de mezquindad en esta decisión será seguramente valorizada por la sociedad al compararla con situaciones muy recientes en las cuales el llamado de la Unión Cívica Radical no obtuvo similar respuesta afirmativa.

6. Que si bien advertimos el replanteo del justicialismo, precisamente podemos responder inmediatamente por el cúmulo de antecedentes que registra la Unión Cívica Radical.

7. Que en esta consulta, la dirigencia, los afiliados que participaron de los encuentros, casi todos coinciden en la necesidad de la reforma.

8. Algunos plantean sus reservas según se escoja por uno u otro camino de reforma conforme al artículo 192 de la Constitución, pero casi no existen voces (en la Unión Cívica Radical) que opinen sobre la conveniencia de mantener sin modificaciones la actual.

9. Es obligación de la dirigencia política diseñar a través de la norma constitucional la sociedad hecha por y para el hombre de Buenos Aires. En este caso una convivencia democrática, pluralista, participativa, descentralizadora, con un contenido ético social solidario que apunte a una mejor calidad de vida de los bonaerenses. En síntesis, esta reforma constitucional debe reflejar la evolución operada en la sociedad de Buenos Aires. En este caso una convivencia democrática, pluralista, participativa, descentralizadora, con un contenido ético social solidario que apunte a una mejor calidad de vida de los bonaerenses. En síntesis, esta reforma constitucional debe reflejar la evolución operada en la sociedad de Buenos Aires, incorporando las nuevas necesidades institucionales que nos desafía la vida moderna.

10. Que nuestra manifiesta y permanente vocación reformista, exteriorizada a través de la decisión política, a partir de 1983, de concretarla, encuentra recién condiciones objetivas de consenso al momento que el justicialismo hace suyos los mismos a partir del primer discurso ante la Asamblea Legislativa por parte del actual gobernador.

Procedimiento de la reforma

      La constitución actualmente vigente prevé, en su artículo 192, dos procedimientos distintos para llevar a cabo la reforma de su propio texto. Uno, es el denominado de “convención constituyente”, y el otro, el comúnmente llamado de “reforma legislativa”. Ambos, como suele ocurrir en estos casos, tienen sus peculiaridades y sus pro y sus contras. Trataremos de hacer, a continuación, una breve explicación al respecto.

      La primera etapa del procedimiento es común a ambos mecanismos, y es la sanción por parte de la legislatura, de la ley declarativa de la necesidad de la reforma. Ella debe tramitarse “en la forma establecida para la sanción de las leyes”, pero agravada en lo relativo a las mayorías necesarias, por cuanto el proyecto debe contar “con el voto afirmativo de dos tercios del total de los miembros de ambas cámaras para ser aprobado” (artículo 192, inciso a).

      De acuerdo con ello, el proyecto puede tener principio en cualquiera de las dos cámaras, por iniciativa de cualquiera de sus miembros, o también del Poder Ejecutivo (artículo 91). Una vez aprobado el proyecto en la cámara de origen, deberá pasar a la otra para su revisión; y si ésta también lo aprobase, se comunicará al Poder Ejecutivo para su promulgación (artículo 92).

      Algunas alternativas que pueden suscitarse en el trámite de aprobación de esta ley declarativa de la necesidad de la reforma, como sus posibles modificaciones, o el rechazo por parte de una de las cámaras, o el eventual veto del Poder Ejecutivo, lo atinente a  su publicación, etcétera, consideramos que exceden el marco  de este informe. Por ello,  sólo las enunciamos, y en todo caso, serán materia de análisis pormenorizado si fuera necesario.

      La ley declarativa de la reforma, a sancionar del modo recién apuntado, debe, por imperativo constitucional, tener un contenido mayor que la sola declaración de que la reforma es necesaria.

      En efecto, además de ello, la ley debe establecer, en primer lugar, “si la reforma será total o parcial, y, en este último caso, las partes o los artículos que serán reformados”  (artículo 192, inciso a, in fine).

      Esta disposición adquiere particular importancia si en la ley declarativa de la necesidad de la reforma se opta, entre las dos alternativas posibles, por la de convocar a una convención constituyente para que se encargue de la sanción de la reforma. Porque si, por el contrario, la misma ley contuviera la enmienda proyectada, que constituye la otra posibilidad brindada por la misma norma, aquella indicación relativa al carácter parcial o total de la reforma pierde entidad y trascendencia.

      La importancia de la indicación en el caso de convocarse a una convención constituyente, se vincula con lo relativo a los poderes de la convención. O más concretamente, el punto es trascendente para determinar qué ocurre si la convención sanciona reformas de partes de la constitución no incluidas en el temario de la convocatoria.

      En el caso de nuestra Provincia, en la cual la norma constitucional no sólo impone que en oportunidad de declarase la reforma se indique si ella ha de ser total o parcial, sino que además, en este último supuesto exige la previsión concreta respecto “a las partes o los artículos que serán reformados” (artículo 192, inciso a), la consecuencia de una extralimitación por parte de la convención constituyente en los límites que le hayan fijado la ley, no puede ser otra más que la nulidad de las reformas sancionadas sobre temas no incluidos en la convocatoria.

      Ahora bien, esta conclusión, fundada en razones lógico jurídicas y de aplicación del derecho positivo vigente, no basta, por sí sola, para afirmar que, en la práctica, efectivamente vaya a producirse la nulidad de una reforma sancionada de este modo. En efecto, si la Corte Suprema de Justicia de la nación no modifica en el futuro su doctrina sobre la no justiciabilidad de las cuestiones políticas (como lo es la relativa a los posibles vicios formales en que incurriera una convención constituyente –caso “Cullen c/Llerena”, fallos 43-420; y “Soria c/Bodegas Pulenta”, fallos 256-558-la controversia no podría resolverse judicialmente. Aunque últimamente se ha observado un notorio cambio en esta doctrina de la Corte, y se advierte una posible justiciabilidad  de las cuestiones políticas, (ver: Groffigna, latino s/amparo, del 19-07-86, y dictamen del Procurador General en “Margin Suarez”, del 29-12-87).

      La validez o no de la reforma, si la justicia elude pronunciarse, se resolverá, seguramente, en función del principio de “eficacia”, según el cual las cuestionadas reformas tendrán vigencia si logran eficacia, acatamiento, efectividad; y obviamente, no la tendrán en caso contrario.

      La segunda previsión que debe contener la ley que declare la necesidad de la reforma es, como ya se ha señalado, si ha de convocarse o no, a una convención constituyente encargada de llevarla a cabo (artículo 192, inciso b). Además, si decidiera convocar la convención, la misma ley deberá expresar “la forma de su funcionamiento y el plazo dentro del cual deberá dar término a su cometido (artículo 193).

      La elección de un procedimiento u otro para llevar a cabo la reforma, dependerá, a falta de previsiones constitucionales, de la valoración política que en las circunstancias históricas en que ello ocurra deberán realizar los legisladores que sancionen la ley declarativa de la necesidad de la reforma.

      La convención constituyente aparece, en principio, como un procedimiento más respetuoso de la soberanía popular, y de la titularidad que el electorado tiene del poder constituyente (artículo 3 de la Constitución provincial). Pero también tiene sus inconvenientes y riesgos. Entre los primeros encontramos su lentitud y su costo elevado. Y entre los riesgos, no puede dejar de computarse la posibilidad de que se sancionen las formas no previstas y mucho menos deseadas por los habitantes de la Provincia. Los ejemplos de esta posibilidad abundan en nuestro derecho público provincial. Recuérdense, en este sentido, los casos de Santa Fe en 1.921 y de Mendoza en 1965, por no citar más que dos.

      La reforma legislativa, por el contrario, puede parecer menos participativa, aunque en realidad a nuestro juicio no lo es, pero resulta más segura. En efecto, una vez que las posibles reformas son discutidas y acordadas en la Legislatura, el pueblo de la Provincia tiene que ratificar las modificaciones en un plebiscito. De este modo, el electorado conoce perfectamente el contenido y alcance de las reformas antes de pronunciarse, y no hay la más mínima posibilidad de extralimitaciones. No existe ninguna chance de que la voluntad popular sea burlada, como si existe en el caso de la convención constituyente. Este argumento, en determinadas circunstancias políticas como tal vez sean las presentes, puede ser decisivo.

      La redacción del actual artículo 192 de la Constitución de Buenos Aires suscita un par de interrogantes referidos al procedimiento de reforma legislativa, que conviene intentar responder. El primero consiste en determinar si es posible realizar una reforma total por este procedimiento, o por el contrario, él ha sido previsto sólo para reformas parciales. El segundo se refiere a la elección en que la reforma debe ser sometida a plebiscito. ¿Debe ser una elección general y ordinaria, en la que se elijan legisladores o gobernador, o puede ser una elección especial destinada sólo al exclusivo objeto de ratificar o no la reforma? Intentaremos dar respuesta a ambos interrogantes.

      Lamentablemente, esta sección de la Constitución, es posiblemente aquella en la cual menos conocemos de las razones y fundamentos que impusieron y determinaron las distintas soluciones adoptadas por los constituyentes. Y decimos lamentablemente, porque aunque no sea la única ni tal vez tampoco la mejor, la opinión del constituyente es una de las posibles fuentes para una correcta interpretación de la norma.

      El diario de sesiones de la convención de 1.870/1.873, en la cual tiene su origen el actual artículo 192, está incompleto en la parte correspondiente a la consideración y sanción de los artículos sobre reforma constitucional. En el acta de la sesión celebrada el 22 de agosto de 1873, consta que se trataron y votaron estos preceptos, indicándose los nombres de los que debatieron y los puntos que fueron objeto de la controversia, pero nada más. A su vez, en la convención de 1.882/1.889 la cuestión se discutió el 3 de octubre de 1.889 pero tan solo respecto a detalles y sin entrarse a la cuestión principal. No es posible, por lo tanto, conocer las razones por las cuales en esta última convención se alteró el sistema

      En la convención de 1.934, tampoco se expresó gran cosa sobre este punto. Existían dos proyectos referidos, además de la resto de la constitución, a la sección octava sobre reforma. Uno fue el del convencional Rodolfo Moreno, y el otro del convencional José Arce, ambos pertenecientes al partido demócrata nacional.

      La Subcomisión Primera de la Convención de 1.934, encargada de discutir y proyectar las reformas a las secciones primera  y octava aprobó, sin modificaciones y sin discusión alguna, el proyecto de Rodolfo Moreno. Pero luego, la mayoría de la Comisión Especial, encargada de la redacción definitiva, aprobó una redacción diferente (que es la actual) sin seguir fielmente ninguno de los dos proyectos con los que contaba y sin soportar fundamento alguno. Además, esta misma comisión, al fundar por escrito el texto finalmente propuesto, se refirió a previsiones que, en realidad, no estaban en este texto, aumentando aún más este déficit.  Por último, debe señalarse que en la discusión en particular, el proyecto de la Comisión Especial fue aprobado íntegramente sin ninguna discusión ni explicación.

      De todos modos, a pesar de esta carencia, el análisis cuidadoso del texto actualmente vigente y su comparación con el anterior de la Constitución de 1.873 permiten, a nuestro juicio, formular una razonable exégesis de la cláusula.

      En primer lugar, debe recordarse que el artículo 208 de la Constitución de 1.873 disponía que “esta Constitución podrá ser enmendada en parte o reformada en el todo: en el primer caso, por sanción legislativa, sometida al voto del pueblo, y en el segundo, por medio de una convención constituyente popularmente votada y elegida”. Es decir, que si bien preveía dos procedimientos distintos, especificaba muy claramente y sin dejar lugar a dudas en qué casos se aplicaba uno y en qué otros casos el segundo. Si la reforma era parcial, debía hacerse por “sanción legislativa”. Si la reforma, en cambio, era total, debía realizarse por medio de una convención constituyente”.

      En la redacción adoptada en 1.934 esta distinción no se realizó. El texto actual expresa que “la ley indicará si la reforma será total o parcial y, en este último caso, las partes o los artículos que serán reformados”. Y agrega a continuación que “la misma ley establecerá si ha de convocarse o no a una convención reformadora”.

      En definitiva, teniendo en cuenta esta redacción de la cláusula, nuestra conclusión es que por la vía de la “sanción legislativa” es posible concretar tanto una reforma parcial como una reforma total. Porque la norma no ha establecido limitación o prohibición alguna. Y sobre todo, porque los constituyentes de 1934 tuvieron en cuenta y a la vista el texto de 1873, antes transcripto, se fundaron en él y sin embargo eliminaron la distinción que contenía. Esta modificación en la redacción del artículo no puede tener otro sentido más que una expresa decisión de permitir, que ambos procedimientos sean utilizables tanto en un caso como en el otro (reforma total o parcial). De lo contrario, la supresión y el texto actual del artículo 192 carecían de sentido lógico.

      Una salvedad que nos parece necesaria es que esta conclusión válida, en la medida en que las reformas se hagan tomando la Constitución vigente como base, y respetando sus principios y estructuras. Porque, en caso contrario, si se propiciara una reforma destinada a un cambio fundamental y radical de la Constitución, que implicara la adopción de nuevos principios u organización política, la convocatoria a una convención constituyente sería ineludible. Aún en el caso de que esa trascendental reforma se concretara en la modificación de pocos artículos.

      Lo mismo ocurre, como se verá a continuación, con lo referido a la elección en que debe realizarse el plebiscito posterior a la reforma realizada por sanción legislativa. El artículo 210 de la Constitución de 1.873 disponía que en este caso, “la enmienda así aceptada será sometida al pueblo en la próxima elección de senadores y diputados, previa publicación de dicha enmienda en los distritos electorales por el espacio de tres meses”. En el proyecto de Rodolfo Moreno, presentado a la Convención de 1.834, se proponía que, siempre en el caso de reforma legislativa, ella fuera “sometida al pueblo en la primera elección general, previa publicación en los distritos por el espacio de tres meses”. Y por último, en el proyecto de José Arce se había previsto que se convocará a los electores para que “en la próxima elección de senadores y diputados voten en pro o en contra de la convocatoria a una convención constituyente”.

      Todos estos calificativos de la elección “de senadores y diputados” en el texto de 1.873 y en el proyecto de Arce, y “general” en el proyecto de Moreno, fueron eliminados del texto aprobado en 1.934; al igual que el requisito de la publicación previa en los distritos electorales.

      No puede razonablemente pensarse o interpretarse que los constituyentes hayan dispuesto esta supresión sin otorgarle un sentido concreto. No sería correcto, nos parece, concluir que lo hicieron porque sí, sin medir las consecuencias.

      Nuestra opinión, al igual que en el caso anterior, es que la supresión implica toda una definición. Si los constituyentes eliminaron el requisito de que se tratara de una elección “de senadores y diputados”, o de una elección “general” , fue con el sentido y propósito de que el plebiscito se realizara en cualquier elección, ordinaria o no; y aún de que se convocara a una elección en la que sólo se verificará el plebiscito.

      Por las razones apuntadas, reiteramos nuestra conclusión en el sentido de que por el procedimiento de la reforma legislativa es posible concretar tanto una modificación parcial como una total de la constitución vigente, aunque con la salvedad antes apuntada, e igualmente reiteramos que el plebiscito a convocar para ratificar una reforma legislativa puede o no coincidir con una elección general o en la que deban elegirse cualquier clase de representantes o autoridades; lo que implica la posibilidad de convocar a una elección que tenga como único y exclusivo objeto la verificación del mencionado plebiscito.

      Finalmente, en atención a las actuales circunstancias políticas imperantes en la Provincia, y a la necesidad de asegurar muy precisamente el contenido y alcances de la reforma constitucional, es nuestra opinión que ella debería realizarse por el procedimiento de reforma legislativa. No puede dejar de destacarse aquí, además, que este es el procedimiento por el que se optó en los más importantes intentos reformistas realizados por nuestro partido en los últimos tiempos. Ese fue, en efecto, el camino propuesto por Anselmo Marini en 1964 y por Alejandro Armendáriz en 1987, y también por el Senado provincial en su declaración del 15 de marzo de 1984, y por los diputados radicales autores del ya mencionado proyecto de ley y de reforma constitucional de 1987.

      De modo que el procedimiento de reforma legislativa no sólo nos parece más seguro para evitar sorpresas o desviaciones en el texto constitucional a aprobarse, sino más fiel a los antecedentes recién emanados de nuestro propio partido.

Ventajas de la reforma por vía legislativa

Sin perjuicio de las explicaciones precedentes en cuanto a la interpretación del texto constitucional, la Comisión opina que en las actuales circunstancias es conveniente el procedimiento de reforma parcial, con aprobación de la Legislatura y sometida a plebiscito.

      Las razones son las siguientes:

1.      El cumplimiento de la actual Constitución, en todos sus términos, pero particularmente en la elección de 1987 de un gobernador de distinto signo político al anterior, nos indica que se ha quebrado la secuencia de violación periódica del estado de derecho y de la voluntad y soberanía popular.Este afianzamiento del sistema democrático, con el debido respeto a la Constitución de 1983, 1985, 1987, 1989, habilita a la U. C.R. para plantear la             adecuación de aquélla. 

Si se pidieran mayores garantías de respeto constitucional, puede exhibirse la conducta del gobierno nacional desde 1983, hasta la entrega del poder el 10/07/1989.

2.      Nos encontramos fuera de períodos electorales, circunstancia que despeja cualquier duda del tipo de las que en el pasado, sectores minoritarios alimentaron en la opinión pública sobre supuestas especulaciones de esa naturaleza.

La U. C. R. hace dos años que entregó el gobierno de la provincia de Buenos Aires a otro surgido del voto popular, y lo mismo ocurrió en el ambiente nacional. Por ello creemos que este es el momento ideal para el análisis, reflexión y decisión sobre temas estructurales.

3.      Del estudio de los antecedentes de reforma constitucional, propiciados por la U. C. R. de la consulta efectuada al partido en las visitas ya enumeradas, surge fehacientemente que se acepta una reforma parcial, y que ella constituye un verdadero reclamo de los bonaerenses.

Esa reforma busca modernizar o actualizar algunas instituciones, pero respetando la forma representativa, republicana y federal, incorporando derechos o garantías nuevas que complementen a las ya existentes, manteniendo el régimen electoral y sistema bicameral , agilizando la sanción de las leyes, buscando mayorías calificadas para leyes de importancia institucional, agilizando el funcionamiento del Poder Ejecutivo, ratificando la existencia y necesidad de los órganos de control y afianzando la independencia del Poder Judicial.

Un análisis de las iniciativas concretas nos lleva a la convicción que estamos ante una “reforma parcial” y no ante la iniciativa de “alterar” el texto fundamental (artículo 2 de la Constitución de la provincia de Buenos Aires).Así, las propuestas de mayor envergadura se pueden visualizar en el régimen municipal o en educación pero en todo caso, adecuando sistemas sobre instituciones que se mantienen en lo substancial.

4. En procesos políticos de transición, la doctrina más calificada ha señalado como aconsejables las reformas progresivas, que no generan factores adicionales de inseguridad al proceso democrático que se está afianzando.

Por eso, los caminos de actualización, en base a una constitución respetada y cumplida, se asemejan a un proceso reconstituyente, que se caracteriza por el respeto del texto vigente.       

