GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Resolución firma conjunta Número: RESFC-2018-1272-GDEBA-DGCYE
LA PLATA, 04 de mayo de 2018.
Referencia: Expte 21500-145/18 y agregados CFP
VISTO los planteos de nulidad, de inconstitucionalidad y vías de hecho, en contra de la Resolución N° 585/18 de fecha 9 de marzo del corriente año, dictada en forma conjunta por la Dirección General de Cultura y Educación (DGCyE) y el Ministerio de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires, interpuestos por la Federación de Educadores Bonaerenses (F.E.B.) y Sindicato Único de Trabajadores de la Educación de la Provincia de Buenos Aires (S.U.T.E.B.A.), y
CONSIDERANDO:
Que corresponde señalar que no se ha acreditado en forma debida la personería invocada en las presentaciones por parte de sus suscribientes en los términos del art. 13 del Decreto Ley 7647/70.
Que, sin perjuicio de lo anterior, se analizan las restantes cuestiones formales que hacen a la admisibilidad del planteo, determinándose que los mismos han sido realizados en el término legal previsto al efecto por el art. 76 del Dto. Ley 7647/70.
Que por lo expuesto se torna viable el tratamiento de los planteos nulitivos, de vías de hecho e inconstitucionalidad.
Que la literatura jurídica administrativa se ha planteado, desde un primer momento, la cuestión de determinar los elementos o requisitos del acto administrativo. La Norma de Procedimiento Administrativo de la Provincia de Buenos Aires entiende que el contenido, la forma y la motivación son los elementos esenciales del acto administrativo.
Que atendiendo lo antes expuesto se destaca que no se observan configurados los presupuestos que habilitan la declaración de nulidad peticionada por las recurrentes, por no existir ausencia de algún elemento esencial para su validez, ni la presencia de un perjuicio a reparar y/o la de una norma jurídica que determine su nulidad. Ello implica que, el acto administrativo cuya nulidad se articula, se ubica en la entraña misma de la potestad de la actividad discrecional propia del poder Público, por lo que todo análisis sobre su oportunidad, mérito o conveniencia es a todas luces ajeno al derecho de peticionar de quienes sostienen la nulidad, así como no presenta relación o conexidad con vicio alguno que pueda tachar el acto administrativo atacado.
Que las asociaciones alegan que los funcionarios firmantes carecen de facultades para el dictado de la citada Resolución.
Que no le asiste razón a aquellas, ya que la misma fue dictada en forma conjunta por el Director General de Cultura y Educación y el Ministro de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires en su calidad de Ministros Secretarios del Gobierno de la Provincia y en uso de las competencias conferidas por el artículo 201 de la Constitución Provincial, por los artículos 61 inciso c) y 69 de la Ley N° 13.688 y las facultades conferidas por la Ley N° 14.989 y el Decreto DECTO-2018-172-GDEBA-GPBA.
Que el artículo tres del Decreto Ley 7647/70 en su parte primera reza: “La competencia de los órganos de la Administración pública se determinará por la Constitución de la Provincia, las leyes orgánicas administrativas y los reglamentos que dicten el Poder Ejecutivo y las entidades autárquicas. (…)”.
Que la doctrina enseña que si de la Constitución, de la ley o de un reglamento no surge la competencia, el ministro o el cuerpo directivo del ente autárquico determinarán qué organismo debe actuar.
Que la existencia de una pluralidad de órganos en la Administración provincial determina la necesidad de que se distribuya entre todos ellos la titularidad de las funciones necesarias para la consecución del interés público. Ello por cuanto así lo requiere el principio metajurídico de la división del trabajo. Además, desde el nacimiento del Estado de derecho, este principio se elevó al rango de categoría jurídica, al estimarse que los derechos de los particulares se hallan mejor garantizados cuando se delimita el ámbito de actuación de cada órgano.
Que el concepto de interés público es un pilar fundamental del derecho administrativo. Pues bien, tal cual entiende Carlos F. Balbín, el interés público o colectivo es aquél que reconoce y satisface derechos individuales, sociales y colectivos. No existe otra razón de ser de la actividad estatal. Es decir, el Estado sólo debe intervenir con el objeto de garantizar el ejercicio cierto de los derechos.
