Fundamentos de la

 Ley 13767

El presente proyecto de ley de Administración Financiera y Sistema de Control del Sector Público Provincial es una iniciativa que se enmarca en la voluntad de dar mayor racionalidad a la administración financiera de la provincia de Buenos Aires.

Las disposiciones previstas en el proyecto motivarán un avance de grandes proporciones en el perfeccionamiento del sistema republicano de gobierno y en la consolidación de la práctica democrática. Este proyecto de ley, correctamente ejecutado, posibilitará que se tornen más transparentes los mecanismos de obtención, aplicación y control del uso de los recursos públicos en función de los objetivos y políticas definidas.

Los profundos cambios operados en los roles asignados a los distintos niveles de gobierno y la necesidad de que los mismos respondan en forma adecuada a las demandas que derivan de la comunidad, hace necesario llevar a cabo una profunda revisión de los procedimientos y normas en vigencia, de modo de fortalecer el proceso de captación y asignación de los recursos públicos introduciendo técnicas de presupuestación y evaluación de los resultados que redunden en una mayor eficiencia en la toma de decisiones. El propósito es asegurar el cumplimiento de las metas de gobierno con un mayor y mejor grado de producción de los servicios estatales en relación con la asignación de los recursos, en un marco de solvencia fiscal y adecuado contralor.

            El estado actual de la tecnología informática, coadyuva a la realización de los objetivos señalados precedentemente. Las aplicaciones que hoy son factibles de desarrollar permiten la reorganización de las tareas y el manejo de un cúmulo de información en forma muy diferente a lo que resultaba posible en el pasado, viabilizando la operatividad de los subsistemas con una alta eficiencia y costos reducidos.

Por otra parte, hoy es posible analizar las experiencias de reforma de la administración financiera que tienen lugar en el orden nacional e internacional, facilitándose en consecuencia la instrumentación de los cambios al tener la posibilidad de evitar los errores de tipo operativo que han podido observarse en dichas iniciativas. Estas experiencias aconsejan llevar a cabo el proceso de captación y asignación de recursos poniendo énfasis en la integración de las tareas que hacen al planeamiento, la gestión propiamente dicha y el control de las transacciones.

En estos aspectos es donde el análisis de la situación vigente muestra las mayores insuficiencias, puesto que los vínculos son débiles, y en muchos casos inexistentes, entre los distintos subsistemas de administración de los recursos, como sucede con el subsistema de crédito público, por lo que la información que se produce respecto de la gestión financiera muchas veces no resulta oportuna o adecuada.

El proyecto que se acompaña tiene como principal antecedente al Programa de Reforma de la Administración Financiera y Control de Gestión vigente en el ámbito nacional, que es aplicado a partir de la sanción de la Ley 24.156. También fueron tenidas en cuenta las diversas legislaciones sobre administración financiera, con objetivos similares, que rigen en distintas provincias, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en varios países americanos.

Con el fin de obtener una mejora sostenida en la administración de tales recursos, las modificaciones propuestas prevén desarrollar un régimen de Administración Financiera y un Sistema de Control, sobre la base de las necesidades y características específicas del sector público provincial, interrelacionando los subsistemas que participan en la gestión, descentralizando la faz operativa, todo ello sustentado en la informatización integrada de las distintas tareas y en la participación de todos los sectores relacionados con la administración de los recursos.

De tal manera, con apoyo metodológico en la teoría general de los sistemas, se dispone una administración financiera en las que están involucrados tantos subsistemas -debidamente integrados e interrelacionados- como materias comprende; previéndose la constitución de un órgano rector para cada uno de ellos, con responsabilidad directa en el diseño, operatividad, evaluación y elaboración de las normas y procedimientos de aplicación, el cual, además, es el responsable de centralizar la información producida por las distintas dependencias operativas en el área de su competencia.

En ese contexto, y contribuyendo a fortalecer el proceso presupuestario en todas sus etapas, esto es, en la formulación, como en la ejecución y evaluación, se pretende instrumentar un subsistema de información contable y oportuno sobre la marcha de las actividades con consecuencias económicas que emprenda el sector público, el cual comprenda los antecedentes, recursos y resultados, y que sea de aplicación y compartido por todas las áreas de gobierno.

En lo que respecta al Sistema de Control se mantienen sin modificaciones las competencias que la Constitución de la Provincia y las leyes orgánicas pertinentes asignan a la Fiscalía de Estado y al Tribunal de Cuentas.