5.      El consenso dentro de la U. C. R. para una reforma parcial, tendrá que lograr idéntica voluntad en las restantes fuerzas políticas con representantes en la Legislatura bonaerense.

Existen indicios fehacientes de condiciones objetivas para lograr la mayoría calificada que exige el artículo 192 de la Constitución provincial.

Debe sumarse que este eventual consenso político, reflejará el consenso social, pues solamente se incorporan adecuaciones pero sobre la base del respeto a las tradiciones históricas, políticas, culturales, que dieran base a nuestras cartas fundamentales anteriores.

6.      La mayoría de los 2/3 por cada cámara en el caso de una reforma parcial por esa vía legislativa, implica un control sobre los contenidos, al que debe sumarse el eventual veto del Poder Ejecutivo.

Pero a estos tres rigurosos controles, debe sumarse el voto del ciudadano en el plebiscito, quien ejerciendo el poder constituyente decide en definitiva si acepta o no esa reforma.

Estos cuatro resguardos en el caso de una convención reformadora, que puede extralimitarse, sancionar reformas no contenidas en la convocatoria, como sus decisiones son finales e inmodificables, al ciudadano carece de la posibilidad       de rechazar las reformas sancionadas de ese modo.

Por ello, entre una reforma con contenidos conocidos, y un posterior plebiscito en el cual esos contenidos se ratifican o no; o la eventual y desconocida   sanción de una convención constituyente que se declare soberana, el actual momento político indica como más conveniente al futuro de la Provincia, optar por la primera alternativa.

7.      Estamos finalizando el siglo y seguramente gran parte de estas reformas rendirán sus frutos dentro de unos años, al inicio del siglo XXI, razón suficiente para elaborar bases sólidas que sirvan de manera integral al habitante de esta Provincia y mejoren su calidad de vida. Estos son, en suma, los objetivos que a nuestro juicio tenemos la oportunidad de alcanzar, y creemos que la historia no nos perdonaría no hacer el intento que propiciamos.

III OSMAR  HECTOR TALIA

      Como hombre proveniente de las filas del trabajo me toca el altísimo honor y el enorme privilegio de hacer algunas consideraciones sobre el proyecto de Constitución provincial que tratamos. En la inteligencia que se transcribe en el marco del pensamiento objetivo ordenado y racional de la inmensa mayoría de los hombres y mujeres del trabajo de la provincia de Buenos Aires.

      En su artículo 24 dicha norma declara el derecho al trabajo y el deber social del mismo.

      Que entendemos por derecho al trabajo, entendemos que cada ciudadano debe producir la riqueza que le posibilite satisfacer sus necesidades espirituales y materiales del hombre inserto en una comunidad organizada. El trabajo es la única vía de conquistas en la historia de la civilización humana y las distintas modalidades del trabajo fueron marcando las etapas de nuestra civilización tratando de llegar a la sociedad justa socialmente y económicamente libre y próspera.

      Por eso en la norma que hoy tratamos establecemos que es un derecho, y un deber social queriendo aclarar su significado.

Derecho a trabajar por una retribución justa.

      Propiciando la elevación de la cultura y la aptitud profesional. Condiciones dignas de trabajo considerando al trabajador como un ser humano debidamente respetado.

      El trabajo cumple una función social y propende al respeto recíproco entre los factores de la producción.

      No hay empresa económica sin trabajadores que somos los que con nuestro esfuerzo creamos la riqueza.

      Consagra el derecho de los individuos a exigir condiciones dignas de desarrollo para su actividad basadas en la justicia y a su vez en la obligación de la sociedad a velar por la estricta observancia de las leyes que las instituye y precepta.

      Preservar la salud física y moral del trabajador.

      Teniendo derecho al bienestar cuya mínima expresión es el acceso a una vivienda digna, educación indumentaria y alimentación adecuada.

      Derecho a la seguridad social, a la protección de la familia, al mejoramiento económico y a la defensa de los intereses profesionales agremiándose.

      Se establecen tribunales especializados para la decisión de los conflictos individuales de trabajo, con beneficio de un procedimiento breve, oral, expeditivo y con beneficio de litigar sin gastos para los trabajadores.

      En este punto quiero hacer una reflexión: hace más de un año y medio en nuestra comisión de trabajo hemos tratado y estudiado un proyecto de ley nueva en la materia de procedimiento laboral y fue aprobada por la unanimidad de sus miembros y se encuentra paralizada desde diciembre del año pasado en la comisión de Asuntos Constitucionales y Justicia sin saber aún por qué motivo.

      Establece una protección especial para la mujer y el menor que debe trabajar.

      Establece como norma la conciliación y el arbitraje en los conflictos colectivos que se pueden generar.

      Como cierre de esta exposición no quiero dejar de recordar a uno de los antecedentes que se tomaron para este proyecto que fue la Constitución Nacional de 2949, verdadera pieza jurídica con sentido social, progresista y moderna que fue a fuerza de sangre y muertes de trabajadores borrada por un inconstitucional decreto de la dictadura que derrocó al gobierno constitucional del general Perón, que en una farsa de convención constituyente de 1957 puso nuevamente en vigencia la Constitución liberal del 53 pero no pudo dejar de reconocer los derechos sociales logrados por el pueblo incorporando un nuevo artículo 14 bis.

      También quiero rendir un homenaje a todos aquellos trabajadores que por defender la justicia y la libertad sufrieron cárcel, persecución, muerte, torturas y desapariciones forzadas.

IV  ANGEL OSCAR VALERGA

Artículo 27.-

La redacción de este artículo es muy confusa.

      Si la economía está al servicio del hombre, esto implica su necesaria “función social”, puesto que el hombre es un “ser social”, o sea, persona en sí que está abierta a las demás personas y semejantes, ahora, y con proyección de futuro y sentido del pasado. La iniciativa económica es un derecho de los individuos, porque es el individuo el que tiene conciencia de las necesidades humanas, naturales y  culturales, y genera los medios para satisfacerlas, con creatividad y esfuerzo. Este emprendimiento tiene por origen al hombre y va dirigido al hombre y se acrecienta en la medida en que hay más libertad e ingenio para invertir y transformar los recursos inanimados. El capital, como la suma de la creatividad y los bienes físicos, y la fuerza de trabajo, son inseparables en la productividad económica. Y el único que puede cumplir aquí una función vicaria o de segunda categoría, es el Estado, el que planificando cumplirá una tarea que puede ser útil en alguna oportunidad por sus alcances, pero siempre provisoria o subsidiaria, salvo que aspire a ser distribucionista, lo cual atenta más contra la libre iniciativa, que fomentarla, porque simplemente ayuda a caminar con muletas.

      La “función social” y “planificadora” del Estado con que este artículo quiere enmendar la redacción del anterior, no se condice con el “derecho a la libre iniciativa económica”, que no va contra los derechos de la persona y la comunidad (como lo reconoce Juan Pablo II en la reciente Sollicitudo rei socialis) y que por el contrario, será obstaculizado por la presencia de leyes emanadas de un Estado protector e intervencionista avalado por la Constitución.

      El énfasis que el artículo 10 pone sobre la persona humana y su dignidad, respeto y promoción, viene igualmente en apoyo a lo sostenido.

V. SANTIAGO A. MAGGIOTTI

Artículo 27.-

      La reforma constitucional introduce el concepto de la función social de la propiedad.

      Esta es una manifestación más de la idea que late en toda la reforma, de que a todo derecho se asocia una responsabilidad social, y que el orden jurídico está presidido por la solidaridad y la justicia.

      Hay quienes defienden un concepto individualista, egoísta, anacrónico, de la propiedad privada; el dueño de un bien podría hacer lo que quiere, sin límites, con su propiedad, degradarla, destruirla, inutilizarla, olvidando todo sentido social.

      Los principios humanistas y cristianos que nos inspiran son incompatibles con esa perspectiva egoísta e inhumana.

      El Concilio Vaticano II lo ha expresado con claridad: 

      “Dios ha destinado la tierra y cuanto ella contiene para uso de todos los hombres y pueblos. En consecuencia, los bienes creados deben llegar a todos en forma equitativa bajo la égida de la justicia y la compañía de la caridad. Por tanto, el hombre, al usarlos, no debe tener las cosas exteriores que posee como exclusivamente suyas, sino también como comunes, en el sentido de que no le aprovechen a él solamente, sino también a los demás”. “La propiedad privada tiene, por su misma naturaleza, una índole social, cuyo fundamento reside en el destino común de los bienes”.

      A su vez, Pablo VI, en la encíclica Populorum Progressio, es aún más rotundo:

      “La propiedad privada no constituye para nadie un derecho incondicional y absoluto, No hay ninguna razón para preservarse en uso exclusivo lo que supera a la propia necesidad, cuando a los demás les falta lo necesario; el derecho de propiedad no debe jamás ejercitarse en detrimento de la utilidad común”.

      En términos semejantes, se ha expresado el actual pontífice, Juan Pablo II, en su encíclica “Laborem Excercens”.

      El justicialismo, consagró expresamente estos principios en la Constitución de 1949, y mantuvo la línea de pensamiento que expresara entonces el general Perón: “Queremos suprimir el abuso de la propiedad que en nuestros días ha llegado a ser un anacronismo que permite la destrucción de los bienes sociales, porque el individualismo así practicado forma una sociedad de egoístas que sólo piensan en enriquecerse aunque para ello sea necesario hacerlo sobre el hambre, la miseria y la desesperación de millones de hermanos de las clases menos favorecidas. Ya pasaron los tiempos en que se podía permitir dejar podrir la fruta en las plantas, arrojar el vino a las acequias, o quemar los cereales para que no disminuyeran los precios. Hoy el bien privado es también un bien social”.

VI  AÍDA AMELIA CUEZZO

Señor presidente, señores diputados: Hoy afrontamos con coraje la responsabilidad histórica de esta reforma parcial en tratamiento en el conocimiento que no habrá escollos a los que debamos enfrentar que no podamos vencer ya que está en juego el destino de nuestra Provincia.

      Contribuirá mucho y por ello quiero detenerme en el artículo 28 inciso 1), que se compromete a participar de la formación y defensa de la familia en su carácter de núcleo fundamental de la sociedad proteger en lo material y moral la maternidad, la infancia, la juventud y la ancianidad.

      ¿Y qué es la familia?

      La familia es la institución social primaria para la formación de la mente y del carácter de los niños y al hablar de proteger la maternidad estamos ayudando a la madre que sobrelleva la responsabilidad principal en la formación del ambiente del hogar y la educación de los ciudadanos del futuro.

      Esa protección de la unidad biológica y moral que construyen la madre y el niño es fundamental para la vida misma de la nación ya que hoy sabemos muy bien que nuestra patria ha entrado en un estado de descomposición moral y cuando las comunidades se descomponen y su moral cede la primera que se debilita es la familia.

      Queremos asimismo niños que sepan sonreír desde la infancia no niños desnutridos en hogares sin luz y sin calor.

      Tienen que vivir despreocupados del presente entregados a sus juegos y estudios amparados en una familia cristianamente constituida seguros del porvenir lo mismo con referencia a la juventud y la ancianidad. Esta última, pensemos que es una etapa que puede ser alcanzada por cualquiera de nosotros.

      Todo cuanto hoy se haga está destinado no al presente inmediato, mezquino y circunscrito, sino al futuro.

      Pero todo esto no debe estar en la simple letra de un articulado sino que es el compromiso que significa obligación contraída, palabra dada, fe empeñada. Para ello hay que planear con precisión lineamientos que señalen a la sociedad el cumplimiento de sus deberes para con los individuos para plasmar una sociedad  en que estos deberes se cumplan con un sentido de humanidad y justicia.

      Sólo así podremos afirmar que hemos cumplido como legisladores de esta Provincia y en mi caso particular al ser la única legisladora representante de mi partido podré decir que he cumplido como mujer justicialista.

VII ROBERT E. F. EVANGELISTA

Artículo 31.-

      La parte dogmática de la Constitución resuelve la situación de las personas dentro del Estado, en sus relaciones con éste y entre sí. El constitucionalismo clásico o moderno, iniciado a fines del siglo XVIII, dio la característica fundamental a esta parte de la Constitución, al proponer y perseguir como fin del Estado y de su organización constitucional la defensa de los derechos y libertades del hombre. Limitar al Estado y dar seguridad al individuo frente a él, fueron las dos características de esa organización. Desde entonces las constituciones que han adoptado este lineamiento resuelven aquella situación de los hombres mediante un reconocimiento de sus derechos que da contenido a la parte dogmática con la declaración de derechos individuales.

      El hombre aparece de esta manera como titular de derechos que la Constitución le reconoce y que son oponibles al Estado. Oponibles significa que el hombre los puede hacer valer ante el Estado, el que como sujeto pasivo, está obligado a respetarlos.

      Las primeras ideas del constitucionalismo ha sido el liberalismo, por lo que en sus comienzos el constitucionalismo clásico se manejó con la imagen del Estado gendarme o policía que se caracteriza por su abstencionismo: el Estado debe omitir el daño a aquellos derechos y debe depararle tutela suficiente.

      Al cobrar vigor la llamada cuestión social, tendiente a resolver las relaciones entre capital y trabajo, la primitiva perspectiva del constitucionalismo moderno sufre un viraje. Sin abdicar de su fin básico de defender los derechos del hombre, añade a la declaración de tales derechos los que se dan en llamar derechos sociales y económicos. El individualismo liberal deja paso a una creciente solidaridad, que asigna a dichos derechos una función social. El Estado y su Constitución tienden a instaurar un orden social y económico justo; la justicia social entra a componer el fin del Estado; se postula una mayor intervención y planificación por parte de éste; el hombre ya no es visto exclusivamente como individuo aislado: familia, gremios, asociaciones, etc., son objeto de la regulación constitucional; los derechos individuales ya no significan únicamente el deber a cargo del Estado de no violarlos, sino muchas veces también la obligación de proveer a su goce y ejercicio con prestaciones positivas que importan dar o hacer algo a favor del hombre; el hombre, además de derecho tiene asimismo deberes.

      El estado social de derecho es la conjunción del estado de derecho de raíz liberal con el constitucionalismo social, de la libertad con la igualdad, de la propiedad privada con su función social, de la libre iniciativa con la solidaridad, del sistema representativo con la participación popular.

      Los derechos son facultades o prerrogativas reconocidas fundamentalmente a los hombres. Los derechos que se consideran inherentes al hombre por su calidad de persona se denominan, tradicionalmente, derechos naturales del hombre.

      En cuanto la Constitución reconoce esos derechos otorga directamente otros que no se reputan naturales en sí mismos. Las normas que los describen son la “Declaración de Derechos”. Esta declaración, en cuanto forma parte de la Constitución, con lo que podemos decir que: Primero, los derechos subjetivos o individuales son naturales, porque le son debidos al hombre en razón del deber ser ideal del valor justicia: Segundo, la declaración de esos derechos es derecho positivos, porque son las normas del derecho constitucional las que reconocen aquellos derechos naturales. Tenemos, entonces, naturalidad de los derechos subjetivos, y positividad de su declaración.

      Las garantías son instituciones o procedimientos de seguridad creados a favor de las personas, para que dispongan de los medios que hacen efectivo el goce de sus derechos subjetivos. Estas garantías están también establecidas en la parte dogmática de la Constitución.

      En la concepción social del Estado, que antagoniza con la visión individualista, debe ser contemplada la protección de la sociedad en aspectos sustantivos referidos al patrimonio común, a su calidad de vida y a la satisfacción de sus necesidades básicas.

      Debo manifestar  mi apoyo a la incorporación al texto constitucional, derechos y garantías, que en materia de preservación y custodia de la calidad ambiental, han adquirido rango necesario y suficiente para ser constitucionalizados.

      No se trata de adscribir a la posición que pretenda transformar la realidad solamente a través de la norma racional, ni de jerarquizar temáticas que tienen entidad legislativa, sino de construir una normatividad constitucional como la afirmación positiva de derechos y garantías que se han constituido en valores o demandas generalizadas de la sociedad.

      Y aún cuando el logro del objetivo de la norma, en materia de calidad de vida pueda depender, de realidades limitantes, no pueden dejarse de constitucionalizar las metas en esta materia.

      En el marco que ha sido formulado, la sociedad debe ser constitucionalmente habilitada para reclamar ante el Estado a fin de impedir la depredación de los recursos naturales y la contaminación ambiental, y el Estado, a través de normas programáticas debe hallar en el texto constitucional las directivas y metas que se constituyen en referentes legislativos y en guía de programas de acción en materia de preservación de la calidad ambiental.

      Los medios de comunicación nos informan, cada vez con más asiduidad, de graves daños al medio ambiente, como lo de la nube de gas venenoso de Varese, los accidentes nucleares de Nophal, la catástrofe de Chernobyl, los derrames de petróleo en el mar, que son algunos de los que podríamos incluir en un listado de macro-daños ecológicos junto a los cuales se observan, en el país, daños similares como los efluentes industriales que contaminan las aguas del delta del Paraná o del Río de la Plata, que para el caso es lo mismo; la polución del aire conformadora del smog en las grandes metrópolis, generadora de un elevado porcentaje de enfermedades cancerígenas, como podríamos mencionar  también el daño traducido en la erosión de los suelos, desertificación, deforestación extinción de especies animales y vegetales.

      Por otra parte, el vertiginoso desarrollo industrial de este siglo trajo como consecuencia la enorme cantidad de desechos que vertidos al medio ambiente, deterioran los complejos e interrelacionados sistemas del aire, agua y suelo. De esta manera se produce un grave deterioro de la salud y calidad de vida humana.

      Abierta esta problemática social corresponde hacer dos precisiones conceptuales. Una, acerca de que por ecología se entiende una unidad de conocimiento interdisciplinario que tiene por objeto el análisis de las relaciones del hombre con su entorno, como parte integrante que el individuo es del mundo natural y social que lo circunda, el que hace viable su existencia y en el que es deseable que su vida transcurra con los menores perjuicios posibles. En este cauce el desequilibrio ecológico se presenta como una consecuencia negativa de la llamada civilización industrial.

      Y otra acerca de que por medio ambiente se comprende el marco, animado o inanimado, en el que crece y se desarrolla la vida del organismo humano, que tiene la doble función de conformar el medio en que vive, y, a su vez, ser conformado por éste. Es todo aquello que de una manera positiva o negativa pueda influir sobre la existencia humana digna o sobre una mayor o menor calidad de vida.

      De allí, pues, que el ordenamiento jurídico se encuentre en la necesidad de no desentenderse de los mencionados fenómenos macro y micro ecológicos que constituyen una parte importante de la realidad actual, porque la lesionarse el ambiente (que ya es un bien protegible) se pone en serio riesgo la salud de las personas, su integridad anatomosíquica-fisiológica y, aún, su vida, en cuanto el portador de esos bienes jurídicos se halla situado y sitiado por un ambiente que comenzó por ser natural pero que el propio hombre, en nombre de la civilización y del progreso, ha ido modificando incesantemente en sus relaciones primordiales, de suerte que aunque muchas veces de manera involuntaria, pone en peligro, cuando no vulnera directamente, alguno de los más gravitantes derechos personalísimos de los sujetos, haciéndoles como mínimo perder calidad de vida y bienestar en el goce pacífico de aquellos facultamientos.

