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Fundamentos de |
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HONORABLE LEGISLATURA: Tengo
el agrado de dirigirme a Vuestra Honorabilidad, remitiendo el adjunto
proyecto de ley de creación de las Policías Comunales de Seguridad de El
proyecto de ley adjunto crea Dado el carácter por demás novedoso de la iniciativa, las implicancias institucionales y las diversas cuestiones de naturaleza constitucional involucradas, resulta conveniente abordar los fundamentos histórico-políticos y normativos que le dan sustento. 1.- ANTECEDENTES. 1.1. Las funciones judiciales, municipales y de policía de seguridad. La seguridad pública, la justicia y los municipios siempre fueron de tratamiento conjunto en cualquier Estado. Desde los de la antigüedad (comenzando por los romanos) pasando por los medievales (sobre todo el ayuntamiento o cabildo español y la comuna francesa -con su "juramento común" naciendo para la defensa de la sociedad contra los delincuentes de la época-) hasta nuestros días; de los autocráticos hasta los democráticos. Hoy, este tema, cobra una relevancia especial a la luz de los hechos que estamos viviendo los argentinos, un clima en el que se ha impuesto el miedo, una sensación de indefensión que se traslada a todos los pueblos. A) En
el período colonial y después de En este territorio de donde emergió la república -aquel 25 de Mayo de 1810- imperó un sistema judicial, policial y municipal que instaló la corona española. Nuestro
cabildo, era el régimen municipal de la capital y de la campaña, y sus
"cincuenta brazos" se extendían a las más variadas funciones dentro
de las cuales contamos a las judiciales, políticas, policiales y
legislativas. El cabildo revolucionario de mayo tenía trece (13) miembros,
algunos de ellos se compraban en remate público y otros electivos, en este
caso, el regidor juez de Policía. Este "se ocupaba de lo concerniente al
orden público, moralidad y comodidad del vecindario, o, en otros términos, de
la higiene, moralidad y seguridad públicas en la localidad; era el jefe de
los presbostes de hermandad, o alcalde de policía, o comisario como diríamos ahora"
(TENAGLlA, Iván Darío, Elementos de
Derecho Municipal Argentino, Tomo I, Editorial Universitaria de También
había alcaldes de hermandad (en Buenos Aires a partir de 1609, porque antes
los alcaldes ordinarios eran también de "la hermandad"), los que
eran designados anualmente para vigilar el yermo (donde vagaban los
cimarrones y corrían a los indígenas) y hacer en él justicia sumaria en los
delitos criminales y resolver como jueces pedáneos (que dictaban sentencias
de a pie sin formulismos procesales) las diferencias leves de los vecinos
rurales; teniendo a su cargo la "partida", réplica criolla de la
"cuadrilla" de "Además
eran escribanos que otorgaban poderes y daban fe de lo ocurrido, y comisarios
de policía. El Reglamento de Desde 1766 se les fijó partido judicial, naciendo así el concepto y la división territorial para lo político-administrativo-judicial-notarial-social, del partido, nombrando en cada uno a los alcaldes de la hermandad, primera autoridad que llegaría a los pagos de la campaña (poblados de muy poca cantidad de habitantes, embrión de sociabilidad pampeana, con sus ranchos, fortín, barracas e iglesia). Al tiempo de la independencia había diecisiete (17) alcaldes de la hermandad. B)
Desde la creación de Esos alcaldes eran veintitrés (23) cuando se disolvieron los dos cabildos existentes con sus respectivos miembros -el de Buenos Aires (capital) y el de Luján (campaña)- por ley inspirada por el ministro de Gobierno de Martín Rodríguez (en diciembre de 1821), Bernardino Rivadavia. En el artículo 2 de esa ley ya se prefiguraba la diferencia entre la capital y la campaña, en lo judicial y en materia de seguridad, fijando dos (2) jueces (letrados) para la capital y tres (3) para la campaña; creando, además, la policía alta y baja, habiendo un jefe de policía y seis (6) comisarios para la capital y ocho (8) para la campaña. Se creó el cargo del juez de Paz, uno por cada parroquia ostentando todo el poder, sobre todo en los pueblos de la campaña. En el período del gobernador Rosas eran, a su vez, cada uno de ellos, presidente de la municipalidad, comandante militar, comisario de policía, jefe del correo, y recaudador fiscal, sin contar sus funciones jurisdiccionales y la certificación de las defunciones. Pero la
estructura funcional de seguridad pública y de administración de justicia se
completaba en cada municipio con los alcaldes, uno (1) por cada cuartel (división