Concepción del proyecto

1.1. Aspectos Básicos

En la elaboración del proyecto se han tenido en cuenta las siguientes premisas básicas:

 a)      Considera como ámbito de aplicación de las disposiciones que prevé, a todo el sector público provincial y, en los subsistemas que correspondiere, a los poderes Legislativo y Judicial;

 b)      Sistematiza las operaciones de programación, gestión y evaluación de los recursos del sector público provincial;

c)      Incorpora al sector público provincial los conocimientos más modernos en materia de tecnologías administrativas, administración financiera y control;

d)      Persigue la aplicación de los principios de regularidad financiera, legalidad, economía, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos. 

1.2 En materia de administración financiera

La Administración Financiera se define como el conjunto de normas, órganos y procedimientos que intervienen en la programación, gestión y control necesarios para captar los fondos públicos y aplicarlos para la concreción de los objetivos y metas del Estado, en la forma más eficiente posible.

Sobre la base de esta concepción, el proyecto de ley plantea una administración financiera sustentada en los siguientes criterios:

a)      Su organización está configurada por cuatro subsistemas los cuales están coordinados por un órgano que tendrá la responsabilidad de elaborar la política financiera del gobierno provincial y supervisar el cumplimiento de la normativa correspondiente;

b)      Los cuatro subsistemas de presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad que conforman la administración financiera están estrechamente interrelacionados en cuanto a lo normativo, la operatividad e información que generan, sin desmedro de cada uno de ellos;

c)      La interrelación de los subsistemas que componen la administración financiera posibilita que en su operación se obtengan importantes economías de gestión;

d)      Su diseño e implementación posibilitará una administración eficiente de los escasos recursos públicos;

e)      La administración financiera, correctamente ejecutada, asegurará la transparencia de la gestión financiera pública y, por ende, garantizará una mayor eficiencia en el funcionamiento del sistema de control, lo que facilitará a su vez el acceso de la ciudadanía y sus representantes, al conocimiento de las operaciones financieras que ejecuta el sector público provincial.    

1.3. En materia de control

Las características y criterios básicos en los que descansa el Sistema de Control del proyecto son:

a)      El sistema de control no presenta cambios respecto del actualmente vigente y se ajusta plenamente a las normas constitucionales y legales que establecen y regulan la competencia de los organismos constitucionales que tiene a su cargo las tareas de control;

b)      El proyecto de ley mantiene sin variaciones las facultades de control a cargo de la Fiscalía de Estado, la Contaduría General de la Provincia y el Tribunal de Cuentas de la Provincia;

c)      El proyecto establece que es responsabilidad propia de los órganos superiores del sector público provincial:

(I)                         El mantenimiento de un sistema contable adecuado a las necesidades de registro e información y acorde con su naturaleza jurídica y características operativas;

(II)                       El mantenimiento de un sistema de control previo y posterior, de legalidad, financiero, económico y de gestión;

(III)                    La adopción de procedimientos que aseguren la conducción económica y eficiente de las actividades institucionales y la evaluación de los resultados de los programas, proyectos y operaciones.

2. Contenido del proyecto

2.1. Disposiciones Generales

Las disposiciones generales, como marco normativo básico del proyecto de ley de Administración Financiera y Sistema de Control del Sector Público provincial, contienen las definiciones y conceptos generales que sustentan y enmarcan las diversas normas contenidas en dicho proyecto.

Entre ellas cabe destacar las siguientes:

a)      Define la administración financiera y señala los alcances del sistema de control;

b)      Establece la organización de la administración financiera e identifica los subsistemas que la componen;

c)      Establece la composición del sistema de control;

d)      Detalla los objetivos que se pretenden alcanzar a través de la ley;

e)      Establece la composición del sector público provincial a efectos de la ley;

f)        Incorpora dentro del sector público provincial a los fondos fiduciarios existentes y a crearse;

g)      Define el concepto de entidad;

h)      Prevé la existencia de un órgano rector en cada subsistema de la administración financiera así como de un órgano coordinador de los mismos, del cual dependen directamente.

2.2. Subsistema presupuestario

Las modernas legislaciones en materia presupuestaria contemplan normas que cubren a todo el sector público y, a la vez, le otorgan al presupuesto un carácter que va mucho más allá de un mero instrumento legal que expresa una previsión financiera para un período determinado. Es que el presupuesto es, además, un instrumento básico de política económica, planificación y administración.