Que en ese orden de ideas la Dirección General de Cultura y Educación tiene la facultad de celebración de convenios con todas aquellas instituciones públicas o privadas, de cualquier ámbito o nivel jurisdiccional o geográfico, disciplina o campo del saber o del quehacer productivo, laboral o de cualquier otro tipo, que aseguren la concreción de los fines y objetivos de la política educativa provincial estipulados por la Ley Nº 13.688. Por lo cual, y en uso de las facultades que detenta la Dirección y que de ninguna manera fueron delegadas, se destaca que no existe razón para decir que la resolución vulnera una norma de jerarquía superior, sino que, por el contrario, es conteste con la misma.
Que la utilización de la palabra Coordinación en el texto de la resolución conjunta atacada no es casual ni antojadiza, sino que surge de la acepción que realiza de la misma la Real Academia Española: “Unir dos o más cosas de manera que formen una unidad o un conjunto armonioso.”
Que por lo expuesto resulta inconducente lo referido por las entidades gremiales al plantear desconocimiento sobre la jerarquía normativa, toda vez que la resolución atacada no vulnera desde ningún aspecto la norma provincial –Ley Nº 13.688-, ni la pretende derogar, ni sustituir, ni modificar, no siendo nada de lo anterior la esencia ni el espíritu de su dictado. Solo activa la participación del Organismo de Trabajo en función de su competencia de actuación y en pos de lograr los propósitos del legislador al dictar la Ley N° 13.688.
Que la Resolución hoy atacada ha sido dictada conforme a la letra y al espíritu de la Ley Provincial de Educación N° 13.688, la cual en su Capítulo VII responde en su totalidad a las prescripciones dela Ley N° 26.058 de Educación Técnico Profesional. En concordancia con las normas antes nombradas, el dictado de la Resolución objetada resulta ser una política conveniente en términos educativos y laborales.
Que en consonancia a lo anterior, se afirma de manera terminante que la resolución impugnada no implica un traspaso en los términos consignados insistentemente en las presentaciones de análisis. Ello toda vez que de los considerandos y de la parte dispositiva de la norma recurrida - específicamente en el artículo primero- surge “(…) la coordinación conjunta en materia de Servicios Educativos de Formación Profesional entre la Dirección General de Cultura y Educación y el Ministerio de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires”.
Que las recurrentes sostienen que el artículo dos de la Resolución atacada propone la rescisión de los convenios vigentes que tiene la Dirección General de Cultura y Educación y ordena al Ministerio de Trabajo desarrollar los sistemas, programas, proyectos y acciones de formación y capacitación destinados a trabajadores bonaerenses a través del Instituto Provincial de Formación Laboral y ésta función la ley 13688 se la encomienda a la D.G.C.yE. en forma indelegable.
Que al respecto no se advierte el agravio que pretende enrostrar la entidad gremial ya que la creación del Instituto Provincial de Formación Laboral a partir del dictado del decreto 172/18 de la Sra. Gobernadora de la Provincia de Buenos Aires en consonancia con las facultades asignadas al Ministerio de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires mediante la Ley N° 14989, trajo aparejada que entre sus acciones lo exhorta a coordinar y supervisar la gestión de todos los Centros de Formación Laboral. Dicha norma provincial no ha sido vista afectada en su legalidad, ni ha sido cuestionada administrativa ni judicialmente dado que no contiene vicio alguno que la afecte en su estabilidad, por lo que opera en plena vigencia desde su correspondiente publicación.
Que despejada toda cuestión legal sobre la existencia misma del citado Instituto y sus funciones asignadas, es dable señalar que el Organismo de Trabajo no se atribuye en forma exclusiva y arbitraria la rescisión de los convenios vigentes y el desarrollo de nuevos programas, proyectos y acciones de formación, sino que lo hace en carácter de coordinación conjunta con la Dirección General de Cultura y Educación, y en especial consideración a la especificidad del Ministerio en cuanto al tratamiento de cuestiones laborales y de formación integral para propender al empleo actual y futuro de la población en general, plasmadas en la Ley de Ministerio N° 14989 y en el Dto. Provincial N° 172/18.