      La complejidad de la vida de relación genera una vasta red de nuevas manifestaciones, muchas de ellas de carácter negativo, en cuanto lesionan o amenazan intereses y derechos fundamentales del hombre, comprometen bienes que hacen al patrimonio común –la salud, el medio ambiente, etc.- que representan los valores comprendidos en el espectro de las necesidades sociales y que confluyen decididamente en la calidad de la vida. La mayoría de ellos, sin embargo, se encuentran desabastecidos de una adecuada y oportuna tutela jurídica, las más de las veces a ser brindada con carácter preventivo.

            La franja en que se mueven los intereses supraindividuales, fraccionados, colectivos o difusos, no cuenta en nuestro ordenamiento vigente con un régimen que, al menos parcialmente, suministre protección jurídica acorde con su importancia y la intensidad que demanda su tutela. En la legislación comparada, en cambio, la cuestión ha cobrado preferente actualidad desde un tiempo relativamente cercano.

      El hombre es vida individual y vida social. Este último aspecto es el que ahora se procura amparar: la calidad de la vida social. Comprensiva de un enorme conjunto de intereses que vienen siendo calificados como difusos por pertenecer indistintamente a una pluralidad de sujetos ligados por la pretensión de goce de una misma prerrogativa relativa a bienes indivisibles y por ende insusceptibles de apropiación individual.

      Es así que en materia de legislación comparada, la Constitución de Córdoba, recientemente reformada, en su artículo 53 establece la protección de los intereses difusos, indicando que la ley garantiza a toda persona, sin perjuicio de la responsabilidad del Estado, la legitimación para obtener de las autoridades la protección de los intereses difusos ecológicos o de cualquier índole, reconocidos en dicha Constitución. Asimismo, la Constitución de Jujuy se refiere al tema en el artículo 22, la de Salta artículo 88, Río Negro lo hace en los artículos 84 y 85, por citar algunas. Lo expresado pone de manifiesto que las normas de referencia receptan y tutelan la materia que preocupara honradamente a quienes definen al medio ambiente como un patrimonio común el cual debe ser protegido por el Estado y por cada uno de sus integrantes.

VIII. ROBERTO MARIO MOUILLERON

Fundamentación del artículo 31 de la Constitución de la provincia de Buenos Aires

      El tiempo presente es un tiempo de transformaciones para el derecho público y para la organización del Estado. 

      Las tierras hasta ayer feraces muestran serios síntomas de agotamiento y el hambre amenaza extenderse sobre áreas aún más extensas del planeta. En este marco la naturaleza se convierte en protagonista ineludible. La preservación del medio ambiente  nos compele a pasar del estado de preocupación al de una decidida acción. El efecto invernadero, la disminución de la capa de ozono, la deforestación de miles de hectáreas de bosques y selvas; especialmente en América y particularmente en nuestro país demuestran que es necesario, por una parte acordar políticas para moderar su incidencia sobre el medio ambiente y frenar la irresponsable  codicia de unos pocos, y por otra parte, alentar y apoyar la investigación con el fin de determinar las medidas correctoras y su aplicación.

      La vida moderna, fecunda en logros científicos, lleva el germen de una degradación progresiva, que puede comprometer la existencia misma del hombre. En relación a esto, el primer apartado del artículo 31 se refiere al derecho de todos los habitantes a disfrutar del medio ambiente, derecho que trae aparejada la pertinente obligación de conservarlo y preservarlo de un desordenado desarrollo que anteponga la técnica  y el lucro al hombre.  La irracional explotación de los recursos no renovables, de la contaminación de los cursos de agua, la industrialización no planificada, etc. son sólo algunas de las causas de las disfunciones del ambiente natural que hoy observamos.

      Estas disfunciones son, hoy, un tema de preocupación para el hombre y como dijimos, de decisiones para el político y para el legislador por cuanto el resultado previsible de las mismas desembocará en una desnaturalización irreversible de las condiciones de vida, por tal motivo es necesario adoptar urgentes medidas para rectificar la actual situación de caos y depredación.

      El estado de conflicto que provoca el desmedido interés por un acelerado desarrollo industrial con el de preservar las condiciones del ambiente natural, obliga al hombre común a nutrirse de información específica, con el fin de trabajar en la búsqueda del equilibrio entre el medio ambiente y los procesos ecológicos fundamentales.

      En el segundo apartado, del artículo en cuestión, se hace mención a la intervención de los poderes públicos; al uso racional de los recursos naturales, a la defensa y restauración del patrimonio urbanístico y ambiental y, a la protección y mejoramiento de la calidad de vida como derecho fundamental de la persona. En punto a esto podemos subrayar la necesidad colectiva de tomar conciencia sobre el peligroso camino que la humanidad ha emprendido a través de la contaminación  del medio y del despilfarro de los recursos naturales renovables y no renovables, en medio de la creciente toxicidad del aire de las grandes ciudades y del agua dulce, tanto para el consumo humano como para la agricultura.

      Si se observan en su conjunto los problemas planteados y rastreamos el origen de los mismos, nos enfrentaremos en este punto con la codicia y la imprevisión humanas, con la actitud cómplice de algunos Estados y sistemas sociales, con el desconocimiento de las relaciones biológicas y de la progresión natural del crecimiento de la población de la provincia de Buenos Aires.

      Esta heterogeneidad de causas debe dar lugar a una heterogeneidad de respuestas que tienen como denominador común la utilización de la inteligencia humana. A la irracionalidad del suicidio colectivo proponemos responder con la racionalidad del deseo colectivo expresado en la norma.

      El siglo XX, ya en sus postrimerías, nos plantea un gran desafío como es el de dar respuesta al problema de los grandes conglomerados urbanos y sus implicaciones sociales. El tema no admite titubeos y es por ello que no hemos querido dejar pasar la oportunidad de tratar al patrimonio urbanístico como política fundamental del Estado, y en consecuencia hemos obrado dentro de las facultades de codificadores sociales, tratándolo de una manera adecuada.

      Este tema está íntimamente vinculado con la protección y el mejoramiento de la calidad de vida como derecho fundamental de las personas, con esto ¡qué pretendemos poner de manifiesto?

      Que se debe organizar la administración de los recursos naturales cuidando respetar: la adecuada evolución de la factibilidad técnica y económica del aprovechamiento de cada recurso, incluyendo una adopción de políticas, con su correspondiente programación de implementación, regulación, control, desarrollo y financiamiento.

      Que se debe asegurar el establecimiento de una administración organizada en función del conjunto de recursos, sin que ello implique afirmar la conveniencia de que el Estado concentre todas las facultades en la materia ambiental, aunque sí la posibilidad de adoptar políticas y de planificar y coordinar la actividad desde el centro de decisión.

      Como correlato de esta obligación estatal se encuentra la responsabilidad del individuo dentro de la comunidad organizada, que tiende a contribuir de una manera plena a la configuración de este derecho fundamental.

      El último apartado legitima la acción en defensa de los derechos establecidos en el presente artículo y, la ley fijará las responsabilidades que provengan de su violación. Con relación a este tema no resulta sencillo brindar un concepto inobjetable  del denominado daño ecológico y ambiental, y mucho menos lo es si pretendiéramos circunscribir este especial perjuicio a los estrechos límites que la noción de daño nos da la normativa civil.

      En tal sentido el artículo 1.068 del Código Civil argentino y la noción de daño en él consignada, resultan a todas luces insuficientes para aplicar las mismas a las disfunciones ambientales. 

      Desde un diverso enfoque entendemos que hay  un daño cuando se desborda la órbita propia de facultades y se invade la ajena, y que cuando la lesión recae en bienes que constituyen el patrimonio de una persona la significación se concreta en el sentido estricto del daño patrimonial.

      En el supuesto específico del daño ecológico el problema estribaría en reconocer que existe un auténtico derecho subjetivo al ambiente, cuya lesión conllevaría la configuración del daño.

      La problemática ambiental se relaciona más que con derechos subjetivos con los denominados “intereses difusos” de titularidad indiferenciada.

      Augusto Mario Morello nos enseña que los intereses difusos, “son aquellos que no son ya de sólo uno o varios sino mejor,  de todos los que conviven en un medio determinado y cuya suerte  en lo que concierne al enrarecimiento, destrucción, degradación, vaciamiento o consumo sin reposición, angustia al conjunto en lo inmediato y en el porvenir virtual de cada uno, sobremanera el de las próximas generaciones. Embarcar por consiguiente verdaderos y perentorios intereses de la sociedad”.

      Entrañan por consiguiente estos “intereses difusos” una afectación común y una titularidad indiferenciada, son a su vez de uno y de todos.

      Pensamos que la tutela ambiental se enmarca de manera principal dentro del ámbito de esos intereses difusos. Por ello al legislador conciente que los individuos o grupos afectados por las crisis ambientales, no han recibido respuestas satisfactorias de los órganos del Estado para paliar y evitar perjuicios que sufren, a instaurar una acción que les sirven de mecanismos para defender sus condiciones naturales de vida.

      En el derecho brasileño, la protección de los intereses difusos ha encontrado remedio en la acción popular reconocida por el artículo 153 de la Constitución de la República, acción que le otorga legitimación a cualquier ciudadano para proponer la anulación de actos lesivos a ese patrimonio.

      Nos queda por recordar la tarea de los juristas en cuanto a la determinación de las responsabilidades para aquellos que infrinjan algunos de los derechos enunciados y que se les brinda rango constitucional.

      Finalmente, señores diputados, y para terminar lo que pretende el nuevo artículo 31, tratado es dar al hombre la posibilidad de defender las condiciones de su hábitat, para que pueda protegerse de la agresión constante a que lo somete el medio, como duro precio a pagar por la denominada civilización moderna.

IX. MARÍA DEL CARMEN PIÑEYRO

SECCIÓN QUINTA

Poder Judicial

CAPÍTULO VI

      La complejidad y la dinámica de los problemas sociales obliga a que el Poder Judicial se jerarquice y actúe al decir de Augusto Morillo en “El rol de los tribunales en las sociedades modernas” – Conferencia de Jerusalem-Israel, 16 de marzo de 1986 “al ritmo con que ametrallan los más urticantes requerimientos en los cuadrantes más agudos…”Los asuntos de menor cuantía, los problemas de las familias, los problemas de la minoridad y de la juventud, el imprescindible activismo de los jueces, el rol gravitante de los tribunales, un equilibrado contrapeso a través de la mayor responsabilidad social de los magistrados, al preferente reforzamiento de las garantías, no sólo de los derechos humanos con particular repercusión en los de la privacidad, sino además y paralelamente, la tutela de los derechos o intereses colectivos, la revisión judicial de los actos u omisiones de los otros poderes a través de un amplio y razonable contralor de constitucionalidad, son focos de interés prioritario. A ellos se suma la presencia imprescindible del arbitraje y una función marcadamente preventiva más que reparadora del servicio de justicia, con la franca retirada del “formalismo” porque como lo afirmó el profesor Beltrán de Heredia, miembro de la sala primera del tribunal supremo español “lo importante no es cumplir con un formalismo sino hacer justicia llegando a fondo de los problemas” – y la verificación de una desmedida sobrecarga…”

      Fue ante tal estado de cosas, que esta legislatura se ocupó permanentemente de dar curso a iniciativas que tendieran a brindar soluciones parciales, al problema con más de 150 proyectos sobre la materia, tales como:

-          Justicia de Paz Letrada. Ley 10.571.

-          Desdoblamiento de la justicia criminal y correccional. Ley 10.507.

-          Creación de departamentos judiciales. Ley 10.470.

-          Creación del departamento judicial de La matanza, Quilmes, Zárate-Campana.

-          Pergamino y Necochea. Ley 10.812.

-          Creación de subprocurador de la Suprema Corte de Justicia. Ley 10.486.

-          Código de procedimiento Penal. Ley 10.358.

-          Antigüedad de magistrados. Ley 10.647.

-          Proyecto de ley sobre creación de tribunales de familia. D/122/88-89.

-          Proyecto de Ley fuero del menor. D/901/87-88.

-          Código de Ejecución Penal. PE/94/87-88.

-          Policía Judicial. D/790/89-90.

-          Autarquía financiera. D/47/86-87.

-          Fiscales en juicio oral. HS/7/88-89.

-          Comisión del mapa judicial. D/353/89-90.

      Por esto hoy, que se plantea la posibilidad de sancionar la reforma de la Carta magna de la Provincia, largamente anhelada por la Unión Cívica Radical y plasmada concretamente a través de los proyectos PE 107/87-88, D/686/87-88, E-97/89-90 parece oportuno comenzar señalando nuestra más profunda convicción de que la garantía última de la real vigencia del estado de derecho reside en la independencia del Poder Judicial para, a continuación, intentar plasmar a través de la reforma en la sección V, este objetivo, manteniendo el equilibrio institucional de los tres poderes y consagrando los principios de eficacia, celeridad y descentralización.

      A tal fin se abordan distintos aspectos:

1.      Composición del Poder Judicial (art. 148).

2.      Control de constitucionalidad (art. 149).

3.      Materia presupuestaria (art. 153).

4.      Competencia contencioso-administrativa (artículo 154/159).

5.      Designación y remoción de magistrados y funcionarios (art. 155).

6.      Subprocurador (art. 172/179).

7.      Intangibilidad de las remuneraciones de los magistrados (art. 166).

8.      Policía judicial (art. 178).

1.      En esta materia se adopta en criterio de mencionar únicamente al máximo órgano jurisdiccional de la Provincia, Suprema Corte de Justicia y se deja librado a la ley la creación de los demás tribunales y organismos del Ministerio Público, de modo de adecuar a las circunstancias de tiempo y lugar qué órganos o bajo qué denominación serán los encargados de administrar justicia, eliminándose la ambigüedad del actual artículo 148 “Cámaras de Apelación –jueces y demás tribunales”. Asimismo, será la ley quien determine también la competencia material, territorial y de grado de los tribunales inferiores. De las constituciones provinciales recientemente reformadas, se inclinan por esta sistemática que otorga a la norma la “elasticidad necesaria” las de Santiago del Estero y Salta.

2.      En lo relativo al control de constitucionalidad, sabido es, que tanto en la esfera nacional como en la provincial, de la Argentina, impera el sistema de control de constitucionalidad judicial y difuso, siguiendo el régimen norteamericano, rechazándose las tendencias predominantes que, siguiendo el modelo kelseniano, contenido en la Constitución de Austria de 1920, postulan un régimen extrajudicial o sea, a cargo de un tribunal concebido como órgano extra-poder, autónomo, con relación a los otros poderes – “Corte Constitucional”, que es quien monopoliza el control de constitucionalidad.

En esta reforma se ha optado por mantener el sistema norteamericano ya vigente en la Constitución de la provincia de Buenos Aires, en razón de que entendemos que el método austríaco da lugar a un debilitamiento del poder judicial, teniendo en cuenta que los jueces del tribunal constitucional son designados por el propio Parlamento, como sucede en España, y que la correspondencia entre el tribunal constitucional y el Parlamento no afianza un verdadero control del primero sobre el segundo. Asimismo, la corriente que sustenta la creación de tribunales constitucionales no ha tenido cabida en nuestro país, según Néstor Pedro Sagués en su artículo “Reforma Judicial y Reforma Constitucional”, publicado en El Derecho, tomo 114, página 823. Así lo expresan las reformas constitucionales de Catamarca, Córdoba, Jujuy y Santiago del Estero. En esta materia proponemos modificar el artículo 149, inciso 3, apartado b), por el siguiente texto: de la inconstitucionalidad por nulidad de las sentencias definitivas de última instancia que se dicten con violación a los artículos 156 o 159 de la presente Constitución. Como así de la referida a las leyes cuya validez haya sido |           oportunamente controvertida por parte interesada con relación a las disposiciones de la Constitución Nacional o de esta Constitución.

Fundamos la presente propuesta de modificación en que si bien puede ser interpretado que de la expresión de inconstitucionalidad de las sentencias definitivas resulta que contiene a la de inconstitucionalidad por nulidad de las sentencias definitivas resulta que contiene a la de inconstitucionalidad por nulidad de las sentencias definitivas, entendemos que el agregado “por nulidad” expresa con mayor claridad la posibilidad del conocimiento y resolución por parte de la Suprema Corte de Justicia de las inconstitucionalidades por nulidad argüida. Asimismo, proponemos incorporar al conocimiento y resolución por la Suprema Corte de Justicia de las inconstitucionalidades referidas a las leyes, obviamente cuya validez haya sido oportunamente controvertida por parte interesada, y que cuenten con sentencia definitiva, como se desprende del encabezado del inciso 3) que plantea “en grado de apelación”.

3.      Las nuevas constituciones contienen normas expresas, como afirmáramos al principio, tendientes a afianzar la independencia orgánica del Poder Judicial, frente y en su            coexistencia con los otros poderes.

El tema del presupuesto constituye una preocupación por cuanto debiera impedirse que a través de reducciones presupuestarias, estuviere doblegado el Poder Judicial por quienes resuelven sobre aquellas, porque al decir de Store “un poder sobre la fortuna significa algo así como un poder sobre la conciencia”. En consecuencia, debería impedirse la persistente disminución del presupuesto del Poder Judicial a través de soluciones de jerarquía constitucional que equilibren las previsiones presupuestarias de los tres poderes del Estado.

Las posibilidades que se plantean para concretar estos objetivos en la letra de la Constitución son tres:

a)      El autofinanciamiento judicial.

b)      La consagración de un porcentaje del presupuesto por gastos en la Provincia.

c)      La facultad por parte del máximo organismo de elaborar su propio presupuesto.

            En esta posibilidad:

a)      Nos encontramos ante la incógnita de si el Poder Judicial puede afrontar sus erogaciones con lo que recauda por vía propia (tasa de justicia, impuestos sobre embargos, etc.). En tal sentido, las críticas apuntan a que constituye una destrucción a la unidad del presupuesto y a que el ingreso específico de fondos por los medios enunciados rara vez satisface las erogaciones de la judicatura.

En condiciones de inflación, el Estado por lo general sólo recauda un  porcentaje de lo que gasta, por lo que la doctrina del autofinanciamiento obligaría a instrumentar tasas altísimas que importarían una verdadera privación de justicia.

b)      Algunos afirman que una solución justa estaría dada en asegurar al Poder judicial por medio de la Constitución, un porcentaje mínimo de los gastos e inversiones del presupuesto, junto con la posibilidad de autoadministrar tal cuota. Así, la Constitución del Perú establece que el presupuesto del Poder Judicial no será menor del 2 % del presupuesto de gastos corrientes del gobierno central; la Carta magna de Costa Rica, establece que en el proyecto de presupuesto se le asignará al Poder Judicial una suman o menor del 6 % de los ingresos ordinarios calculados para el año económico. Sin embargo, tal criterio podría implicar un corsé demasiado estrecho considerando que ese porcentaje fijo será calculado sobre un monto variable y que bien puede disminuir.

c)      Primeramente se debe aclarar que es erróneo el empleo de la expresión “autonomía”, por cuanto ella correspondería sólo a las provincias, en el orden nacional y a las municipalidades en el orden provincial  y no s uno de los poderes u órganos que ejercen sus funciones fundamentales. Se trataría entonces, mejor de un caso de “autarquía financiera”.