En base a dichas consideraciones, las normas que forman el proyecto de ley, presentan las siguientes características:

a)      Receptan los principios generales aceptados en las finanzas públicas de unidad y de universalidad, anualidad y equilibrio; de procedencia, especificación, publicidad, claridad y uniformidad;

b)      Centraliza las normas técnicas comunes que rigen para el proceso presupuestario del sector público provincial y de los poderes Legislativo y Judicial; 

c)      Explicita la organización del subsistema al definir a la Dirección Provincial de Presupuesto como el órgano rector, dependiente del órgano coordinador de los subsistemas de administración financiera y determina que todas las unidades que cumplan funciones presupuestarias serán responsables del cumplimiento de las políticas y lineamientos que, en materia presupuestaria, establezcan las autoridades competentes;

d)      Fija la etapa del gasto devengado como base contable para determinar los gastos, lo que posibilita relacionar las variables reales y financieras contenidas en el presupuesto y, por ende, evaluar en forma integral la gestión presupuestaria y sustentar la programación de ejercicios futuros. En el caso de las empresas y sociedades del Estado, el criterio del devengado se extiende al presupuesto de recursos;

e)      Establece normas precisas para la presentación y aprobación en fecha oportuna de los presupuestos de la administración provincial y de las empresas y sociedades del Estado. Se centraliza en el Ministerio de Economía la aprobación de los presupuestos de las empresas y sociedades del Estado, previo informe del órgano rector del subsistema presupuestario.

f)        Posibilita que en los primeros meses de cada año, la Legislatura provincial disponga del presupuesto consolidado del sector público provincial, herramienta básica que permite expresar y medir los efectos netos previstos del ingreso y gasto público sobre la economía;

g)      Considera las particularidades, tanto desde el punto de vista de la estructura técnica como del proceso presupuestario, de las empresas y sociedades del Estado, al dotarlo de una adecuada flexibilidad en su respectiva gestión, enmarcada dentro de las políticas generales definidas por el Poder Ejecutivo provincial;

h)      Establece en forma precisa los mecanismos de cierre de cuentas de la administración provincial y la existencia de un sistema de evaluación de la ejecución presupuestaria para la misma.

2.3. Subsistema de crédito público

La necesidad de sistematizar y controlar el endeudamiento público para mantener su nivel, en consonancia con la capacidad de pago de los servicios respectivos, lleva al Poder Ejecutivo provincial a establecer en el proyecto de ley un subsistema de crédito público, cuyas características fundamentales son:

a)      Establece precisiones conceptuales que son fundamentales para realizar operaciones de crédito público, administrar su ejecución y atender sus servicios;

b)      Identifica los distintos tipos de operaciones que originan la deuda pública;

c)      Prohíbe expresamente la realización de operaciones de crédito público para financiar gastos operativos, en consonancia con la Ley Nacional 25.152;

d)      Prevé expresamente la necesidad de una ley para el caso en que el otorgamiento de una garantía de cualquier naturaleza se otorgue con vigencia superior a un año; 

e)      Señala que el órgano rector del subsistema deberá intervenir en forma previa al inicio de cualquier trámite para realizar operaciones de crédito público;

f)        Centraliza en el órgano coordinador de los subsistemas de administración financiera, la participación en la tramitación previa a la sanción de normas que autoricen tomas de deuda pública u otorgamiento de avales, fianzas y cualquier otro tipo de garantías, lo que permite controlar que los nuevos endeudamientos se realicen acordes con la capacidad de pago del servicio respectivo por el sector público provincial.

2.4. Subsistema de Tesorería

El proyecto prevé el subsistema de Tesorería, cuyo órgano rector es la Tesorería General de la Provincia.

Con el objeto de asegurar una pronta disponibilidad y aplicación de los recursos y evitar su dispersión, el proyecto establece el sistema de cuenta única y de disposición de fondos unificados, complementado con una eficiente instrumentación de fondos permanentes y cajas chicas, los que brindan mayor agilidad a las operaciones de la administración provincial.