interna del municipio cuya denominación perduró en los tiempos de las luchas
con los indígenas) y tenientes de alcaldes en cada barrio. Se generó una
especie de cacicazgo caudillesco que se trasladó hasta nuestros días. Esta
institución recién dejó de existir en Con la
primera Ley Orgánica Municipal de Es así
que, los primeros intendentes, si cabe, ostentaban y ejercían funciones de
seguridad pública. Ello se continuó hasta También el Reglamento de Policía de 1890 (artículos 4 incisos 5 y 6) contemplaba normas similares. Una resolución de Policía del 29 de enero de 1900 dice textualmente: "Siempre que los funcionarios municipales, a requerimiento directo, soliciten el auxilio de la fuerza pública, para dar cumplimiento a disposiciones dictadas por la intendencia de carácter improrrogable, los comisarios seccionales, secundarán y apoyarán eficazmente la acción de aquellos". 1.2. La doctrina municipalista. Prácticamente no debe haber autor de la doctrina clásica municipalista -encuadrándolos en el siglo XIX- que no haga mención a las virtudes de la descentralización del poder provincial hacia los municipios, rescatando funciones de las que nunca debió haberse desprendido o dejado usurpar. Este
fue un punto en que todos concordaban: Esteban ECHEVERRÍA ("Desparramar
el poder en el pueblo"; "El sistema municipal es el fundamento
necesario de toda federación bien consolidada y cimentada"); Juan
Bautista ALBERDI ("La patria chica, del municipio, será el punto de
arranque de la gran Patria argentina, incluyendo en su proyecto de
constitución de Mendoza -artículo 50-, a la policía como resorte exclusivo
municipal, entre otros"); Domingo Faustino SARMIENTO ("cuando en
los trastornos, frecuentes invasiones, los ciudadanos se reúnen para
patrullar las calles y estorbar el robo y el desorden, mientras llegan los
vencedores, estos ciudadanos improvisan una municipalidad"; "la
municipalidad es la sociedad en relación al suelo, es la tierra, las casas,
las calles, las familias consideradas como una sola cosa. Todo lo que se liga
pues, a la localidad en que residimos es municipal"); Bartolomé MITRE
("la absorción del poder central paraliza la marcha de las
localidades"); Joaquín V. GONZÁLEZ (en el proyecto de constitución para Hoy la doctrina es unánimemente pacífica a la hora de aceptar mayores competencias en favor de las municipalidades. 1.3. La división de la campaña y la capital. La
primera constitución de Buenos Aires (1854) delegó en la ley, la organización
municipal. Esto llevó a decir a José Manuel de ESTRADA que esa "y" de las leyes de Buenos Aires que no es "y" que une -sino que separa-, "vale un mundo". También
el presidente Juan Domingo PERÓN, más tarde -en su discurso de clausura a 2.- La policía de seguridad es una función del Estado provincial, así "Toda función es una actividad destinada al cumplimiento de un fin" (DROMI, José Roberto, Instituciones de Derecho Administrativo, Ed. Astrea, Bs As., 1978, p. 77, en el mismo sentido DIEZ, Manuel M., Manual de Derecho Administrativo, T. 1, editorial Plus Ultra, p. 18). 2.1 La
estructura del Estado nacional, El Estado nacional tiene pretendida forma federal, "debiendo haber sido un orgullo, el federalismo argentino -dice Ricardo ZORRAQUIN BECÚ- (en Federalismo argentino, Perrot, Bs. As., 1981) es motivo de vergüenza"; "el gran engaña pichanga nacional" -en palabras de Félix LUNA- (citado por Jorge VANOSSI, en El estado de derecho en el constitucionalismo social, EUDEBA, p. 315), "la gran frustración constitucional argentina" en lenguaje de Bernardo CANAL FEIJÓO (vide La frustración constitucional, Losada, Bs. As., 1958). Sin perjuicio de ello -y habiéndose sufrido en la historia argentina un fenómeno de permanentes despojos de poderes, de la nación contra las provincias y, de éstas, contra los municipios, a lo que Pedro J. FRÍAS llamó con justicia "desfederalización" y "desmunicipalización"- es preciso encarar y revigorizar un proceso de desconcentración administrativa y de descentralización política como se practica en sistemas políticos más avanzados del mundo. Las
normativas de los artículos 1, 5 ("Cada provincia dictará para sí una
Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantías de El artículo 123 le determina a las provincias que lo deberán hacer en sus aspectos institucional, económico-financiero, administrativo y político. Buenos Aires-Provincia no ha adaptado su Constitución a esa normativa, pero la vigencia del texto magno nacional sobre este tópico es excluyente e históricamente justificante de la llamada autonomía de los municipios. El