Es este criterio el que prima en la presente reforma, admitiendo en el artículo 153 del proyecto, la facultad no prevista en la Constitución vigente, de elaborar el cálculo de recursos, gastos e inversiones del Poder Judicial por parte de la Suprema Corte de Justicia, para su consideración por la legislatura dentro del Presupuesto General de la Provincia. Asimismo, cabe señalar que en el artículo 90, inciso 2) del proyecto, se mantiene esta facultad cuando dentro de las atribuciones del Poder Ejecutivo se establece “que si el Poder Ejecutivo no remitiera los proyectos de presupuesto, leyes de recursos, para el          estudio y sancionarlo, tomando como base las leyes vigentes. En tal supuesto, previamente, requerirá a la Suprema Corte de Justicia, la remisión del presupuesto del Poder Judicial”.

Esto implica una suerte de autarquía judicial, saludable y de ningún modo incompatible con la atribución parlamentaria de aprobar el cálculo de recursos, gastos e inversiones elaborado por el Poder Judicial dentro delpresupuesto general de la Provincia.

Las constituciones provinciales, de reciente factura han consagrado esta facultad: Chaco, Chubut, Neuquén y La Pampa.

4.      Esta reforma excluye del artículo 149, referido a las atribuciones de la Suprema Corte de Justicia, la materia contencioso administrativa, dejando librado a la ley la creación de los tribunales y los procedimientos de estos juicios.

Excluyen también la competencia originaria en materia contencioso-administrativa las constituciones de Jujuy, Río Negro, Salta y San Juan, pudiendo llegar al tribunal por medio de los recursos que las leyes procesales establezcan. También en Córdoba, donde la competencia contencioso administrativa, que en un momento fuera originaria, fue excluida por Ley 7.181 y se crearon las cámaras contencioso administrativas que juzgan en única instancia o en primera instancia según corresponda, de conformidad con la ley de la materia, con competencia territorial en toda la Provincia, según acuerdo reglamentario 122 a) del tribunal superior.

5.      La descentralización en el contralor de los tribunales inferiores, persiguiendo el principio de eficacia y celeridad, sin perjuicio de la superintendencia de la administración de justicia que se mantiene en cabeza de la Suprema Corte de Justicia, prevé para ésta, la delegación en los tribunales de mayor jerarquía de cada fuero, en los distintos departamentos judiciales.

El sistema clásico de designación de magistrados, ha sido objeto de profundo análisis, atento a la importancia que reviste con relación a la independencia del Poder Judicial. En esta reforma se ha optado por mantener este sistema, considerando uno distinto exclusivamente para los jueces de paz letrados, para quienes se prevé que lo serán por el Poder Ejecutivo, con acuerdo del Senado pero, a propuesta de una terna de las municipalidades.

Esto al sólo efecto de mantener su tradición histórica en la Provincia de arraigo a su comunidad sin perjuicio de considerárseles funcionarios exclusivamente judiciales.

Con relación al nombramiento y remoción de los funcionarios y empleados del Poder Judicial, se aplica el criterio de descentralización a que se aludiera en el primer     párrafo.

6.      Para regular esta garantía, las nuevas constituciones provinciales hicieron uso de la expresión aculada por el artículo 96 de la Constitución nacional. Dicha cláusula fue interpretada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la causa “Bonorino Peró, Abel c/Gobierno Nacional”. En ese fallo la Corte utiliza la expresión “intangibilidad”, pero haciendo una clara referencia a la irreductibilidad. Asó, la constitución de Córdoba, apartándose de la Constitución nacional, establece en su artículo 154: “los magistrados y funcionarios judiciales reciben por sus servicios una compensación mensual que determina la ley y que no puede ser disminuida por acto de autoridad o con descuentos que no sean los que aquella imponga con fines de previsión u obra social”. Se advierte una diferencia sustancial con la idea de la irreductibilidad de la que se apartaría el constituyente cordobés para consagrar el principio de intangibilidad que significa “que no debe o puede tocarse”, siendo en consecuencia éste más reducido que el de irrreductibilidad que significa “que no se puede reducir”.

Las constituciones de Jujuy y Salta adoptan criterios distintos al establecer la primera sólo pautas genéricas, pero sin dotarlas de garantías y al admitir la segunda que no puede ser suspendida ni disminuida sino por las leyes de carácter general extensivas a todos los poderes del Estado”.

Esta reforma se inclina por el criterio de irreductibilidad expresándose que no podrán ser disminuidas salvo los descuentos provisionales o de obra social. Asimismo, contiene el principio de que los jueces de la Suprema Corte de Justicia percibirán una retribución que guarde relación con la de los otros poderes.

7.      En el artículo 178 se establece que el Poder Judicial dispondrá de la fuerza pública necesaria para el cumplimiento de sus funciones. Se creará y organizará la policía judicial integrada por un cuerpo de funcionarios de capacitación técnica, exclusivamente dependiente del Poder judicial”. Ello por considerar que, con la propuesta de modificación se consigue transformar una norma programática en operativa (artículo 178).

Este instituto viene siendo consagrado en las constituciones de La Rioja, San Juan, Jujuy, San Luis, Catamarca y Río Negro. La constitución de Córdoba coloca dicha institución bajo la dirección  del Ministerio Público por Ley 4.615, puesta en práctica por acuerdo 103 serie a), del 18 de junio de 1985.

Por el real decreto 769 de 1987, se instituye en España la policía judicial con una concepción moderna que la entiende como policía científica, que requiere la aplicación de principios de unidad orgánica y sobre todo especialización. Establece una estricta sujeción o dependencia funcional del poder judicial. Se trata así, de lograr una estrecha vinculación entre los específicos estamentos policiales que centran su actividad alrededor de la investigación criminal y las autoridades judiciales quienes marcarán las directrices en el cumplimiento de sus misiones y tendrán a su cargo las potestades disciplinarias, procesos selectivos para el nombramiento, especialización y distribución territorial.

      Tales reformas, juntamente con la contenida en el artículo 91, capítulo VI de la sección III, referida al Poder Legislativo, que establece una mayoría agravada de dos tercios del total de los miembros de cada una de las cámaras para la sanción de la ley que disponga la modificación del número de jueces de la Suprema Corte de Justicia, tiende a consolidar la independencia del Poder Judicial y fundamentalmente a alejarlo de los avatares políticos del os gobiernos de turno, considerándolo pilar del sistema democrático.

      El contenido normativo de los artículos 156 y 159 de la Constitución de la Provincia, es privilegiar las formas y solemnidades de la sentencia, con total prescindencia de su contenido decisorio, vale decir, más allá del acierto con que el litigio ha sido fallado. Es así que se ha enseñado que contempla un limitado aspecto del error procediendo como quiera que únicamente se hace cargo del pronunciamiento considerado en su faz estrictamente formal. Los defectos que se hubieren cometido en la sustanciación del proceso, anteriores al fallo de última instancia le son ajenos (lo dijo la Corte provincial desde antaño Ac. Y Sent. 1961-1 p.550 y 586; Ac. 25.703 del 8-5-79. etc.).

      Es así y por ello que se lo denomina, también recursos de inconstitucionalidad por vicio de forma de la sentencia (Ibáñez Frocham. M.: “Tratado de los recursos en el pproceso civil” 2da. Ed. Bs. As. 1957 pp. 197 Nro. 113 y 207. Nro. 132) Este recurso también era designado “de inconstitucionalidad” hasta su último diseño en la Carta de 1934. Aún hoy el Código de Procedimiento Penal mantiene a este recurso con el nombre indicado (art. 40 inc. 1|) y no ha de olvidarse que, más allá de los fueros por razones de conveniencia, el recurso sigue siendo siempre único y el mismo en uno y otro caso. Por otra parte no está mal nombrarlo así porque si bien es cierto que el objeto del recurso de inconstitucionalidad es la ley misma, mientras que en el recurso de casación “lato sensu”, es la sentencia, no debe perderse de vista que en el caso sólo despunta una divergencia terminológica, pero no de sustancia y que, finalmente, en el recurso que nos ocupa no hay otros motivos que los señalados por la Constitución, lo que lleva a concluir en que dicha denominación nada tiene de extravagante.

      En esta parcela, pues la expresión “de la inconstitucionalidad por nulidad” no ofrecería mayor reparo.

      Tocante al recurso de inconstitucionalidad, me parece prudente volcar las siguientes reflexiones:

      Por lo pronto, queda claro, en el proyecto que se trata de dos hipótesis distintas: (inc. b) una, el de la inconstitucionalidad por nulidad; la otra, referida a la violación concreta de alguna norma de la Constitución local o de la Constitución Nacional (no otra cosa puede pensarse de la expresión “como así”…).

      Entiendo que es una afinada reelaboración, la superposición de los recursos extraordinarios de inconstitucionalidad (artículo 14 de la Ley 48) con el provincial, toda vez que una misma cuestión federal o, mejor, cuestión constitucional, por afectar derechos y garantías que tienen una idéntica formulación en los contextos de la Constitución Nacional y la de la provincia de Buenos Aires. (derecho de trabajar, de ejercer industria lícita, etc.), pueden alojarse en dos continentes funcionalmente similares, es siempre y deseable, cuando no conveniente, a un bien entendido principio federal que es la Suprema Corte de Buenos Aires la que asuma su conocimiento y definición sin eludir su consideración en la no legítima creencia de que corresponde su consideración a la Corte Suprema (cfr. Bidart Campos: “Control de Constitucionalidad (II)” en aportes para la reforma de la Constitución de la provincia de Buenos Aires, “Primer Congreso bonaerense de Derecho Público Provincial, Juan B. Alberdi” dir. M.E. Demaría Massey de Ferré, La Plata 1984, t. 3, p. 1250; Vanossi: En torno  a la doble vía de control judicial de constitucionalidad” en E.D. 84-605).

      Estoy de acuerdo con la supresión de la frase “y siempre que haya recaído decisión”. Doy mis razones.

            Recordemos que es jurisprudencia de la Suprema Corte de Buenos Aires que no es admisible el recurso de inconstitucionalidad si no existió pronunciamiento del tribunal de alzada respecto del caso constitucional (Ac. 32.569 del 26-V-84 en J.A. 1984-IV índice 121, sum. 1). 

            “Salta a la vista” que estamos en presencia de un prurito meramente formal, procedimental, ritual para “no tratar” el recurso.

            Esto atenta contra el derecho de defensa en juicio (art. 18 de la Constitución nacional y 9 de la Provincia de Buenos Aires), ya que no es posible que se decapite una vía o canal de acceso idóneo a la Suprema Corte para revisar –nada más ni nada menos- que la inconstitucionalidad de una determinada norma porque el tribunal a quo –en evidente mal desempeño de sus funciones – no se haya expedido sobre el punto, haciéndose recaer sobre el justiciable la omisión que no le ha sido, obviamente, imputable. Esto hiere el más mínimo sentido de justicia.

            Podría decirse, quizá, que si el tribunal no trató la cuestión constitucional, la vía idónea que tendría que haber recorrido el justiciable es la del recurso extraordinario de nulidad (se habría omitido el tratamiento de la cuestión esencial), pero esto, justamente, avala nuestra postura, porque en efecto:

a)      En los tiempos que corren la justicia no puede ofrecer un rostro kafkiano (se equivocó el recurrente en escoger tal o cual camino procesal; eligió mal; tendría que haber planteado otro, etc.) sino, por el contrario, claro, limpio, transparente. Con un procedimiento sencillo para el recurrente que se encuentra menesteroso de simpleza (y no de oscurantismos barrocos que no se entienden).

b)      Amén de lo dicho, para el supuesto de que el recurrente haya elegido bien (la vía del recurso de nulidad cuando no se trató la cuestión), obsérvese que en estos casos, la Corte casa, anula, y ordena dictar un nuevo pronunciamiento (competencia negativa), con la archisabida demora, porque ha de dictarse un decisorio por parte del tribunal a-quo que puede ser, a su vez, atacado y otra sentencia más de loa Corte. En cambio, con el “nuevo” texto esto desaparecería porque aún no habiéndose tratado la cuestión constitucional por parte del tribunal inferior igualmente la Corte debe abocarse al tratamiento del recurso.

X. JUAN PABLO BAILAC

Análisis del artículo 154 (segundo párrafo).

            El mismo prevé que por vía legislativa se crearán tribunales con competencia específica en materia contencioso-administrativa, ante denegación o retardación de la autoridad administrativa, en los derechos de los administrados. Asimismo, en el último párrafo de este artículo, se determina que la ley de creación indicará los plazos en los cuales comenzará su funcionamiento.

            Estamos, sin dudas, ante la introducción de un criterio novedoso dentro de la Constitución de la provincia de Buenos Aires, cual es el de sacar del antiguo artículo 149 inciso 3), la competencia originaria de la Corte Suprema en materia contencioso-administrativa, y atribuírselas a tribunales de menor grado. Este quite de competencia originaria en las acciones contencioso-administrativas y por ende, la creación de tribunales especiales para que intervengan en las mismas, mientras sean estos dependientes del Poder Judicial, no contraría en manera alguna ni el espíritu ni la letra de la Constitución Nacional, a la cual debe ajustarse la provincial, conforme lo establecido por los artículos 5, 31 y 105 de la Constitución Nacional y el Pacto de San José de Flores de 1859.

            Es por todos sabido que la Suprema Corte ya de por sí como tribunal de instancia única en materia de inconstitucionalidad y fundamentalmente como tribunal de derecho de última instancia en la Provincia, tiene un recargo de tareas muy grande, lo que hace que se pierdan los principios básicos del derecho procesal, cuales son inmediatez, celeridad y eficacia. Es por ello, que la reforma que estamos analizando cuando posibilita creación de distintos tribunales con especificidad en la materia, arrojará como consecuencia inmediata la no acumulación de causas sin resolverse durante largo tiempo, y como consecuencia mediata, la posibilidad de que el administrado ocurra más frecuentemente a la justicia solicitando la revisibilidad de las decisiones del poder administrador que, como es sabido por todos, ante la demora que muchas veces por las causales ya señaladas, la Suprema Corte incurría en largas tramitaciones hacían desistir ab-initio de efectuar alguna presentación.

            La materia contencioso-administrativa constituye, por hoy, una de las parcelas del derecho positivo que ha alcanzado mayor relevancia, sea por la gran cantidad de normas específicas elaboradas, como por la diversidad de materias que se insertan en esa conceptualización y sin duda también, por el incremento de los conflictos producidos en la Administración.

            Sentada esa premisa, cabe advertir que, por encima de la gran cantidad de normas que en el ámbito bonaerense, conciernen a la materia de sustancia administrativa, se destaca, por su carácter general, la Ley 7.647, que regula el procedimiento ante la Administración. Guarda sin duda, íntima relación con el espíritu del Código Contencioso-Administrativo del doctor Luis V. Varela, en particular cuando señala los casos en que no proceden los recursos jerárquicos y de apelación por tratarse de actos que dejan expedita la acción contencioso-administrativa. Pero a todas luces resulta indudable que las disposiciones dictadas y el procedimiento vigente no alcanza a satisfacer las expectativas derivadas de supuestos a veces complejos y en ocasiones extensos.

            Como correlato de lo dicho, encontramos entonces que la Suprema Corte de Justicia en ejercicio de esta ya aludida competencia originaria, ha visto notablemente recargada su labor y es público y notorio el dilatado tiempo que insume la resolución de las causas que ingresan con motivo de conflictos en los que forman parte el poder administrador y sus entes descentralizados, las dificultades que a veces origina la propia determinación de si se han cumplido o no los requisitos del código de la materia.

            Como corolario debo señalar que un régimen similar al que se propone por vía del artículo 154 segundo párrafo se ha instrumentado en el ámbito de la Capital Federal, en cuyos tribunales Contencioso-Administrativos tramitan todos los juicios en los que el Estado o alguna de sus reparticiones autárquicas sean actores o demandados, en su carácter de poder público, personal o de derecho público por delegación de aquél.

            En definitiva, la reforma que se introduce al texto constitucional, aparte de marcar un hito en la administración de justicia bonaerense, y concordar con opiniones doctrinarias extensamente desarrolladas en el Primer Congreso Bonaerense de Derecho Público Provincial celebrado en 1984, constituye las bases y principios para la regulación de una justicia administrativa como control eficiente de la administración, y garantía para los administrados, sustentándose en el establecimiento de una jurisdicción administrativa u órganos judiciales con competencia específica, por supuesto, que con sujeción a la estabilidad e independencia funcional de la magistratura y especialización en la materia.

Atribuciones de la Suprema Corte de Justicia: Interpretación del artículo 153

            La Suprema Corte de Justicia “elabora el cálculo de recursos, gastos e inversiones del Poder Judicial y lo remite al gobernador para su consideración dentro del presupuesto general de la Provincia”.

            Este artículo es novedoso en cuanto a la Constitución Provincial vigente que establece que el Poder legislativo elabora su propio presupuesto y nada dice en cambio en relación al Poder Judicial.

            Según Néstor Pedro Sagués la Constitución no es un código, ni una ley orgánica, sino que es un plan de gobierno abierto al futuro con vocación de permanencia.

            La reforma constitucional en lo que al Poder Judicial se refiere, se puede dar en una reforma operativa, por ejemplo celeridad procesal, perfeccionamiento de los procedimientos, ampliación de las infraestructuras tribunalicias o una reforma institucional, es decir, insertar al Poder Judicial dentro de la estructura orgánica del Estado.

            En este último aspecto, se destacan tres ítems:

a)                  Los roles político-institucionales del Poder Judicial.

b)                  Los aspectos patrimoniales de la autonomía judicial.

c)                  La integración (ingreso, ascenso y remoción) de los cuadros judiciales, es decir, la carrera judicial.

            Específicamente, para referirnos a los temas patrimoniales dentro del Poder Judicial y su recepción en esta reforma constitucional, debemos comenzar diciendo que no es frecuente que las constituciones contengan cláusulas concernientes al régimen económico del Poder Judicial. Ello no implica que algunas constituciones modernas, contengan estas consideraciones económicas.

            Un ejemplo de este tipo de constitución es el artículo 96 de la Constitución Nacional, donde se expresa que las compensaciones judiciales no podrán ser disminuidas mientras los magistrados judiciales conserven sus empleos y su razón de ser se encuentran en estos fundamentos:

1.                              Reparar un proceso inflacionario que altera sensiblemente las remuneraciones de los magistrados.

XI. OSCAR ANÍBAL ROCCO

            Voy a referirme en esta intervención a un aspecto puntual de la Constitución provincial que será objeto de reforma por esta Honorable Cámara a cuyo estudio ha sido sometido. Quiero poner de manifiesto las razones que a mi juicio justifican la modificación al artículo 149 en su inciso tercero en cuanto legisla sobre la materia “contencioso-administrativa”, atribuyéndole la competencia para entender en las causas sobre dicha materia a la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires. Esta modalidad de atribuir el conocimiento a la Suprema Corte de los litigios en lo administrativo que adopta la actual constitución de nuestra provincia, reconoce básicamente dos razones: la una de carácter político y la otra de carácter económico-jurídico, ambas sin sustento en la realidad actual a  mi juicio.