El proyecto de ley mantiene las competencias y facultades previstas en la Ley Orgánica de la Tesorería General (Ley 8.941) y en la parte pertinente de la Ley de Contabilidad de la Provincia (Decreto-Ley 7.764/71), tales como:

a)      Centralizar y registrar diariamente el movimiento de los ingresos de fondos, títulos y valores que se hallen a su cargo y el orden de los egresos que contra ellos se produzcan;

b)      Establecer un sistema que garantice el cumplimiento de las normas que reglamenten el desembolso de fondos;

c)      Planear el financiamiento hacia los sectores público y privado en función de las políticas que al efecto se fijen;

d)      Abonar las órdenes de pago que le remita la Contaduría General de la Provincia, con arreglo a la planificación fijada en el Presupuesto de Caja y a las autorizaciones que emanen del Tesorero General;

e)      Resolver, cuando así corresponda, la toma de fondos provenientes de operaciones de crédito concretadas y autorizadas por el Poder Ejecutivo provincial, en función de las necesidades de uso que emerjan de los estados de situación financiera que formule el organismo;

f)        Elaborar el Presupuesto de Caja de cada ejercicio una vez sancionado el Presupuesto de la Administración General; elevarlo al Poder Ejecutivo y al Ministerio de Economía e informar mensualmente sobre su ejecución;

g)      Registrar los créditos a favor de los acreedores del Estado cuyo pago deba efectuar el organismo;

h)      Recibir documentación para su pago, siempre que tenga la previa autorización de la Contaduría General de la Provincia, y dar entrada en Caja a dinero o valores que hayan sido intervenidos o tomado razón previamente por la Contaduría General de la Provincia;

i)        Confeccionar y remitir diariamente a la Contaduría General de la Provincia el Balance de Movimiento de Fondos, Títulos y Valores juntamente con la documentación respectiva;

j)        Intervenir en la emisión de Letras de Tesorería u otros documentos de efecto cancelatorio, cuyo pago deba ser efectuado por el organismo;

k)      Mantener permanentemente conciliadas sus cuentas bancarias;

l)        Intervenir previamente en toda contratación en la que se comprometa en forma inmediata o a fecha cierta las disponibilidades del tesorero, informando sobre las posibilidades de asumir tales compromisos;

m)   Informar al Ministerio de Economía con quince (15) días de anticipación, sobre las dificultades de orden financiero que observe par mantener el cumplimiento normal de las obligaciones del tesorero;

n)      Emitir opinión previa sobre las inversiones temporales de fondos excedentes que realicen los entes del Sector Público provincial;

o)      Custodiar los títulos y valores de propiedad de la Administración Pública provincial o de terceros que estuvieren a su cargo;

p)      Centralizar la recaudación de los recursos de la Administración Central y distribuirlos en las unidades de tesorería que operen en el Sector Público provincial, para que éstas efectúen el pago de las obligaciones que se generen;

q)      Coordinar el funcionamiento operativo y ejercer la supervisión técnica de todas las unidades de tesorería que operen en el Sector Público provincial, dictando las normas y procedimientos pertinentes.

2.5. Subsistema de contabilidad

El proyecto de ley establece un modelo contable único, uniforme y aplicable a todos los integrantes del sector público provincial, tendiente a recopilar, valuar, procesar y exponer los hechos económicos que afecten o puedan llegar a afectar el patrimonio del Estado provincial.

El órgano rector del subsistema es la Contaduría General de la Provincia, cuyas funciones y competencias no difieren de las previstas en el Decreto-Ley 7.764/71 y sus modificatorias (Ley de Contabilidad) y la Ley 8.827 y sus modificatorias (Ley Orgánica de la Contaduría General).  

Las principales funciones de la Contaduría General de la Provincia, son las siguientes:

a)      Consentir o disponer en las órdenes o libramientos de pago, siempre que no afecte el total librado y su correcto destino: (i) las omisiones o errores formales y (ii) la adecuación de dichos documentos conforme a la real situación vigente en el momento de su intervención;

b)      Coordinar el funcionamiento que corresponda instituir para que se proceda al registro contable primario de las actividades desarrolladas por las dependencias de la Administración Central y por cada una de las entidades que conforman  el Sector Público provincial;

c)      Administrar el Sistema de Información Financiera que permanentemente permita conocer la gestión presupuestaria, de caja y patrimonial, así como los resultados operativo, económico y financiero de la Administración Central, de cada entidad descentralizada y de la Administración provincial en su conjunto;