municipio bonaerense debe ser a Por su lado el Código Civil, en su artículo 33 le otorgó categoría pública estatal a la personería jurídica de las municipalidades y, el fallo "Rivademar" ("Angela B. Martínez de Rivademar c/ Municipalidad de Rosario s/ contencioso administrativo", de 1989) le dio comprensión pretoriana a la ansiada autonomía comunal saldando la vexata quaestio del derecho público argentino. A su vez, el artículo 124 del texto magno federal contiene una atribución exclusiva de las provincias para crear regiones, como mecanismo de concertación supraprovincial. La regionalización se constituye en un instrumento de los entes locales para solucionar problemas comunes. Es un proceso histórico de decisión política en el que se unen voluntades institucionales en pos de objetivos compartidos, que pueden ir desde la resolución de problemas comunes hasta la integración, lo que supone una región territorial, con elementos suficientemente comunes, homogéneos, complementarios o susceptibles de coincidencias, más allá de los límites de las unidades consideradas individualmente. 2.2 Poder de policía. La noción de poder de policía ha sufrido una marcada evolución desde sus orígenes hasta nuestros días, en virtud de las atribuciones asumidas por el Estado. Así señala GORDILLO, que "desde la edad antigua hasta el siglo XV, ‘policía’ designaba el total de las actividades; en la organización griega de la polis (ciudad-estado), el término significaba actividad pública estatal, y se mantuvo en esa significación a pesar de la desaparición de la polis" (Vide en J.A., 1998, III, p. 705). Es uno de los conceptos constitucionales más amplios. Expresa BIELSA que "policía es la función que consiste en reglamentar y aplicar las medidas necesarias para proteger la seguridad, salubridad y moralidad de los habitantes, es la acción administrativa necesaria para el mantenimiento del orden público en sus manifestaciones exteriores". En otras palabras -siguiendo al autor citado- constituye "un poder genérico de representación general y de coacción dirigido a velar por la seguridad y bienestar de los habitantes de la nación, de las provincias o de las comunas según la esfera de que se trate". 2.3 Raigambre constitucional nacional y provincial. Los
fundamentos del sistema que se sugiere encuentran su andamiento en los
perfiles propios que adopta La república clásica se define como un sistema político de división y control de poder. Se trata de una división de funciones o más bien de una coordinación de estas (ejecutivas, legislativas y judiciales). En el
sistema de la república democrática, la separación de poderes fue dispuesta
para controlar el poder, limitar la libertad y garantizar los derechos de las
personas. En esta línea El
ejercicio del poder de policía es la reglamentación de los derechos
constitucionales mediante la ley. Surge del artículo 14 de De modo
que reside en el Congreso nacional, en las Legislaturas provinciales y en los
concejos deliberativos municipales. Cada uno en su órbita -competencia
territorial- goza de esta atribución porque es de la esencia de todo gobierno
aunque no esté expresamente establecido constitucionalmente. Desde ya que el
accionar policial también tiene la llamada "limitación a las
limitaciones" en la regla jurisprudencial creada en base a la
interpretación del artículo 28 de El
poder de policía no está delegado por las provincias al gobierno federal
(artículo 121 de En cuanto a los derechos humanos constitucionalizados el artículo 10 de la carta magna provincial consagra que "todos los habitantes de la provincia son, por naturaleza, libres e independientes y tienen derecho perfecto de defender y de ser protegidos en su vida, libertad, reputación, seguridad y propiedad..." Además la constitución provincial reconoce derechos implícitos (artículo 56) al igual que la nacional (artículo 33 de CN). Por su
parte el gobernador, es el jefe de 2.4 Las disposiciones normativas para los municipios. Ya
esbozamos algunas, el artículo 5 y 123 de A su
turno, No
perdamos de vista que aun luce en el artículo 25 del texto legal citado la
seguridad como uno de los conceptos a que deberán responder las ordenanzas
que sancionen los concejos deliberantes, ni tampoco la atribución y deber -de
carácter residual pero no menos importante- del Intendente, cual es la de
ejercer "las demás atribuciones y cumplir los deberes inherentes a la