1. La razón de carácter político tiene que ver con un argumento que fuera otrora utilizado (aunque alguien aún lo sostenga) por políticos y doctrinarios en el sentido que: no era posible que a la autoridad máxima de la Provincia y “cabeza” de uno de los poderes le sean juzgados sus actos sencillamente por un juez de primera instancia, y que por el contrario si eventualmente alguien debía juzgar los actos del poder administrador, ese juzgador no podría ser otro que la “cabeza” de otro de los poderes (el judicial), esto es la Suprema Corteprovincial.

A ese argumento no nos queda más que responder con la realidad de lo que sucede en la jurisdicción federal donde un juez de primera instancia juzga los actos nada menos que del presidente de la república; y sin embargo no tenemos noticias        de que ello hubiere generado algún mínimo conflicto de poderes o cosa similar.

2. La segunda razón de carácter económico jurídico está vinculada sencillamente con un momento histórico en la evolución del Estado, y que se sitúa en la segunda mitad del siglo XIX, época en la que se dicta la primera constitución bonaerense que en este tema no fue variada en las posteriores reformas. Estamos hablando de la época de pleno apogeo del Estado Liberal de Derecho, cuya actividad estaba celosamente circunscripta al cumplimiento de “específicos o determinados” servicios públicos, tal que era imposible que el Estado incursionara en algún tipo de actividad que no estuviere específicamente comprendida en la noción estrecha de aquella época sobre Servicio Público (entiéndase Policía, Sanidad, Administración de Justicia y Moralidad; adviértase no comprendía, por ejemplo, educación). Con esa concepción, entonces, puede advertirse que al ser mínima su intervención en la economía (estado industrial empresario) también mínima era la posibilidad de generar conflictos para con los “administrados” de los que se derivasen contiendas judiciales, con lo que bastaba la actual atribución de competencias a la Suprema Corte para que entendiera en aquellas poquísimas causas litigiosas-administrativas.

            Demás está decir que la mutación del Estado ha sido tal hasta arribar a nuestros días, que sería abundante arrimar consideraciones al respecto en orden a una realidad que los señores legisladores conocen perfectamente, bástennos decir que en el marco de un Estado social de derecho, básicamente un Estado “prestacionista”, sumado a una sustancial intervención en la economía y a través del dictado de normas ya directamente como “Estado empresario”, la posibilidad de generación de conflictos que originen reclamos judiciales se ha visto enormemente ampliada, configurarse así un recargo de causas tal que entorpece un eficaz servicio de justicia pilar fundamental de un estado republicano.

            Con lo expuesto hasta aquí creo haber mostrado que los argumentos o razones que pudiere justificar la actual regulación del “contencioso-administrativo” en la Provincia, hoy carecen de vigencia.

            En este entendimiento, la reforma proyectada concluirá definitivamente a mi juicio con tres inconvenientes que básicamente se han convertido hoy en obstáculo para un eficaz y satisfactorio servicio de justicia”.

a)      El primer inconveniente, es de una importancia fundamental atento que se vincula con una actitud de nuestro más alto tribunal que no se condice con una efectiva protección de los derechos de los administrados. El origen del problema hállase en un exceso de trabajo del tribunal básicamente vinculado a lo que he dicho más arriba en el sentido de la creciente intervención del Estado en el ámbito de la economía y el tráfico jurídico- comercial, esta circunstancia ha llevado a la Suprema Corte a exigir en forma progresiva hasta el momento actual una serie cada vez más creciente de requisitos formales (rigorismo formal) para así poder “acotar” un poco su esfera de conocimientos  en la materia, produciéndose así situaciones que por motivos excesivamente formales conducen a la pérdida de un derecho o bien su falta de protección jurisdiccional que para el caso tiene el mismo efecto. Se pone así en tela de juicio unos de los pilares de un Estado republicano de derecho: la protección jurisdiccional de los derechos subjetivos de los ciudadanos. Y si esto no es aún más grave es porque el número de causas no es mayor debido a lo que expongo a continuación pasando al segundo inconveniente.

b)      Obstáculos para el acceso a la justicia: La facilitación del “acceso a la justicia” es un dogma del “Estado Social de Derecho”, es un dogma “solidarista” que mira básicamente a quienes se encuentran en una posición menos favorable que mira básicamente a quienes se encuentran en una posición menos favorable económicamente para litigar en procura de que se le reconozcan sus derechos. Nada más contrario a este principio que la actual organización del contencioso-administrativo en la provincia de Buenos Aires.

            Sabemos perfectamente que hoy en las condiciones actuales quienes se encuentran radicados en el interior de la Provincia para poder litigar contra un municipio o la provincia de Buenos Aires debe trasladarse a la ciudad capital de la Provincia quizá hospedarse, tomar contacto generalmente con un abogado que lo asista del foro platense que él no conoce y del cual no tiene referencias, etc., en fin, un cúmulo de inconvenientes y de gastos que demandan recursos de cierta importancia que muchos particulares habitantes de la Provincia no se encuentran en condiciones de afrontar. La consecuencia, salvo asuntos de fundamental importancia económica, no se litiga. He ahí una privación de hecho del servicio de justicia, pilar básico de un régimen de libertades.

            Pero debe advertirse, que esta situación no sólo afecta a los ciudadanos en la defensa de sus derechos, sino también al propio Estado, que en el caso particular de los municipios se encuentran en la necesidad de tener que recurrir también a la asistencia de profesionales de derecho de la ciudad de La Plata en varios supuestos, con lo que debe prescindir de sus cuerpos legales y “contratar” un abogado del foro platense.

c)      Especialización: por último, debo decir que la actual falta de especialización de los jueces que juzgan el tribunal contencioso-administrativo ha llevado a que estos se rodeen de un “staff” de funcionarios que cada vez tienden a aumentar perturbando así la inmediatez de los jueces con las causas y haciendo más engorroso el procedimiento, derivando en un motivo más de atraso para la resolución de las controversias. La creación de tribunales especializados  en el territorio de la Provincia contribuiría a terminar con este inconveniente.

            Ciertamente, que lo expuesto hasta aquí, atento las críticas expresadas, producirá resquemores entre los abogados del foro platense, pues verán, posiblemente reducida su actividad profesional, y el del “staff” de funcionarios auxiliares de la Corte que perderán su influencia. Pero son cuestiones menores que en comparación con el afianzamiento de la justicia no deben ser tenidas en cuenta.

            En definitiva, la modificación que estamos consagrando apunta a una descentralización del servicio de justicia en materia administrativa, que permitirá remover los inconvenientes y dificultades a los que he hecho referencia. Facilitaremos así, un adecuado acceso a la administración de justicia, y una agilización de los procesos judiciales, que redundarán en el afianzamiento de la justicia, base inconmovible en una nación en la que impera el Estado de derecho.

XII. CARLOS JORGE GONZÁLEZ

Reforma Constitucional: descentralización. Introducción.

            Al tener que exponer sobre este hecho trascendente como es la reforma de la Constitución de la provincia de Buenos Aires y sobre la base de lo que considero más trascendente, los procesos de descentralización, que generan a partir de la misma, no puedo dejar de recordar, valorar y mencionar hoy, con plena vigencia, que hace 109 años una semana como hoy del mes de noviembre de 1880, el profeta visionario, gran demócrata, idealista, pragmático, autonomista, federalista y gran tribuno, plasmara en su mejor discurso, la oposición al centralismo en la condena a la capitalización de Buenos Aires. No estoy hablando de otro que no sea don Leandro N. Alem, quien como confesara su opositor D’ Amico , años después “Como Casandra predijo, increídas las desdichas de la Patria”…

            Así plantea desde la soledad de su pensamiento y su visión profética: “Me he formado en la lucha y por mis propios esfuerzos en esta sociedad con la cual he combatido para apartar de mi camino los obstáculos…”, “Me encuentro frente a frente, no diré de mi partido, sino de un círculo importante en que he militado con más actividad en los últimos acontecimientos y se ha hecho dueño de la situación de esta Provincia y de la República…” “…no ha de ser cierto, aquellas evoluciones impropias las que debiliten mi temple ni quiebren el poder de mis convicciones…” “larga y dura ha sido la contienda…” “No soy yo quien arroja a los vientos, en jirones, la bandera a cuya sombra hemos formado nuestra personalidad política y a cuyo título conducimos las gloriosas regiones autonomistas a la lucha constante, a la fatiga, a la batalla y al sacrificio, muchas veces. Ha sido una bandera en cuya franja blanca estaba inscripta la idea liberal democrática que inspiraba a sus hombres principios y tendencias diametralmente opuestas a las que combatimos…”

            Frente al ataque al federalismo incipiente sostiene: “El golpe más rudo a las instituciones democráticas y al sistema federal…es arrojar una nube negra sobre el horizonte”.

            Parafraseando al visionario Alem “que una vez dada una solución al histórico problema político tengamos un gobierno tan fuerte que al fin concluya con absorber toda la fuerza de los pueblos y de los ciudadanos de la República”.

            Centralista, unitaria y aristocrática llamó Alem a la Ley de Capitalización de Buenos Aires, contra la tendencia democrática, descentralizadora y federal que se le oponía.

            La capitales centro poderoso, predijo, entraña gravísimos peligros y puede comprometer seriamente el porvenir de la República…”

            Trágica profecía acentuada con el devenir del tiempo, predijo la lucha entre e, autoritarismo y la democracia…” la vida política es necesaria e indispensable para un pueblo libre, la vida que se alienta y se desenvuelve en los partidos. Estos van a desaparecer, sólo habrá un círculo viviendo, obrando al calor oficial. Un pueblo en donde no hay partidos políticos es un pueblo indolente, incapaz o en decadencia, o es la víctima de una opresión…”

“…Es evidente que se labra la base y se echan los cimientos para que en cualquier momento un gobernante mal intencionado, pueda avasallar el orden institucional, dominado por su sola voluntad sin que hallare obstáculo serio en su camino”.

Hace 100 años denunció la involución de la Provincia. “Tendremos una provincia simplemente pastoril…cuyo desarrollo y conservación depende muchas veces de la dirección que toman algunas nubes o el modo como se presentan las estaciones…”

            “Los campos valen cuando se ocupan y hay quien los ocupe, los utilice y los cultive. Debilítese la industria y ya veremos lo que valen esos campos…”

            “Nadie puede dudarlo porque se presenta a la vista de todos, que el gran movimiento industrial y comercial está y se siente…” “La vida de la campaña será dominada por muchísimo tiempo…”

            En pro de la autonomía municipal expresó: “Y bien nada más tenemos que hacer sino cumplir fielmente nuestro programa y llevar a la practica los preceptos constitucionales que descentralizan el poder en la Provincia, estableciendo las municipalidades y la justicia de paz como la Carta lo estatuye”.

            “Entreguemos al gobierno propio todos los departamentos o distritos, emancipémosle del tutelaje de los gobernadores. Démosle la autonomía a que tienen derecho por la ley fundamental”.

            “Todos estos centros que componen la personalidad política de la Provincia dirigidos por ellos mismos y responsables de sus actos, dueños de sus elementos y libres de la acción inmediata del poder central. Serán entonces una verdadera y sólida garantía de paz, teniendo que hacer su gobierno inmediato y dependiendo de su buen juicio y del acierto con que procedan sus más caros intereses”.

            “La descentralización es reclamada por el pueblo que sintiéndose con aptitudes para dirigir por sí mismos los negocios comunales no quiere permanecer bajo la tutela de un poder que todo lo absorbe”.

Descentralicemos pues en la Provincia y habremos conjurado todo peligro para el provenir…” “Mas el poder es fuerte, mas la corrupción es fácil…”

            Enarboló las banderas del federalismo al afirmar:” Es el sistema federal en el que pueden con más amplitud y facilidad desarrollarse las instituciones democráticas y el gobierno de propios…”

            “Es el que mejor responde a las legítimas aspiraciones de las colectividades, el único que armoniza con la naturaleza humana y su dignidad porque no es meritorio el individuo o el pueblo, sino cuando vive de su propio aliento, desarrolla por sí solo sus fuerzas y carga con la responsabilidad de sus actos”.

            “Hay regiones que guardan en su seno grandes riquezas naturales, que pueden desarrollar bien su actividad y vivir de su propio aliento y vienen sin embargo, a pedir subsidios al poder central porque aquellos que pudieron y debieron impulsarlos por sus condiciones son los primeros que se excusan u con un egoísmo que asombra se exoneran de toda contribución”.

            “La centralización, atrayendo a un punto dado los elementos más eficaces, debilitará necesariamente las otras localidades”.

            “Es la apoplejía en el centro y la parálisis en las extremidades”.

            “Es la cabeza de un gigante en el cuerpo de un pigmeo”.

            “Cuando este punto vacila, cuando hay un sacudimiento, toda la Nación se conmueve, no tiene fuerzas convenientemente distribuidas, allí está todo, allí está el corazón, allí se da el golpe a toda la nacionalidad”.

Concepto de crisis y fracaso del centralismo

            La actual crisis que afronta nuestro país ha actualizado el análisis del rol de los gobiernos municipales en el contexto de los impactos de dicha crisis y sus consecuencias económico-financieras sobre el funcionamiento de los distintos niveles que configuran su estructura político-administrativa.

            Las medidas de política económica que ha adoptado el gobierno central para enfrentar la crisis, la enorme deuda externa, el mínimo o nulo crecimiento económico, la disminución concomitante de los ingresos fiscales; ha significado una fuerte reducción del gasto público, tanto en consumo como en inversión, factores que afectan marcadamente a los gobiernos locales al haber limitado severamente el nivel de transferencia financiera desde el gobierno central. En efecto, por una parte, la crisis ha implicado una reducción de los recursos que los gobiernos centrales destinan al desarrollo, ya sea para las inversiones como para el financiamiento de los gastos corrientes de los gobiernos locales. Por otra parte, la misma situación ha generado un deterioro de la actividad económica, desempleo, etc. y la consecuente incapacidad de satisfacer plenamente la demanda de la población por una acción más amplia y eficaz de sus gobiernos locales.

            La naturaleza de la crisis vigente y los problemas que la componen exigen, para su superación, una revalorización profunda de los beneficios de la descentralización y las formas federales de gobierno. Como consecuencia del punto anterior, se torna necesario replantear el protagonismo que le corresponde en este proceso a los municipios y demás expresiones institucionales federales.

            En muchos sentidos, las posibilidades de asegurarle al país la consolidación de un orden auténticamente democrático, participativo, moderno y eficiente dependen de la capacidad con que los argentinos logremos reconocerle a estos dos factores la importancia que merecen. Es por eso que la necesidad de descentralizar para modernizar nuestra Provincia no admite mayores discusiones y constituye uno de los grandes desafíos que nos toca enfrentar. Las dificultades ocasionadas por la excesiva centralización administrativa del primer Estado argentino y los desequilibrios poblacionales son sólo alguna consecuencia de la misma situación.

            A esto podrían agregarse las riquezas no utilizadas debido al aislamiento físico que sufren vastas regiones de la Provincia. En este sentido, el fortalecimiento de los gobiernos locales no debe concebirse como una concesión folklórica hecha por el país a su tradición política y menos aún como una propuesta que pueda debilitar la capacidad de gestión de sus instituciones públicas. Todo lo contrario, la participación activa de las regiones y los municipios en la preparación, la implementación y la evaluación de la política provincial constituye un requisito fundamental sin el cual el sistema político de nuestra Provincia difícilmente pueda enfrentar con éxito la crisis actual.

            La federalización y descentralización de la Provincia, entonces, es un proceso necesario para facilitarle al Estado un desempeño adecuado.

            En resumen, las crisis económicas e institucionales sucesivas, la desatención de los sectores sociales más desposeídos y el proceso de concentración socio-económica, son algunas de las causas que obligan a reformular la organización político-administrativa para fortalecer el rol del gobierno local.

            Dentro del marco de la crisis del Estado moderno actual y en especial de los países subdesarrollados, la crisis es extensiva también al derecho público.

            La evolución del mundo, del orden de todos los valores vigentes, de los recursos económicos y financieros, han conducido a una anomia del Estado, a una total ausencia de normas que legitime la acción estatal en vistas a una mejor y más eficiente prestación de servicios tendientes a aumentar la cantidad y calidad del bienestar general, lo que puede traducirse en ineficiencia “crónica” del derecho público.

            Si se permite una alegoría puede decirse que asistimos a la vigencia de un “nuevo contrato social”, pero entiendo a la figura contractual no como hipótesis de suceso histórico determinado, sino como fundamento y justificación de un status de paz social a alcanzar a través de la manifestación del consenso general. Porque en última instancia, el Estado y el derecho sólo pueden encontrar apoyatura final en uno de los dos presupuestos posibles: la fuerza (que entroniza autocracia) o el consenso (que erige democracia). El consenso va acompañado de manifestaciones de acuerdo, de convergencia, de conciliación, de participación y también de representación. Al consenso se llega por la voluntad de los hombres y por la voluntad de los grupos.

            Una de las primeras explicitaciones o despliegues de ese nuevo contrato tendrá por escenario el ámbito del municipio o comuna.

            Como resulta obvio para cualquier observador, el municipio necesita actuar en calidad pública y privada para el desempeño de sus funciones, no puede limitarse a una de las esferas jurídicas, pues son precisamente las leyes las que le encomiendan la realización de funciones que requieren actuar como persona jurídica o privada según sea el caso.

            La prestación del “servicio público” al nivel que fuere, para satisfacción de necesidades colectivas, se correspondía con la concepción liberal del Estado que asignaba a éste funciones esenciales (seguridad, justicia, hacienda) a su propia subsistencia y la creación de las condiciones objetivas necesarias (poder de policía y policía) para el libre desenvolvimiento de la iniciativa privada.

            La complejidad de la vida social actual y en general el progreso técnico económico y educativo han generado nuevas necesidades colectivas que los individuos no pueden satisfacer por sí mismos, al mismo  tiempo que la satisfacción de las necesidades individuales depende cada vez más de la existencia de una infraestructura colectiva.

            El municipio demandado por la comunidad local y de acuerdo a su esencia política es una “entidad de servicio” pero con las características ya enunciadas y puede que para cumplir sus cometidos deba constituir empresas por sí o en concurrencia con particulares a fin de cumplimentar, y de la manera más rápida y eficiente posible, las demandas de la comunidad.    

            La finalidad de satisfacer necesidades públicas dice relación con la entrega legal de áreas de actividades oficiales con el alcance y extensión propios de su ámbito local. Esta entrega legal tiene que abarcar necesariamente dos grandes áreas cuyo cometido caracteriza esencialmente a los municipios. Se trata, en primer lugar, de la función de representar la identidad de la comunidad local y, en segundo lugar, de atender en cantidad y profundidad variables, los problemas que afecten a dicha comunidad.

            Ante el diagnóstico integral precedente del sector público, cabe indicar que en el marco de la descentralización de la vida provincial de la administración pública provincial, etc., este mecanismo constituye una política prioritaria cuyos objetivos fundamentales se orientan a brindar una atención en el cambio de aptitudes y actitudes al público más eficiente, vía simplificación del procedimiento, resolviendo los problemas de los ciudadanos en el lugar mismo donde se originan.