d)      Elaborar las cuentas económicas del Sector Público provincial, de acuerdo con el subsistema de cuentas provincial; consolidando datos de los servicios jurisdiccionales, realizando las operaciones de ajuste y cierre necesarias y producir anualmente los estados contable-financieros para su remisión al Tribunal de Cuentas de la Provincia;

e)      Preparar y realizar anualmente en forma analítica y detallada la Cuenta General del Ejercicio vencido;

f)        Elevar a los poderes Legislativo, Ejecutivo y al Tribunal de Cuentas, la Cuenta General de Ejercicio vencido;

g)      Coordinar con el Ministro de Economía el conjunto de procedimientos que permitan la mejor exposición de los sistemas de contabilidad, el registro sistemático de todas las transacciones, la presentación de la elaboración y procesamientos de la información económico financiera y las normas y metodologías que hagan a su mejor funcionamiento;

h)      Registrar las operaciones vinculadas con la gestión correspondiente a la Hacienda Pública;

i)        Centralizar la información técnica contable del Sector Público provincial para la elaboración de los estados o informes que requieran los niveles superiores de gestión.

2.6. Sistema de Control

El proyecto de ley sistematiza y ordena, en forma separada de la Administración Financiera, el Sistema de Control, el cual está a cargo de la Fiscalía de Estado, la Contaduría General de la Provincia y el Tribunal de Cuentas de la Provincia.

El sistema de control es integral e integrado y abarca los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y estar fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia.

La Fiscalía de Estado ejerce el control de legitimidad de los actos administrativos, conforme a lo dispuesto en su respectiva ley orgánica. A su vez, las competencias y facultades del Tribunal de Cuentas de la Provincia se rigen por su ley orgánica.

La Contaduría General de la Provincia ejerce el control interno de la gestión económico-financiera del sector público provincial y de los poderes Legislativo y Judicial. El proyecto mantiene las competencias y funciones de la Contaduría General  establecidas en su ley orgánica y en el Decreto-Ley de Contabilidad, tales como:

a)      Controlar, en materia de su competencia, el desenvolvimiento general de la Hacienda Pública en los organismos administrativos de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial;

b)      Emitir y supervisar la aplicación, por parte de las delegaciones correspondientes, de la normativa;

c)      El examen de todos los actos administrativos y operaciones relacionadas con la Hacienda Pública y su observación cuando contraríen o violen disposiciones legales o reglamentarias;

d)      Efectuar tareas de control preventivo, simultáneo o posterior en la Administración provincial, mediante los procedimientos usuales de auditoría e inspección;

e)      Requerir la rendición de cuentas de los responsables en el tiempo y forma que establezcan las disposiciones vigentes y disponer las medidas de apremio que el caso aconseje;

f)        Disponer la iniciación de sumarios para la determinación de irregularidades en la administración de fondos, valores o bienes fiscales y/o transgresiones a disposiciones legales en vigencia susceptibles de producir perjuicios a la Provincia.

El proyecto mantiene la facultad de observación conjuntamente con el control previo de legalidad que le sirve de fundamento.

2.7. Responsabilidad administrativo patrimonial y rendición de cuentas

            En el Título VII se reproducen las disposiciones contenidas en la  Ley de Contabilidad de la Provincia (Decreto-Ley 7.764/71) que regulan la responsabilidad administrativa patrimonial y la obligación de rendición de cuentas. En relación al régimen vigente, se introduce una importante modificación en el artículo 112 1er. párrafo, por cuanto se hace extensiva la responsabilidad solidaria por los daños económicos ocasionados a la Provincia por quienes “controlen”. Esta norma, reafirma y amplia el principio de responsabilidad de los sujetos a quienes se les ha confiado el manejo o control de fondos públicos.

2.8. Disposiciones varias

El artículo 123 del proyecto faculta al Poder Ejecutivo a reglamentar la ley con excepción de las disposiciones relativas al sistema de control. Con esta previsión, se respeta la necesaria independencia funcional de los órganos de control.

Por el artículo 125 se derogan expresamente aquellas normativas que son reemplazadas por las disposiciones pertinentes de la Ley de Administración Financiera y Sistemas de Control. Así, se deroga la Ley de Contabilidad, con excepción de las capítulos en los que se regula el régimen de “Contrataciones” y de “Gestión de bienes de la Provincia” (Capítulo III y V del Decreto-Ley 7764/71), y también la totalidad de la Ley Orgánica de la Contaduría General de la Provincia y de la Ley Orgánica de la Tesorería General.