naturaleza de su cargo o que le impongan las leyes de 3. DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL. 3.1 Concepto. La clave del sistema federal es el reparto de las competencias entre las unidades jurídicas y políticas que componen el Estado. La descentralización política que supone -por vía legal- la delegación o reconocimiento de poderes desde la provincia hacia los municipios se constituye en esencial, y máxime si nos referimos a temas como el de la seguridad pública. KELSEN enseña que "La llamada autonomía local es una combinación directa y deliberada de las ideas de descentralización y democracia". (...) "Un ejemplo de unidad local autónoma la encontramos en el municipio y en el alcalde" (KELSEN, Hans, Teoría General del Derecho y del Estado, Universidad Autónoma de México, p. 374). Y más adelante dice "La descentralización por gobiernos locales, democráticamente organizados significaba la eliminación de la influencia de los órganos centrales autocráticos; la lucha por la autonomía local fue originariamente una lucha por la democracia en el seno del Estado autocrático. Pero cuando el Estado tiene una organización esencialmente democrática, el otorgamiento de la autonomía local a un cuerpo territorial definido solamente implica una descentralización" (Ob. y aut. cits., p. 375). 3.2 EI municipio como receptor de competencias provinciales. MONACELLI
ERQUIAGA nos dice (Vide La competencia de los municipios en Buenos Aires,
Rev. Col. de Abogs., "Y el primer paralelismo está dado en que la comuna y el Estado son centros de referencia de cualquier interés público atingente al ordenamiento del que son entes exponenciales" (GIANNINI, Máximo Severo, Corso di Diritto Administrativo, II teoría Dell´Organizzazione, Milano, 1964-65, p. 237), esto es, pueden ser portadores de infinidad de ellos, aun cuando no se traduzcan en una atribución jurídica concreta circunscripta en una competencia. Esa, su aptitud potencial, se traduce entonces en una atribución política residual que les permite hacer sentir su propio punto de vista aunque no puedan proveer..." ejerciendo una legislación originaria (el agregado es nuestro) (ldem, ibídem, p. 326). Son esas aptitudes potenciales que tiene guardadas el municipio como vimos, y que, pueden ser revalidadas por el actual legislador poniendo el acento en la sustancia organizativa comunal susceptible de expansión y aumento. Esta Ley tiene en su origen un criterio de ejercicio del poder de legislación centralizada, y de primer grado (provincial) en un marco de normación de base que deberá completarse con la consiguiente adaptación en el segundo grado, es decir, a nivel municipal. Consagra una descentralización de la ejecución que queda en cabeza de los municipios para que contemplen la faz funcional del servicio de policía de seguridad. De esta forma la comuna actuará ejerciendo sus propias funciones, y receptará la mentada delegación que se hace a través de una descentralización operativa y los respectivos pueblos serán más aptos para controlar y para fijar, de consuno, los objetivos de un plan de seguridad pública local. 3.3. La educación y la participación comunitaria. Habremos de incardinar a lo expuesto, la educación, herramienta imprescindible que debe ser coadyuvante a los fines propuestos y haciendo carne aquel proverbio griego que dice: "Si no quieres castigar a los hombres, edúcalos cuando son niños". Otro elemento que consideramos también fundamental es el acompañamiento de la ciudadanía de cada comunidad local, así participación ciudadana y protagonismo popular son conditio sine qua nom para que haya en la sociedad, autocontrol, autoayuda, autodeterminación de los planes de seguridad pública a nivel local. Hoy el Estado no puede prescindir de los derechos públicos subjetivos de los ciudadanos, más bien es un deber contemplarlos, pero también será un desafío de éstos tomar parte, participar, y salir de la modorra y de la siesta. Son los ciudadanos en sus comunidades naturales, los que basados en esas necesarias relaciones de vecindad defiendan sus propios intereses, "aprendan a ser ellos mismos", bajo la tutela y sostenimiento del gobierno provincial, el que retendrá la política central de seguridad pública y la jefatura orgánica de las policías. Por supuesto que deberá haber una coordinación de funciones y un aceitado mecanismo de relaciones interinstitucionales. Proximidad, contigüidad, control, confianza y eficacia son todos desafíos a cumplir. Todo lo que se hace abajo en un sistema federal se ahorra arriba. La intención del mandato alberdiano del diálogo y la concertación -para un país federal- entre instituciones estatales y ciudadanos entre sí -y la de éstos con el Estado-, están patentes en este proyecto. 4. Con fundamento en esta realidad histórica y, como resultado de un proceso evolutivo, obliga a revalorizar el conjunto de principios que denota la existencia de municipios de pequeña población y escasas necesidades sociales, frente a otros densamente poblados y con grandes necesidades de servicios asistenciales que merecen tratamientos diferentes. Es preciso aceptar que cuanto mayor sea la cantidad de habitantes de una comunidad se presume una mayor demanda de problemas sociales, y se hace necesaria una mejor organización política gubernamental. Ello está estrictamente relacionado con el campo y cúmulo de actividades que se le otorguen a cada órgano público. La idea