Que estos Centros son aquellos servicios educativos destinados específicamente a la formación y perfeccionamiento laboral, los cuales desarrollan sus actividades mientras las necesidades socioeconómicas y los requerimientos del mercado laboral de la zona de influencia así lo justifiquen(Artículo 7° de la Resolución N° 68/87 del Consejo General de Cultura y Educación). En esta norma vemos la estrecha vinculación con el ámbito laboral de los citados Centros, ya que su creación se propicia cuando: se detecten necesidades de mano de obra calificada, los datos de la densidad poblacional hagan presumir la posible permanencia de prestación y la necesidad ocupacional requiere de la reconversión de mano de obra hacia actividades de expansión o de adecuación a modernas tecnologías. (Artículo 75°). Por otro lado, la citada Resolución del Consejo establece que: “los Centros de Formación Profesional serán trasladados o clausurados cuando las necesidades del mercado laboral de la zona de influencia así lo justifiquen.”;
Que estamos entonces ante establecimientos que están estrictamente ligados a la formación laboral de las personas que allí concurren, su existencia y funcionamiento no es ajeno a las incumbencias y funciones del Ministerio de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires, ya que es este a quien corresponde asistir a la Gobernadora en todo lo inherente a las relaciones y condiciones de trabajo (Artículo 29° de la Ley 14.989)
Que se desprende de lo anterior clara e indubitablemente que los convenios a generarse con instituciones efectoras de formación laboral no empecen en absoluto la función que por ley detenta la Dirección General de Cultura y Educación, hecho que por otra parte se desprende del total de la norma atacada, sino que el Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires ante la misión asignada al Ministerio de Trabajo de mantener información actualizada relativa a innovaciones tecnológicas para la producción, la estructura productiva, el comportamiento del mercado de trabajo y los requerimientos de cualificaciones profesionales y técnicas, entendió y dispuso consecuentemente que la acción coordinada de ambos Organismos coadyuva a la concreción de una política educativa provincial de calidad, conforme lo estipula la Ley 13688 sin vulnerarla en lo mínimo, ni restringiendo en modo alguno la función específica encomendada a la Dirección General de Cultura y Educación, la que no busca restringir de ninguna manera el ingreso a los Centros de Formación ni cambiar sus finalidades u objetivos.
Que asimismo, la entidad gremial manifiesta que la Resolución atacada propone el traspaso liso y llano de funciones que la Ley N° 13688 le otorgó a la Dirección General de Cultura y Educación, a la órbita de otra cartera ministerial, citando como derecho una norma que se desconoce en su origen y contenido (Dto. 172/17).
Que en atención a lo manifestado en el párrafo anterior, la recurrente incurre en sobrados errores de hermenéutica jurídica, al considerar el elemento teleológico de la Resolución de marras como un traspaso liso y llano de derechos y deberes. El acto en cuestión expresa de manera diáfana en su artículo 1° que se trata en este caso de una “coordinación conjunta”, y no escapa a la más elemental lógica jurídica el poder inferir lo equivalente de todo el cuerpo de la mentada Resolución.
Que tal como reza la herramienta conjunta la labor mancomunada se propicia atento las necesidades del territorio provincial y con la finalidad de que “(…) contribuyan al desarrollo comunitario para su vinculación o promoción en actividades productivas de interés social y económico en el ámbito de la provincia de Buenos Aires;”
Que la sola mención de la palabra traspaso sin más, resulta al menos temeraria, ya que de la lectura de todo el cuerpo del acto administrativo atacado no se infiere que exista un acto de esas características, ello por cuanto la Resolución conjunta establece un mecanismo administrativo de articulación sobre los convenios al encomendar al Instituto Provincial de Formación Laboral la generación de los mismos, que permitirán el pleno funcionamiento de los Centros de Formación, sin alterar su naturaleza y operatividad, pues están enmarcados en la propia Resolución precitada que suscribe el Director General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires en el marco legal de su competencia y sin deslinde alguno de la misma.