            Todo ello con la consecuente reubicación de los centros decisorios gubernamentales, con lo cual se busca frenar el crecimiento desmesurado de los aparatos públicos (desburocratización).

            Al margen de las ventajas obvias de la descentralización se señala, asimismo, el peligro que surge cuando en virtud del proceso se fortalece el centralismo formando núcleos excesivos de poder frente a los poderes locales.

            En síntesis, se trata de adecuar las estructuras administrativas a la realidad dinámica y mutante, a las exigencias de las calidades de vida de los procesos de desarrollo económico-social, de urbanización, etc.

Marco teórico conceptual: descentralización

            El concepto de descentralización ha sido confundido con el de desconcentración por lo que es necesario precisar sus diferencias. El término descentralización se aplica cuando se atribuye a un nuevo ente una competencia separada de la administración central, se otorga personalidad jurídica e individual propia.

            La descentralización consiste en evitar la concentración de facultades en un órgano central, sin que el nuevo órgano salga de la administración centralizada.

            La descentralización antes que una operación técnica encaminada a introducir nuevos modos de gerenciar la cosa pública, es un proceso político que persigue la redistribución del poder en el seno de la sociedad. Esto presuponer una descentralización que otorgue nuevos mecanismos e instrumentos de gestión, a la vez que procure una mayor participación comunitaria que profundice el proceso democrático actual.

            En un sentido amplio de la reforma es necesario adoptar las medidas institucionales adecuadas para promover el desarrollo socio político de las comunidades regionales y locales. No se trata solamente de dotar a esas comunidades de mayores poderes porque en definitiva lo que se propone es una redistribución del poder sino de exigirles que asuman mayores responsabilidades, que participen en una mayor medida en los asuntos que interesan a todos.

            Desde un punto de vista jurídico, permite la elaboración de normas más estrechamente ligadas a las diferentes realidades. El orden legal se modela conforme a las tradiciones y necesidades plurales (colaboración).

            Vista desde su aspecto político, la descentralización concilia el poder y la libertad, fortalece las relaciones entre el pueblo y su gobierno. El ciudadano no solamente participa en la elección de sus representantes, sino que puede mantener un contacto estrecho con el ejercicio de sus funciones, disposiciones éstas que se pierden desde un centro único de poder.

            La descentralización política que se da en un sistema federal establece una división de esferas que se autolimitan recíprocamente. La centralización produce un gobierno vertical, el federalismo uno horizontal.

            La distribución de competencias es fundamental para la estructura y funcionamiento del sistema federal; de esta atribución dependen no sólo que el sistema federal cumpla su función equilibradota de las fuerzas centrípetas y centrífugas, evitando choques y duplicaciones, sino también logre coordinar a las entidades para una colaboración dinámica (orden y eficacia).

            La existencia de sistemas políticos centralizados y descentralizados tiene su origen en la presencia simultánea en toda sociedad de fuerzas centrípetas y centrífugas. De prevalecer la fuerza centrífuga, ocurre el desmembramiento del cuerpo social y la formación de comunidades diferentes. Ante esta situación se presenta el federalismo, forma de descentralización política, como el medio adecuado para lograr la transacción entre las tendencias opuestas, o como el sistema de conciliación de estas necesidades consideradas complementarias, Por el contrario, cuando las fuerzas centrípetas predominan se da la centralización política al concentrarse el poder en un solo núcleo. Dentro de esta línea de pensamiento cobran vigencia las posiciones sustentadas tanto por el célebre constitucionalista liberal James Bryce como el pensador socialista Proudhom.

            De lo que se trata es de examinar la distribución de competencias en el sector público y disponer lo necesario para que las mismas se ejerzan en el nivel en que la gestión resulte más eficiente. Lo que importa es que las responsabilidades estén perfectamente delimitadas y los mecanismos de coordinación previstos.

            En la práctica, la búsqueda de la armonía y el equilibrio entre los diferentes niveles de acción pública se traduce en transferencia de competencia y funciones del nivel provincial hacia las entidades regionales y municipales, con las respectivas implicancias financieras.

            Ahora bien, la descentralización de los servicios permite acercar la administración al ciudadano y hace posible que éste participe en la gestión y el control de dichos servicios, lo que en definitiva debe producir un incremento en la eficiencia administrativa.

            En lo que concierne a los mecanismos de control es de destacar que el proceso político de la descentralización tiene como finalidad generar controles por parte de la sociedad en relación a sus mandatarios y representantes y con respecto al os procesos administrativos que se cumplen en los diferentes ámbitos y niveles.

            Desde la perspectiva política, la descentralización permite como objetivo promover el desarrollo político de las sociedades en forma progresiva, lo cual además de permitir una mayor eficacia en el funcionamiento del sector público, contribuiría a ampliar la legitimidad del sistema político y la conservación del régimen democrático.

            La sociedad ha alcanzado un nivel cultural y un grado de conciencia cívica que le permite incorporarse a este proceso p0orque existe un reclamo social hacia la participación. Una vinculación mayor  entre sociedad e instituciones públicas  y un nivel más elevado de participación en las decisiones, o bien impiden que se adopten políticas erróneas o bien confieren mayor legitimidad al pedido de sacrificios que se haga a la sociedad por sus gobernantes. La legitimidad supone una suerte de consenso en torno a la aceptación de una autoridad superior. El consenso sobre legitimidad descansa en la suposición que identifica al gobierno local como la expresión de la organización política de la comunidad.

            Es la municipalidad quien representa al pueblo local, quien puede actuar públicamente en su nombre, en su relación con el Estado como organización política nacional y frente a los particulares que la componen.

            La descentralización tiene un doble significado: desde el punto de vista normativo se le asocia con una redistribución del ingreso hacia el campo y hacia regiones de menor ingreso, así como una redistribución del poder hacia los municipios y la comunidad. Desde una perspectiva instrumental, se refiere a una toma de decisiones más eficiente, a modalidades de gestión pública que eviten la sobrecarga de conflictos y responsabilidades y faciliten el diseño de pautas institucionales que estimulen la participación y la concertación social; y en su aspecto económico la generación de nuevas pautas de desarrollo más equilibradas.

Fortalecimiento del gobierno municipal

            Independientemente de las modificaciones tendientes a fortalecer la autotomía municipal, lo verdaderamente importante es transformar al municipio en un genuino vector de desarrollo, que aproveche al máximo el entusiasmo y la capacidad de sus habitantes. Sólo así se hará realidad el precepto que ubica al municipio como célula básica de nuestro ordenamiento jurídico y político.

            Los gobiernos municipales son las instancias más cercanas a la comunidad, receptores inmediatos de las demandas. Por ello deben ser estimulados como impulsores de bienestar de la población. 

            Una mayor autonomía local dará nuevo vigor a la política, a la economía y a la cultura, propiciará una mejor distribución de la población y el más justo reparto de la riqueza.

            En el sistema federal, el Estado-nación está constituido por colectividades autónomas. Los distintos estados se definen en primer término, por la independencia de sus órganos, en segundo término, por la autonomía de las competencias en materia constitucional y legislativa, delegando una parte de ellas al Estado central. En tercer lugar se definen por la personalidad moral que supone la existencia de recursos propios y divisiones autónomas.

            Esta delegación de poderes que confía la Provincia al Estado-nación, convierte de hecho a ésta en una administración “pseudo-desconcentrada” del poder central, ya que el Estado-nación decide e materia de: política salarial, financiera y monetaria, diseña y promueve la acción científica y tecnológica, conduce la casi totalidad de las empresas de servicios público, recauda la mayor parte de los tributos, etc.

            De similar naturaleza es la función de dominio que la Provincia ejercer sobre los municipios.

            El doble proceso de centralización y dependencia financiera, la falta de un sistema de financiamiento apropiado ligado a una ley de municipios que no asegure un funcionamiento adecuado a las necesidades actuales caracterizadas por la demanda creciente de servicios, indican la necesidad de adecuar el marco jurídico para posibilitar una mayor capacidad de acción de los municipios en el plano económico financiero y en el proceso de toma de decisiones avanzando hacia la descentralización del poder.

            El origen de lo antes expuesto, deriva de la falta de un esquema adecuado de financiación y la imposibilidad práctica de acceso al crédito se traducen en la afectación de parte de los recursos ordinarios para adquisición de bienes de capital o la realización de obras públicas.

            Esto agrava la situación de las comunas ya que impide la capitalización y deterioro cualitativamente y cualitativamente la prestación de los servicios, además la inestabilidad política y económica, la centralización administrativa y financiera por parte del Estado provincial y elevadas tasas de inflación e interés han sido las causas fundamentales para que los municipios no cuenten con un adecuado uso del crédito.

            Es en este entorno que el fortalecimiento de los gobiernos locales a través de la autonomía en los aspectos institucionales, políticos, financieros y administrativos ha pasado a constituirse en tema prioritario de debate y análisis.

            La crisis del Estado tiene mucho que ver con la ausencia de una administración eficiente, por lo tanto es necesario promover una adecuada descentralización administrativa; que otorgue el poder a los municipios y que acerque el gobierno a la comunidad, dado que la administración local es considerada tanto por las fuerzas políticas y culturales como por la opinión pública como más capaz que los poderes centrales de responder a muchos de los problemas de hoy.

            En dicha administración, la posibilidad de recabar información sobre necesidades de tomar iniciativas, de promover estructuras de servicios, de proyectos industriales en programas de urbanización, caminos, viviendas, es posible realizarla, siempre y cuando se opere un profundo reordenamiento administrativo con la correspondiente vinculación y promoción de la participación vecinal. Esto quiere decir participación interna del organismo municipal y participación del organismo con la comunidad, considerando que el origen de la participación se encuentra en la “comunidad”, en la interacción cara a cara con la fuente de autoridad. En el mismo caso, lo que parece ser un postulado básico de la participación en gobiernos locales es que si la administración tiene facultades para reglamentar y prestar servicios  de enseñanza, salud, seguridad pública, protección del medio ambiente, estará en mejores condiciones para lograr el aporte de la población; asegurando a la vez la misma legitimación del sistema político.

            La dialéctica “gobernante-gobernado”, en una manera más abierta, más tolerante, más democrática de participar en la toma de decisiones públicas y control sobre las mismas; revitaliza las instituciones democráticas, hace más diligente al gobierno, desestimula corrupción y la ineficiencia, le da un nuevo significado al control popular de la gestión gubernamental; en definitiva, coadyuva a la modernización de las estructuras políticas y administrativas.

            La consolidación de la autonomía de los niveles regionales, sectoriales y locales, mediante el traslado de recursos, funciones y poder decisorio es condición necesaria para el éxito de esta estrategia.

            El acercamiento a la ciudadanía se basa en el desarrollo de los principios administrativos y legales de la acción estatal democrática, como son: celeridad, imparcialidad, información, participación ciudadana en la gestión pública, control sobre la gestión y derecho a la controversia.

            La modernización tiene por objeto logar eficiencia y eficacia de la gestión pública, adecuar la acción institucional de las nuevas exigencias de desarrollo social y de crecimiento económico, democratizar sus procesos y rescatar la confianza de la comunidad.

            La descentralización municipal hace posible la reestructuración de ámbitos adecuados a la prestación de servicios públicos actuales, como político-cultural, reconocimiento de estructuras comunitarias o entidades locales de base. El sustento básico sobre el que opera dicha gestión descentralizada y participativa es la “economía social”, integrada por asociaciones cooperativas, fundaciones, centros de estudio, comisiones de fomento, etc., que sirven normalmente para instrumentar la cooperación social, la cual cobra importancia en la creación de puestos de trabajo, en la recuperación de la producción  autóctona, en la revalorización de áreas del territorio e incluso en la innovación tecnológica; todas las cuales contribuyen a atenuar la crisis del Estado contemporáneo.

            A su vez, el campo de la economía social puede minimizar la confrontación entre grandes agregados en beneficio de las asociaciones intermedias.

            El régimen municipal se caracteriza por su diversidad en cuanto institución. Por ello todavía se discute sobre la naturaleza del municipio, sus funciones, etc.  a  pesar de estar impuestos en la doctrina y legislación los principios de la autonomía municipal.

            No fue posible a la institución municipal asumir distinto comportamiento del resto del sistema político-institucional de la república. En este orden de ideas con sentida protesta manifiesto que al ser tan azarosa en nuestro suelo la vigencia incólume de la Constitución Nacional y de los valores integrales de la república, fue imposible que los principios jurídicos del régimen municipal tuvieran aplicación irrestricta e ininterrumpida.

            Aunque el régimen municipal “legal” proclamara comunas vigorosas, democráticas y autónomas; el régimen “real” acusó siempre meras dependencias administrativas sujetas a la política provincial e incapaces de cumplir sus fines.

            La doctrina sobre la naturaleza del municipio actual en cuanto a su origen es: - para algunos natural y aparece como consecuencia de la también natural tendencia a la convivencia;- para otros, es sólo legal y su existencia depende de la ley.

            Debe admitirse que si se manda crear una institución es para que le sea otorgada alguna competencia, y según ella, que asuma cierta forma de organización. Cuando nuestra ley fundamental, en su artículo 5 menciona el régimen municipal ciertamente da consagración normativa a la institución pero no hace una mención vacía de contenido, sino que remite a un valor entendido en la temática constitucional.

            Así, la institución municipal tiene su verdadero origen en la propia naturaleza de las cosas, que la ley no puede sino reconocer y aceptar.

            Si sólo se busca poner al alcance del administrado una infraestructura material y técnica “prestataria” para satisfacer las necesidades colectivas, el municipio es una entidad administrativa. Si se debe propiciar el desarrollo individual y colectivo, orientándolo hacia la promoción económica, social y cultural con plena participación comunitaria el municipio también es una entidad política.

            Los cometidos del municipio como organización política comprende el coadyuvar a la promoción social y cultural del individuo y al desarrollo de la comunidad por ella misma, a través de las organizaciones sociales que deben participar directamente en el logro de los objetivos públicos. Por ello el municipio debe estimular todas las asociaciones de ciudadanos que faciliten la perfecta realización humana.

Debe, entonces, tender al objetivo del desarrollo de la colectividad por sí misma, asumiendo la responsabilidad de “ser el garante del bienestar general”, por cuanto debe definir como instancia estadual inmediata, al ciudadano y como respuesta al desarrollo individual y colectivo, su carácter político.

            En síntesis, su índole política no previene de teorizaciones abstractas ni determinaciones normativas, sino de una imposición de la realidad social que exige de manera permanente la adecuación de las instituciones a los cambios y transformaciones que en ella se operan.

            La autonomía local es el grado de libertad de decisión permitido a los ciudadanos para la administración de las comunidades territoriales que constituyen entre sí. En tanto el municipio es una entidad histórica que deviene del desenvolvimiento político de cada pueblo, y es un requerimiento impuesto por la realidad social, reviste calidad de entidad autónoma en un sentido integral.

            Su definición como organización administrativa exige el carácter de entidad autárquica con poderes delegados por el Estado superior, con lo cual se limita su capacidad de decisión política considerándoselo solamente como empresa prestataria de servicios.

            Más allá de las consideraciones precedentes, las prescripciones legales y constitucionales sobre “autarquía” o “autonomía”, han quedado superadas por el proceso de centralización y el cercenamiento de las competencias municipales que han terminado por desvirtuar en los hechos la esencia y la razón de ser de la institución, que solamente es hoy una entidad la más de las veces prestataria de servicios deficitarios con altos costos operativos.

            Por ello, se impone que el municipio recupere el “gobierno local” para lo cual se hace indispensable que asuma con plenitud la autonomía, es decir, la capacidad de decisión política para establecer normas, darse sus autoridades y realizar sus fines propios que atañen al interés general.

            Las competencias municipales, como conjunto de atribuciones propias que la entidad ejerce dentro del marco normativo, son originarias del municipio en tanto se lo considera entidad de carácter político autónomo.

            Por el contrario sus competencias serán simplemente delegadas cuando se estima que el municipio es una entidad simplemente administrativa autárquica.

            Las potestades que definen el poder municipal son originarias pues le vienen dadas por inherencia natural t no por simple adherencia normativa.

            Como funciones propias entregadas exclusivamente a las municipalidades sin que otro organismo del sistema público las ejerza pueden contarse la promoción del desarrollo socio-económico, la de control de comercio, industrias y atención profesional, el control del tránsito y del transporte, la prestación de servicios tales como policía y bomberos, la higiene y salubridad públicas, el control del desarrollo urbano, del medio ambiente, la creación y mantenimiento de plazas y jardines, la prestación de algún nivel de educación pública, servicios de acueducto y alcantarillado, etc.

            En este sentido, el servicio será mucho más específico y adaptado a la realidad que si se prestara por organismos provinciales, según normar y procedimientos generales.

            Si la justificación práctica de la existencia de un gobierno municipal es la atención de los problemas de la comunidad en su condición de representante de la comunidad local y receptor de las demandas, un gobierno tal es quien puede satisfacer mejor las necesidades públicas y a un costo menor, a la vez que significa trabajo directo e indirecto para muchos habitantes de la comunidad.

            La idea de un gobierno local fuerte y competente, solidamente conectado con la población a través de mecanismos de participación, resulta muy atractiva pero es sólo una utopía si el nivel municipal carece de los recursos financieros y técnicos necesarios para atender a fondo las carencias de la comunidad.

            No puede haber municipio real y efectivo si no está dotado de recursos,

            Tampoco deben existir municipios meramente nominales. Mantener entelequias, sin más existencia que en el papel o las normas, sólo vale para desacreditar el sistema en sí, defraudando las expectativas depositadas en el eficaz funcionamiento de un orden descentralizado de gobierno y administración.

            “No hay poder sin recursos”, hablar de un poder municipal y no penar simultáneamente en los medios o recursos de que es necesario dotarlo es como olvidar el peso del dato de la certidumbre que los gobernados tienen sobre la eficacia con que ese régimen se manifiesta en la sociedad.

            Una de las formas en que se puede lograr mayor claridad y eficiencia en materia de ingresos fiscales, por ejemplo, es delegar en las municipalidades la recaudación de los impuestos coparticipables, con la obligación de transferir a la Provincia el porcentaje que a ésta le correspondiese (80 %), como así también dotarlo de un poder originario de impuestos. Se invertiría así el mecanismo actualmente en vigor para la coparticipación. Además al estar más cerca de los contribuyentes, las contribuciones las jurisdicciones locales podrían controlar mejor la evasión fiscal y se evitarían también las posibles discrecionalidades en las transferencias de fondos de las provincias a los municipios.

            El mejoramiento de la situación financiera municipal no implica solamente un aumento de ingresos, saino también un mejoramiento de la eficiencia administrativa en la tributación.  El fortalecimiento de la posición financiera de las municipalidades es de importancia crucial para el buen funcionamiento de los gobiernos locales, ya que la falta de recursos financieros constituye uno de los problemas críticos que limitan y condicionan seriamente un funcionamiento eficiente y eficaz.

            Se pueden mencionar otras ventajas adicionales cuando los fondos recaudados a nivel local no están necesariamente destinados a propósitos específicos, como lo están muchas veces, las transferencias de los gobiernos centrales, por lo que pueden ser utilizados en aquellos objetivos  que a criterio de la municipalidad se juzguen prioritarios lo que permite un ahorro de tiempo y de trámites. El lograr autonomía mediante el mejoramiento de la situación financiera aumenta la solvencia  de una municipalidad, hecho que facilita la obtención de créditos para inversiones autodirigidas por ejemplo servicios públicos; todo lo cual tendrá repercusiones para la economía nacional en su conjunto, argumento que el gobierno provincial debería ser sensible en particular durante la actual crisis económica.