de clasificar a los partidos de Concorde
con ello, En este tratamiento no podemos menos que instrumentar la misma lógica, cual es la de seguir un criterio razonable. En
Estados Unidos (Ia gran mayoría de las constituciones de los estados
miembros), en España ( Así lo hacen, entre muchas otras, estas constituciones de los estados miembros de Estados Unidos de Norteamérica -a la hora de clasificar a los gobiernos locales y la atribución de sus poderes-: Louisiana (Artículo VI, Sección. 3); Missouri (Artículo VI, Sección 15); Maryland (Artículo XI-E, Sección. 2); Arizona (Artículo 13, Sección 1); Idaho (Artículo XII, sección 1, Artículo XVIII, sección 6); Alaska (artículo II, sección 3), y Colorado (Artículo XIV, sección 13-). Ello,
para nada obsta al derecho de igualdad (por su personería jurídica de derecho
público estatal) entre los municipios ya que como lo ha entendido 5. La filosofía de este proyecto que es exponente del humanismo cristiano que resalta la dignidad de la persona humana como supremo valor terrenal, propone un esquema que, humildemente, junto a otras funciones estatales trata de superar los problemas de la convivencia social que nos han hecho perder de vista a nuestra propia trascendencia como personas. La
evaluación de la realidad nos exige efectivizar el sistema que se propugna
realizando -previamente- una división entre: municipios del Interior,
municipios del conurbano y municipios del Gran La autonomía municipal aparece como uno de los medios más apropiados para la consecución del fin último que es la paz social, sin perder de vista que con ello habremos logrado la felicidad de todo un pueblo. El proyecto de ley adjunto que se somete a la consideración de vuestra Honorabilidad procura avanzar en el proceso de descentralización policial, al par que restituir al municipio facultades o poderes para la preservación de la tranquilidad y seguridad públicas. Se trata de conceder al intendente el control operacional de los recursos policiales, en materia sólo de seguridad, que actualmente se encuentran afectados a su jurisdicción y que dependen y son operados desde las Policías Departamentales. Esta
afectación se refiere únicamente a los aspectos operacionales, dando lugar a
una relación o subordinación puramente funcional. La dependencia orgánica, la
coordinación general, el control del desempeño, el reentrenamiento y demás,
se mantienen en la órbita del Ministerio de Seguridad de Tales unidades policiales de afectación reciben el nombre de Policías Comunales de Seguridad y formarán parte de su dotación los actuales oficiales y suboficiales que, perteneciendo a las Policías Departamentales involucradas, se destinen a esos fines. La experiencia indica que la mayoría de los municipios de la provincia de Buenos Aires, destinan importantes sumas para cooperar de distintas maneras con las Policías Departamentales; desde la provisión de combustible hasta la compra de vehículos para su utilización como patrulleros, pasando por su reparación y suministro de repuestos. Existen también municipios que han creado su propio cuerpo policial no armado que, bajo distintas denominaciones, patrullan las calles de su vecindario en actitud vigilante y como ayuda o soporte de Policía Pública de Seguridad. El
proyecto prevé la forma de capitalizar y potenciar dichos esfuerzos en favor
del fortalecimiento de La
necesidad de que las Policías Comunales de Seguridad actúen entre sí de modo
coordinado y armónico se atiende con la implementación de Unidades de
Coordinación Departamentales, con asiento en cada Policía Departamental,
quienes dependerán, a su vez, de El
proyecto avanza en el reconocimiento de la participación comunitaria. Así, se
prevé que a partir del año 2007 el Foro Municipal elija mediante votación al
Jefe de Como Vuestra Honorabilidad podrá apreciar, dicha iniciativa legislativa hace ciertos dos postulados fundamentales de la reforma: la descentralización y la participación popular. Es por ello, que solicitamos un favorable y pronto tratamiento. Dios guarde a Vuestra Honorabilidad. |