Que siguiendo con este orden de ideas, los diseños curriculares a utilizar por el Instituto de Formación Laboral han sido tomados de la Resolución n° 2283/17 que cuenta con el tratamiento en el ámbito competente (Consejo General de Cultura y Educación) y, ampliando la oferte vigente, se da origen a los nuevos cursos vigentes en el nivel nacional.
Que a su vez plantea la recurrente que los artículos 9, 10 y 11 de la Resolución N° 585/18 confiere al Ministerio de Trabajo funciones indelegables de la Dirección General de Cultura y Educación.
Que al respecto se reitera que no se ha visto alterada la función asignada por ley a ésta última, sino que por el contrario la propia Resolución determina que la Dirección General de Cultura y Educación expide y valida los certificados de los cursos que imparte, conjuntamente con el Instituto Provincial de Formación laboral, ello a partir del Decreto N° 172/18 que faculta al mismo a expedir títulos y certificados de los programas y cursos que imparta o valide cada centro de formación laboral en los niveles que las disposiciones legales le autoricen.
Que seguidamente las entidades gremiales plantean la existencia de una vulneración de la Ley Nº 10.579 con el dictado de la resolución conjunta.
Que analizado lo anterior se señala en primer término, que la referencia efectuada lo ha sido de forma potencial, en carácter de inferencia; en este orden de ideas se deja especialmente establecido que de ninguna manera se generará un desmedro o deterioro en los términos señalados, ello toda vez que la norma atacada no contempla ningún menoscabo en los derechos laborales adquiridos por los docentes que se encuentran prestando servicios en los Centros de Formación, ni se modifica su status quo, ya que conforme el curso natural y ordinario de los efectos de la Herramienta Conjunta, no existe perjuicio alguno para el trabajador que sea consecuencia ni siquiera de forma remota de lo dispuesto en la norma. Ello por cuanto el artículo seis protege específicamente a los docentes involucrados, al establecer que “los salarios serán liquidados por la Dirección General de Cultura y Educación bajo el régimen estatutario vigente”.
Que deberá tenerse presente que la Resolución dictada lo ha sido en estricto cumplimiento al principio de legalidad que rige el obrar de la administración. Por más, la suscripción del Acto en sí mismo no importa “per se” un comportamiento material perjudicial, máxime cuando la resolución atacada es un acto administrativo válido pues ha sido emanado de órgano competente según lo ya manifestado y dictado conforme a todo el ordenamiento jurídico que regula la materia. Los recurrentes especulan con lo que podría pasar sin precisar fundamentos de hecho ni de derecho que permitan sostener sus meras consideraciones, en detrimento de la presunción de legitimidad del que goza todo acto administrativo como el de análisis, por lo que su petición de nulidad resulta infundada y no logra conmover la estructura legítima de la Resolución a partir de su propia estabilidad por ser sencillamente válida y tenga la eficacia propia de su ejecutividad.
Que ha tomado intervención Asesoría General de Gobierno;
Que la presente medida se dicta en uso de las atribuciones conferidas por el DECTO- 2018-172-GDEBAGPBA;
Por ello,
EL MINISTRO DE TRABAJO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Y EL DIRECTOR GENERAL DE CULTURA Y EDUCACIÓN
DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES,
RESUELVEN:
ARTÍCULO 1°: Rechazar los planteos de nulidad, de inconstitucionalidad y vías de hecho, incoados por el Sindicato Unificado de Trabajadores de la Educación de la provincia de Buenos Aires (SUTEBA) y la Federación de Educadores Bonaerenses (FEB) contra la Resolución N° 585/18 de fecha 9 de marzo del corriente año dictada en forma conjunta por la Dirección General de Cultura y Educación y el Ministerio de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires y mantener la misma en todos sus términos por los fundamentos expuestos en los considerandos.
ARTÍCULO 2°: Registrar, comunicar, notificar y publicar. Cumplido, archivar.
Marcelo Villegas Gabriel Sánchez Zinny
Ministro de Trabajo Director General
de Cultura y Educación
C.C. 4906