            Mejorar la situación tributaria demanda un verdadero esfuerzo, además de una clara voluntad política, fundamentalmente porque se mueve en contra de una corriente muy profunda encauzada hacia el centralismo simbolizado por la sustitución de tributos municipales por donaciones que de alguna manera fluyen desde el gobierno central.

            La recuperación, restauración, o revalorización del municipio no viene dada ni se justifica porque lo disponga norma alguna, sino que es el resultado de la realidad social, en el contexto de la propia restauración de las instituciones democráticas y republicanas y de la reconstrucción económica y social.

            El desafío que se enfrentan en estas circunstancias es la armonización de las necesidades, creencias y deseos políticos de la población con el uso más adecuado y eficiente de los recursos técnico-políticos y técnico-administrativos. Las respuestas correctas siempre van a suponer participación, aceptación y apoyo de la comunidad.

            Una de las dimensiones de la posibilidad de descentralización es la medida de eficacia alcanzable a través de ella. Si la centralización, por todo lo expuesto ahoga y es válido estimar que la descentralización vitaliza, corresponde entonces buscar el punto de equilibrio que estará situado justo en el límite a partir del cual una mayor dosis de descentralización torne a la gestión ineficiente.

            Pero, sin llegar a los extremos se desprende que en el complejo Estado contemporáneo, la urgencia es: descentralizar o perecer por ineficacia.

            La “representación política” actúa a nivel de decisión y la “participación” se organiza a nivel de asesoramiento de la gestión. Esta combinación, en definitiva, de la representación con la participación nos permite sumar legitimidad más eficacia.

            La legitimidad para que el municipio sea sentido como algo propio o compartido por los vecinos, y la eficacia para encontrar a través de él, soluciones sin recurrir a la estructura piramidal del Estado.

            Para alcanzar la tan mentada “eficacia” hay que salvarse de los regímenes de uniformidad. Tal el caso actual del sistema de la provincia de Buenos Aires, donde todo el territorio de la misma existe igualmente sometido al común denominador del municipio partido sin tomar en cuenta las profundas diferencias que existen entre las zonas rurales por ejemplo.

            A tal efecto conviene considerar los principios del acta constitutiva de la Federación Nacional de Legislaturas Provinciales (FENALEP) , en la cual he sostenido en San Luis …”accionar mancomunadamente en orden al sostenimiento y plena vigencia del sistema republicano, representativo y federal”…y fortalecer en cada provincia la efectiva aplicación de los principios federales propendiendo a que ecuánimes formas de distribución de los recursos económicos y participación política, eviten el excesivo favorecimiento de las capitales y grandes centros poblados en desmedro de las zonas del interior”.

            La observación de las tendencias sociales a la luz de la organización política permite verificar que el mundo va hacia una creciente conciliación entre la fuerza de la “individualidad” y la fuerza de la “grupalidad”. En el ámbito terrenal de la libertad (las democracias pluralistas), hay un doble rechazo: no se aceptan el individualismo extemporáneo ni el colectivismo totalitario; en cambio se percibe la búsqueda de formas institucionales adecuadas para alcanzar una armonía entre la persona y sus múltiples grupos de pertenencia: en síntesis una manifestación más doble del “pluralismo democrático”.

El atractivo de la descentralización permite una aproximación mayor a la idea de democracia. Esta idea es el “principio de autodeterminación”.

            Cuando nos acercamos más al siglo XXI detectamos las tres direcciones del proceso estatal: 1) la integración: grandes moles continentales o grandes sistemas políticos;  o ambas cosas a la vez; 2) la regionalización: grandes zonas interiores del Estado, abarcadoras de varias provincias o territorios, con afinidades más poderosas que las diversidades ; y 3) el régimen municipal: unidades locales, que encuentran la justificación de su organización autónoma y descentralizada en el valor y las posibilidades que ofrece la inmediatez, para asegurar la autodeterminación y para mejorar la eficacia de la gestión gubernamental más directa.

            La unión, la integración, la interacción y la interdependencia son ya, y serán en el siglo entrante, las palabras claves de los más importantes fenómenos sociales. Que es lo opuesto al localismo, al enquistamiento, a la uniformidad o la masificación.

            En todos estos niveles el Estado del futuro y el mundo del futuro encontrarán cada vez más posibilidades de mejorar la eficacia que ansía todo el pueblo bajo un gobierno, a través de la práctica de la descentralización.

            Quien no sabe asociarse, unirse, convocar para construir sus ideales y promover sus intereses es un hombre pobre, un pobre hombre. La unión de los países fue en el pasado fruto casi exclusivo de la fuerza, de la imposición.

            La integración europea de hoy nace bajo el impulso de tres principios: el de la libertad, el de la igualdad y el del desarrollo para el bien común.

            La validez del modelo de integración de Europa para América latina se basa primordialmente en la universalidad de los tres principios fundamentales que la inspiran. América latina no escapará a esta atracción mundial de los hombres hacia la unidad.

            El hecho de que un Estado esté constituido, es decir, que tenga una apariencia formal externa de unidad, no significa que haya realizado su propia integración interna y equilibrado el conjunto de sus factores sociales.

            La integración debe estar precedida por la integración interna de la sociedad. Esta se manifiesta en la estabilidad de las instituciones propias de la democracia pluralista y en la autonomía de las decisiones políticas sobre los intereses de sectores corporativos públicos o privados, desestimando toda posibilidad de aventuras autoritarias de la consecución del poder por el poder mismo.

            Hoy, asistimos a verdaderas concesiones de soberanía por parte de los Estados y de las instituciones de la comunidad, calificados de “supranacionales”. No se integran economías, en definitiva, sino que se integran políticas, proyectos de futuro.

            Este es un nuevo hecho que produce consecuencias en el mundo que nos rodea, es la transformación de nuestra época.

Consideraciones finales

            La provincia de Buenos Aires se encuentra en un punto de inflexión histórica delicada que obligas a realizar un gran esfuerzo de imaginación para administrar mejor los recursos, proponer nuevas ideas, tecnificar y diversificar la producción, abrir nuevos mercados y replantearse los problemas existentes con una visión globalizadora.

            Una cosa es clara: no hay solución posible sin la consolidación de un orden democrático, profundamente federal y capaz de satisfacer las grandes aspiraciones de crecimiento provincial.

            Las tremendas limitaciones de los sistemas centralizados utilizados hasta el presente, la imposibilidad de practicar una descentralización limitada que sólo afecte algunos aspectos de la gestión gubernamental y la necesidad de reconocerle a los municipios un papel  propositivo más que reivindicativo en cualquier plan de desarrollo confirman la importancia del tema tratado.

            De esta forma, los agentes de desarrollo deben ser los municipios, que superarán su organización y operación, mejorando las formas de obtener sus ingresos, lo que significa la reforma financiera y tributaria; la de mejor utilizar sus recursos, que implica la reforma administrativa; la de dirigir los recursos con la reforma de planeamiento y la de coordinar la acción conjunta entre ellos, que implica la debida descentralización administrativa.

            Las proposiciones que anteceden tienen por finalidad lograr una distribución armoniosa de competencias entre las personas públicas territoriales; permitir la participación de las comunidades en las decisiones que le interesan al correspondiente ámbito de actuación pública; estimular el desarrollo socio-político, como una condición indispensable para consolidar el desarrollo económico; inducir una distribución de las actividades productivas en el territorio provincial y municipal; permitir el acceso de las grandes masas de población al poder, a la riqueza y a la cultura; aumentar la legitimidad del sistema político y hacer más eficiente el funcionamiento de la administración pública.

            Un programa de tanta magnitud constituye un poderoso motor de renovación y modernización de nuestro sistema democrático.

Resumen final

Reforma constitucional de Buenos Aires

Descentralización

            El desarrollo del Estado argentino y del Estado de la provincia de Buenos Aires en particular ha seguido pautas descentralizadoras mediante una organización político-administrativa verticalista de arriba hacia abajo. El reglamentarismo o hipertrofia, la concentración de los recursos financieros en los niveles centrales, la proliferación de entes u organismos de carácter sectorial, la tendencia a actuar mediante órganos periféricos desconcentrados y no mediante la transferencia o la delegación de competencias en los entes locales, en beneficio del órgano inmediato superior; son todos aspectos del mismo proceso de centralización político-administrativa que caracteriza el siglo XX.

            La democracia local se devalúa progresivamente y las estructuras que la sostienen (base territorial, organización, competencias, recursos), resultan cada día más inadecuadas. Sobre esta base es que se ha actualizado el debate de la reforma constitucional de la provincia de Buenos Aires.

            Las grandes administraciones públicas provinciales se distinguen por su carácter tecnocrático, lo que en términos reales significa sectorización de su actividad, el despilfarro social que significa el peso de los gastos de funcionamiento, la burocratización de gestión, su influencia descontrolada en los distintos cuerpos administrativos, la inadecuación de las inversiones y de las prestaciones sociales a las necesidades concretas y diferenciadas de cada lugar.

            La existencia de profundas desigualdades ha motivado la fuerte reivindicación del poder local en la nueva Constitución para llevar a cabo políticas de equilibrio que tiendan a igualar las condiciones de vida en las distintas áreas territoriales.

            Los nuevos planteamientos descentralizadores no se basan tanto en una concepción garantista sino cooperadora. Hoy la interdependencia de los distintos sectores y funciones de la administración pública ha llevado a generalizar los principios de “federalismo cooperativo”. Cooperación social-economía social.

            Es decir, el ente descentralizado aspira a la plena autonomía de competencias y funciones propias, como también a participar en el proceso de elaboración y ejecución de programas y normas más generales que condicionarán luego su actuación.

            Todo aquello que puede gestionar desde un nivel bajo, sin que aumente el costo operativo significativamente, no debe gestionarse desde un nivel superior.

            La “reconversión del Estado” conduce a revalorizar a los poderes municipales representativos, en la medida en que en ellos pueda darse una relación más directa de carga fiscal –acción pública, y una mayor agilidad y adecuación a las situaciones concretas. No es éste un retorno al pasado, puesto que no se propugna de ninguna manera una autonomía basada en la preparación de la Provincia, sino en una articulación equilibrada con ella.

            Enmarcados dentro de los principios federales de la mencionada reforma se propone transferir a un área territorial aquellos asuntos que se refieran a su propio ámbito.

            La descentralización se justifica, asimismo, cuando la gestión más próxima a los ciudadanos supone una mejora sensible de la calidad del servicio público.

            Por último, se descentralizan las competencias y las funciones en cuyo ejercicio se requiere potenciar la participación, la cooperación y la integración de los ciudadanos, dotando así al régimen democrático de la legitimidad y el consenso necesarios para obstruir toda la vía alternativa de despotismo político preservando las instituciones de la República.

            Ante la gran crisis económica y de los instrumentos de unificación, el tríptico descentralización político-administrativa, participación ciudadana y organización-cooperación social, bien puede ser una respuesta unificante.

            Al fin y al cabo, los municipios son la instancia más cercana a la comunidad, receptores inmediatos de las demandas y por ello deben ser estimulados como los genuinos vectores del desarrollo y el bienestar de la población.

            Como requerimiento propio de la crisis se añaden dos tipos de competencias hasta ahora reservadas a la administración provincial: iniciativa autosostenida destinada a generar eficientes recursos y coordinación de la acción pública en protección ciudadana: política económica y social.

            Ahora bien, no se ve cómo encarar la descentralización, si la autonomía no empieza con la facultad municipal de autoorganizarse frente a las crecientes demandas sociales.

            La crisis financiera de la administración pública, la agudización de tendencias corporativas centralizadoras y la creciente marginación de grupos sociales, hacen urgente la exigencia de poderes locales fuertes que asuman el protagonismo de toda actividad pública en el territorio, que superen la contradicción entre oferta limitada-demanda creciente mediante la cooperación social, la autogestión y la eficacia de los servicios públicos.

            En este orden de cosas es natural y necesario que cada comunidad autónoma tenga su propia legislación de régimen local que incluya, entre otras facultades, el llamar a

Convenciones, dictarse sus propias cartas orgánicas, un poder originario en la creación de tributos y autonomía económico-financiera; lo cual la convierte en un poder constitucional de tercer grado.

            La legitimidad política hoy no puede basarse únicamente en grandes aparatos estatales sino que requiere cada vez más de estructuras políticas locales representativas, eficaces y modernas.

            El futuro de la democracia depende en gran medida del nivel y la fortaleza de los procesos descentralizadores en general y de la autonomía municipal en particular.

XIV. ABEL ESTÉVEZ

            Los hombres que provenimos del interior de la provincia de Buenos Aires tenemos una plena y dolorosa conciencia de lo que históricamente significó el centralismo encarnado en la ciudad de La Plata y más ostensiblemente en la Capital Federal, paran nosotros, la de hoy es una satisfacción que nos aporta un doble motivo de satisfacción, por un lado, la posibilidad histórica de reformar la Constitución provincial y en segundo lugar, en el marco de esta reforma, le estamos dando al interior una herramienta formidable para motorizar  el desarrollo y el progreso con la efectiva descentralización y autonomía contemplada en el nuevo régimen municipal que vamos a votar. El principio de la autonomía municipal en los aspectos institucional, político, económico, financiero y administrativo, posibilitará una verdadera revolución para los 126 partidos de la provincia de Buenos Aires, que ahora podrán ordenar y manejar sus recursos y necesidades de acuerdo con los intereses de la comunidad y sin la excesiva dependencia del poder central que se verifica en la actualidad.

            A partir de hoy, empezaremos a dejar atrás el camino de la postración y la marginación a la que estuvieron sometidos la mayor parte de las autoridades del interior durante décadas, yo quiero destacar en este recinto que el proceso que hoy se cristaliza en la aprobación de este nuevo régimen municipal tuvo en nuestro actual gobernador, el doctor Antonio Cafiero, a uno de los principales impulsores de la descentralización en la Provincia, otorgando prioridad a decisiones políticas en esta materia desde el mismo momento en que asumió la titularidad del Poder Ejecutivo en el primer Estado argentino.

            En el nuevo texto constitucional se fijan trascendentes conceptos como por ejemplo el contemplado en el artículo 182 por el que se establece que cada municipio podrá dictar su propia carta orgánica a través de una convención que se convocará con ese propósito, con este instrumento se garantizarán formas más amplias de participación popular como los derechos de iniciativa , el referéndum y la consulta popular, además de la creación de los consejos vecinales y una adecuada división de los poderes municipales , todo esto se verá fortalecido por el aumento en los índices de coparticipación, con un sistema único, general, automático y redistributivo, y con la gradual descentralización tributaria que se aplicará en todo el territorio provincial. Y que posibilitará una eficiente distribución de los recursos para atender a las necesidades más acuciantes de cada distrito.

            Por último, quiero manifestar que como directo representante del pueblo, hoy me siento orgulloso de estar protagonizando un acontecimiento tan trascendente para el futuro de nuestra Provincia como lo es esta reforma parcial de la Constitución, que, sin lugar a dudas, otorgará un nuevo perfil político e institucional a la provincia de Buenos Aires y dará respuestas a una prolongada aspiración de la comunidad política bonaerense. Muchas gracias.

XV. JULIO CÉSAR CANO

Art. 181-

            Es para mí, y creo para todos los legisladores que integramos esta Honorable Cámara, uno de los más altos honores que podemos recibir como hombres políticos, el hecho de estar reformando la Carta Magna provincial. Pero refiriéndome al artículo que se está tratando es para mí un acto de justicia para todos los jóvenes que desde corta edad comienzan a transitar la vida política como forma de integración a las instituciones de la patria.

            Quizás la reforma del artículo 181 ha llegado para mí 16 años tarde, pues en 1973 fui electo candidato a concejal en tercer lugar en mi distrito, Ayacucho, en el entonces Frente Justicialista de Liberación, y hubiera accedido a la banca de no haber existido la norma constitucional que me lo impedía por tener en esos momentos 23 años. Realmente me dolió el hecho, más aún cuando para ser electo diputado provincial se requerían 22 años. Es por ello mi reconocimiento a los miembros de esta Legislatura y el deseo de que esta cláusula sirva para el enriquecimiento de los concejos deliberantes de nuestra Provincia y por supuesto de los departamentos ejecutivos.

XV. EDGARDO A. CABANILLAS

Art. 182-

            El artículo 182 incorpora como texto constitucional una facultad que cada comunidad municipal puede utilizar para dictar su propia carta orgánica.

            A este fin se establece que será convocada al efecto una convención, la misma estará integrada por un número de miembros igual al doble de los concejales correspondientes al distrito y serán elegidos por el voto directo del pueblo del municipio.

            La carta orgánica deberá garantizar un sistema representativo y republicano elección directa respetando la representación proporcional para integrar las autoridades del municipio, establecer la división de los poderes municipales, adjudicando las respectivas atribuciones; en forma expresa se establece que en la carta orgánica deberán estar asegurados los sistemas de democracia semidirecta con el ejercicio de los derechos de iniciativa, referéndum, plebiscito y consulta popular, párrafo especial merece la disposición que la carta orgánica deberá determinar el ejercicio del poder de policía en materia de su competencia. En este sentido vale la pena recordar que la Provincia al tiempo de su incorporación, expresamente ha reservado el poder de policía, como atributo propio, ese poder de policía de la Provincia que es originario, a partir de esta misma norma que estamos analizando la Provincia lo transfiere al municipio, el que debe asentar el sistema de su ejercicio exclusivo en aquellos asuntos que son de su competencia y concurrente en las facultades en que el mismo se superpone con las de la Provincia. Dos aspectos que hacen a la buena administración de los intereses locales se establecen en este artículo de la Constitución y que deberán ser expresamente consignados en la carta orgánica, por uno se determina el sistema de la licitación pública en todo lo que hace al régimen de las contrataciones, sin perjuicio de las excepciones que establezca la ley orgánica o la propia carta orgánica que se dicte, por el otro se impone como tema expreso a incorporar a la carta orgánica de cada municipio la responsabilidad de los funcionarios y empleados municipales.

            También y como un principio de transparencia y limpieza de la administración de los intereses y asuntos locales, se determina que la carta orgánica debe asegurar la publicidad por los medios de comunicación social de todos los actos de gobierno, al tiempo que impone la obligatoriedad de producir una reseña y memoria anual en la cual se deben detallar la percepción de recursos y la inversión de las rentas del municipio.

            Deberán también incluir los mecanismos que se consideren más viables para proceder a la reforma de la carta orgánica, como así asimismo podrán prever la creación de consejos vecinales electivos, en las localidades que no sean cabecera de partido, como otra forma de que la comunidad pueda tener una mayor participación en las cuestiones estrictamente locales, los miembros de estos consejos no tendrán remuneración alguna y la duración en sus funciones y su elección será igual a la de los concejales.

            Se determina como requisito para la convocatoria a la convención que dicte la carta orgánica, que el sistema parte de una ordenanza que debe ser sancionada por el departamento deliberativo que tiene funciones al tiempo en que el municipio decide dictar esa norma propia.

            La sanción de esa ordenanza deberá ser efectuada con el voto de los dos tercios del total de los miembros que componen el cuerpo. Asimismo se dispone que la sanción de la carta orgánica deberá ser efectuada por el voto de la mayoría de los miembros de cada convención.

            Son estos recaudos que hacen a la mayor seriedad y respeto por el funcionamiento y estructuración de un sistema municipal que avanza hacia una mayor autonomía, como seguramente van a ser los municipios de carta que estamos incorporando a la vida institucional de la provincia de Buenos Aires.

XVII. HORACIO HÉCTOR AISPURO

Art. 182-

            Es para realizar una breve referencia acerca de la trascendencia y necesidad de instrumentar mecanismos de formas semidirectas de democracia en el ámbito municipal, y para dejar claramente establecido ante esta asamblea que, contrariamente a lo expresado por un diputado de la Ucedé, gozan estos institutos de un perfecto encuadre constitucional en la órbita nacional, y  también han recibido expresa recepción en aquellas constituciones provinciales sancionadas desde 1957 hasta acá, así ha ocurrido con las de Río Negro, Neuquén, Chubut, Corrientes, Chaco, Misiones, Formosa y Catamarca, las que establecen que la ley debe contemplar los derechos del cuerpo electoral a ejercer la iniciativa, el referéndum y la revocatoria en el orden municipal.

            En lo que respecta a la presunta inconstitucionalidad de estos institutos superficialmente sostenida en este recinto, creemos, con Vanossi, que si bien 1) “LA constitución no contempla expresamente las consultas populares directas…no puede inferirse de ese silencio una condena expresa a institucionalizar dichas formas”, 2) la fuente del artículo 22 (el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución…) es el proyecto de Alberdi y en él, en la nota a ese artículo queda claramente sentado que su objetivo fue “fulminar las dos manifestaciones deformantes y patológicas de nuestra incipiente democracia inorgánica: las puebladas y las asonadas, o sea que la condena alberdiana estaba dirigida contra esas terribles prácticas de nuestra política, pero no tenía nada que ver con la posibilidad institucional de una forma o manifestación orgánica de la expresión soberana del pueblo”. 3) Y lo que es ya más contundente, no se conocen impugnaciones de inconstitucionalidad contra constituciones provinciales que prevén esos institutos.

            En el mismo sentido coincidimos también con Vanossi, al señalar que las formas semidirectas observan un encuadre constitucional tácito en el orden nacional, en la ilevantable afirmación del artículo 33 de nuestra Carta magna que dispone “las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución, no serán entendidas como negación de otros derechos y garantías no enumerados, pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno”. Debemos destacar que la Constitución del ’34, que venimos aquí a reformar tiene en su actual artículo 43, un correlato casi exacto del referido precepto nacional, así, deberá comprenderse que no estamos haciendo más que poner en positivo, en letras de molde, el espíritu innegable de consagrar las formas semidirectas, que ya surgían tácito de los antecedentes citados, debo agregar además en apoyo a la institucionalización con rango constitucional de las formas semidirectas para el ámbito municipal, que se manifiestan en consonancia con lo recién expresado, autores de la talla intelectual de Carlos Sánchez Viamonte, Germán Bidart Campos y César Enrique Romero, y aun considerándolas incompatible con el artículo 22, lo estiman perfectamente aplicable en la órbita municipal, Segundo Linares Quintana y Salvador Dana Montaño.

            XVIII. GUSTAVO SOBRERO

SECCIÓN SÉPTIMA

CAPÍTULO I

Cultura y Educación

Art. 189 – 

Cultura: concebimos a la cultura como inescindiblemente unida a la educación, y a ésta como polea de transmisión, consolidación y recreación de los valores culturales.

            Aceptamos por cultura a todas las capacidades de creación que tiene nuestro pueblo para responder a las exigencias del medio histórico y geopolítico.

            “La Nación existe por y para la cultura”, concepto al que no puede escapar nuestra Provincia.

            “El futuro del hombre depende de la cultura”.

            Por lo tanto el objetivo prioritario es construir un proyecto integral de liberación, que con centro en la voluntad cultural de nuestro pueblo se manifiesta en ámbitos inescindibles de la realidad humana; la persona; la comunidad que está íntegra y la Provincia y la Nación que las expresan, con proyección a la unión de América latina y con espíritu abierto a los demás pueblos del mundo para construir el universalismo.

            Con la transformación que venimos a realizar del código político fundamental de nuestra Provincia y en referencia específica a las aspiraciones y necesidades del hombre bonaerense desde la perspectiva de la cultura y la educación, “queremos una comunidad que tome lo mejor del mundo del espíritu, del mundo de las ideas y del mundo de los sentidos y que agreguemos a ello, todo lo que nos es propio y autóctono” (J. Perón), por identidad bonaerense, en el contexto de la diversidad regional y como contribución federal al perfil humanista de nuestra cultura nacional.

Educación: la educación prolonga en las generaciones la unidad de destino de nuestros pueblos, el sentido de pertenencia a la patria y la soberanía fundamental a través de la cultura que alimenta y cimenta en forma permanente.

            Se hace por el testimonio vital, que anticipa el valor que enseña, y por la palabra que explicita el valor que testimonia. De suerte que el aprendizaje de todos los niveles y modalidades de nuestro sistema educativo, sea una viva experiencia de bienes, además de una aceptación y comprensión de búsqueda de verdades.

La Familia: la familia constituye la primera responsable del desarrollo de la cultura y de la educación, como formadora de personas, promotora de virtudes cardinales. Es el origen y el hogar de nuestros pueblos, en síntesis garantiza existencialmente la cultura y la educación como derecho natural anterior al estado que debe subsidiarlo, reconocerlo y promoverlo.

Fines: Tratamos de diseñar el camino hacia una concepción del hombre:

-                 Único e irrepetible. Capaz de ser, crecer y realizarse en libertad, solidaridad y comunidad.

-                 Orientado por un conjunto de normas, valores, una concepción del mundo y de la vida.

-                 Que se nutre en la familia, la comunidad, la ciudad, la Provincia y el país, en busca de lograr su identidad.

-                 A través de la participación y el protagonismo de nuestro pueblo.

En definitiva: el hombre como centro y finalidad del quehacer comunitario.

            Reafirmando que, en síntesis: “Nadie se realiza en una comunidad que no se realiza”. J. Perón.

CAPÍTULO SEGUNDO

Política cultural y educativa

Artículo 190 – Principios

Obligatoriedad – Gratuidad – Asistencialidad; 

            Hemos preferido utilizar la denominación de: educación básica, como concepto más amplio y abarcativo de las futuras reformas que pudieran hacerse respecto de los ciclos actuales. Esta aclaración resulta indispensable, ya que actualmente este concepto no tiene una interpretación uniforme en los distintos ámbitos educativos, sean estos municipales, provinciales o nacionales.

            La gradualidad que proponemos en esta obligatoriedad, no significa desconocer la realidad ni tampoco la legislación vigente en la Provincia.

            Sabemos de la demanda para que reciban la atención del Estado, tanto para los niños desde los 45 días hasta los 3 años, en los jardines maternales o familiares (ex guarderías infantiles) como para los que tienen 3  años hasta 5 inclusive, en los jardines de infantes y la ley especial que tiende a la obligatoriedad. También conocemos de las inquietudes referidas a la necesidad de extender los servicios hasta la culminación del nivel medio y aún del superior no universitario.

            Precisamente lo que se ha querido es evitar transferir al estado mediante una garantía constitucional, responsabilidades que no podrá atender en forma inmediata.

            La gratuidad y asistencialidad, deben comprenderse en la responsabilidad del Estado asumida para todos los niveles y modalidades del sistema educativo.

            Entendido como la mayor y mejor inversión que el gobierno de la Provincia debe realizar para la formación integral de nuestro pueblo.

Derecho a la Educación: (Libertad de cátedra, perfeccionamiento).

            Reconocemos a la libertad de educación como un derecho inherente a la persona humana asegurado y amparado por esta Constitución.

            Rechazamos en forma expresa toda discriminación fundada en ideas o convicciones personales.

            El derecho de todos los hombres a la educación incluye el derecho a la educación de todo el hombre.

            La Provincia garantizará el derecho de aprender y enseñar. La libertad de c+aterra presupone la igualdad de acceso a las mismas.

            Concebimos a la educación como un proceso de construcción de la formación de conocimientos valorados socialmente y actualizados permanentemente, como un derecho inalienable, pero también como un deber de todos los habitantes de la Provincia.

            La educación debe ser integral, considerando a los educandos en sus dimensiones corporal, afectiva, intelectual, social y espiritual, promoviendo aquellos valores que le permitan proyectarse personal y comunitariamente.

Constitución nacional, provincial, derechos humanos – Historia y geografía de los municipios y de la Provincia.

            La educación debe orientarse a desarrollar en educadores y educandos el respeto por los principios de la convivencia fraterna y solidaria, en los valores de la libertad con responsabilidad social, en y para el trabajo, y en una práctica comunitaria que garantice la participación fecunda y la defensa y consolidación de una democracia plena de justicia.

            Con la incorporación con rango constitucional de la enseñanza de la Constitución nacional, provincial, derechos humanos y de la historia y geografía local, regional y provincial, asumimos la responsabilidad de contribuir a la formación plena del ciudadano bonaerense y por lo tanto al afianzamiento del ser nacional, no como una categoría reseca del espíritu, sino como un hecho político vivo, empernado por múltiples factores naturales, históricos, geográficos y culturales, determinantes de una voluntad suprema de destino nacional.

            Con lo expuesto, intentamos configurar una ecología humana y política, al vertebrar en un diálogo existencial al niño, al joven y al hombre bonaerense, en sus dos coordenadas fundamentales que le dan ubicación, destino y trascendencia: el tiempo histórico y el espacio geográfico donde debe desarrollar su dignidad y condición de persona humana.

Ciencia t tecnología: Sostenemos la importancia de que la Provincia promueva y estimule la investigación científica y el desarrollo tecnológico, en todas las áreas del conocimiento, de socializar sus resultados y contribuir a la satisfacción de las necesidades y de los intereses del pueblo y de fijar los objetivos y prioridades en atención a los requerimientos sociales, culturales y económicos de la Provincia.

            Su incorporación a los planes y programas de estudio implica dar un tratamiento prioritario al desarrollo de actividades experimentales y de investigación con aplicación de métodos científicos, fomento de la capacidad creativa, reflexiva y solidaria de los educandos y su aprovechamiento integral para la comunidad.

Patrimonio cultural: La riqueza artística e histórica, así como el paisaje natural forman parte del patrimonio cultural y natural de la Provincia y están bajo la tutela del Estado.

            La importancia de su preservación y desarrollo es nuestra preocupación y queda ratificada al proponer su incorporación en los planes de estudio de todos los niveles y modalidades del sistema educativo.

Universidad: La Provincia contribuirá al desarrollo universitario federal, preservando mediante su participación en la política del área las características que hacen a la identidad cultural del hombre bonaerense.

            Expresamos que esta garantía constitucional reservada a la provincia de Buenos Aires debe entenderse en relación con las prioridades que en materia educativa han sido previamente señaladas: jardines maternales o familiares; jardines de infantes; educación primaria; educación secundaria o media y educación superior o terciaria no universitaria. (Esta última dirigida a satisfacer las demandas ocupacionales  laborales inmediatas o futuras, respetando las necesidades y características regionales).

            En caso de creación por parte de la Provincia la autonomía universitaria queda asegurada y su gobierno estará a cargo de la comunidad debiendo ser ejercida por los representantes que la misma elija conforme lo establezca la ley.

Educación no estatal: Corresponde a la Provincia ser promotora del bien común y ejercer la supervisión y el control de toda la educación estatal o no estatal.

            En tanto la iniciativa privada o social (de gestión no estatal) se encuentre en condiciones de asumir iniciativas y responsabilidades educativas, el Estado debe reconocerla siempre que se inserte en el proyecto educativo provincial, responda a los principios y lineamientos de la política educativa y cumpla con los postulados de justicia social y de igualdad de oportunidades y posibilidades.

            De esta manera contribuirá creativa y solidariamente al desarrollo del sistema educativo provincial.

CAPÍTULO TERCERO

Gobierno y administración

 Art. 191 – 

Ministerio de Educación: Como hemos señalado, para nosotros la cultura y la educación están inescindiblemente unidas, pero hemos optado por llamar al ministerio como de Educación.

            El fundamento de esta decisión tiene valor doctrinario y ello radica en que nuestra concepción la cultura hace a todas las capacidades de creación colectiva “la cultura que no es del pueblo no es cultura”. J. Perón. Por lo tanto no queremos embretarnos –más allá de la importancia de los rótulos – en la interpretación simplista o elitista de considerar por cultura sólo, a las connotaciones propias de la escolarización o de la educación sistematizada.

            Tratándose precisamente de la concepción que asumimos como propia, su gestión debe corresponder a otro ámbito de la organización del gobierno provincial. Quedando garantizada tanto en los aspectos jerárquicos como presupuestarios.

            En cuanto a la descentralización educativa, somos concientes que su incorporación al artículo 191 responde y materializa una reiterada aspiración comunitaria.

            Más allá de las discusiones doctrinarias (técnico jurídicas), sobre si nos hallamos frente a la desconcentración del sistema francés, o la descentralización jerárquica, queremos señalar: que tanto en un régimen como en otro, la eficacia de la gestión administrativa que se pretende, siempre va a depender de la honestidad y de la idoneidad de los funcionarios a quienes se les delega.

Consejo Provincial de Educación: Como lo hemos afirmado reiteradamente, para nosotros la participación y el protagonismo popular constituyen la expresión sustantiva de una democracia plena de justicia social.

            El ciudadano bonaerense, en nuestro modelo institucional, se expresa a través de sus representantes en los partidos políticos. Pero también en su condición de hombre, lo hace como padre de familia, educador, intelectual, trabajador, estudiante, empresario, profesional, militar, sacerdote, etc.

Como tal es necesaria su actuación para poder vincular todos estos actores sociales y por ello fundamentamos la existencia de este Consejo Provincial de Educación.

            Como órgano de consulta, constituye una herramienta para la democracia cultural y educativa que contribuirá a canalizar iniciativas y propuestas en el diseño de la política provincial, manteniendo siempre viva la llama de la creatividad.

Consejos Escolares. Queda ratificada la intención de jerarquizar a los consejos escolares, sentimiento unánime de todas las expresiones políticas. En este sentido la importancia que la reforma adjudica al área educativa, se traduce en la posibilidad que los consejos escolares tienen de incrementar el número de sus miembros hasta un máximo de doce (12); conforme a razonables y equitativas variables como lo constituyen: población, matrícula escolar y cantidad de servicios educativos existentes en cada distrito.

            Cabe señalar que una fórmula similar por aplicación de coeficientes, había sido propuesta por LA Dirección General de Escuelas y Cultura bajo la gestión del doctor Dumón (U. C. R.) en ocasión de reformarse precisamente la ley de consejos escolares y específicamente en lo que hace a la categorización de los mismos. Nos parece que una fórmula en la que intervenga la población, la matrícula escolar y los servicios educativos de cada distrito, permitirán evaluar con mayor justeza las necesidades locales y podrá determinar el aumento o disminución de los consejeros.

            Además, cada consejo escolar contará con una partida especial para la atención de sus necesidades.

            Con lo expresado, queda evidenciada la responsabilidad transferida a los partidos políticos de la provincia de Buenos Aires, quienes deberán extremar sus recursos en la selección de sus postulantes. Ya que les estará confiada nada más ni nada menos que la representación de los intereses de la comunidad en todo lo relacionado a la educación de cada municipio. 

            Otro verdadero desafío queda planteado para el futuro inmediato: la ley, que deberá delimitar con claridad las facultades reservadas al ámbito central, regional, local, eliminando las zonas grises siempre conflictivas, y acentuando las atribuciones políticas que como porgado elegido por el pueblo le corresponden.

            Entre otras pautas, la nueva ley deberá contener aspectos relacionados con:

-                 Una planta orgánico funcional básica.

-                 La administración de fondos de los servicios escolares.

-                 Mantenimiento, refacción y ampliación de edificios escolares.

-                 Eventualmente la construcción de aulas o establecimientos siempre que no excedan los límites de la ley de obras públicas,

-                 Formación de cooperativas y asociaciones cooperadoras.

-                 Contralor docente y no docente.

-                 Desarrollo de acciones sociales y culturales.

            En definitiva, todos los aspectos relacionados con la inmediatez y la celeridad de las decisiones sobre la ejecución de las políticas del área en cada distrito.

Participación de la comunidad educativa:

(Art. 191 in fine)

            Vemos como un hecho sumamente positivo la inclusión en esta reforma del derecho del conjunto de la comunidad educativa a participar en las actividades de todos los establecimientos educacionales, lo que viene a legitimarla otorgándole rango constitucional.

Se consagra una aspiración plasmada en las conclusiones del Congreso pedagógico Nacional a través de la comisión Nro. 7, punto 3, ítem 7, con consenso unánime.

            La comunidad educativa participa generando un espacio de protagonismo de todos los sectores que directamente se vinculan con la acción educadora.

            Los organismos de apoyo en los establecimientos educacionales permiten reafirmar la responsabilidad ineludible e indelegable del Estado provincial en la educación, asegurando la igualdad de acceso y de oportunidades educativas.

            Estos mismos organismos de participación como seguros de democratización creciente del sistema educativo se promueven corresponsabilizándose en la gestión del hecho educativo. Serán organismos vivos, orientados por el principio de participación, apelando al compromiso solidario de todos los sectores que componen la comunidad educativa en la búsqueda colectiva de soluciones. La escuela así se enaltece como ámbito social de diálogo, promoción y resolución de las cosas comunes que hacen a su ámbito específico de funcionamiento.

Conclusiones

            Ratificando lo que hemos expresado en cuanto a los fines esenciales de la cultura y la educación, creemos que ambas –la cultura y la educación- deben ser prioridad para reconstruir la identidad de la Provincia y los valores humanos y espirituales que nos caracterizan como pueblo bonaerense y argentino. De esta manera recuperaremos la soberanía interior de cada hombre, de todo el hombre y de todos los hombres, para terminar con el falso concepto de la igualdad liberal: “donde mientras unos nacen sabiendo que serán, otros mueren sin saber que han sido”.

            Como un homenaje a uno de los constitucionalistas más prominentes del movimiento nacional justicialista, inspirador y gestor de la reforma constitucional de 1949, permítaseme parafrasear al doctor Arturo Sampay, cuando en las históricas jornadas de la Convención Nacional Constituyente, expresara: “El alma de la concepción política que informa la reforma constitucional que estamos protagonizando en su parte programática, vale decir los fines y objetivos que se persiguen a través del gobierno y del pueblo, a través de sus instituciones intermedias, para garantizar a todos una existencia digna del hombre que requieren afirmación inalienable contra toda posible contradicción y, a los que deberán acomodarse la acción política futura, están dados por la primacía de la persona humana y de su destino”, como Perón tantas veces lo proclamara: “El Estado es para el hombre y no el hombre para el Estado”.