FUNDAMENTOS DE LA
LEY 9533
I
La presente ley estatuye el régimen de los inmuebles del dominio municipal y provincial. Tal enunciación exhibe su singular relevancia, en razón de regular una diversidad de materias que, teniendo como referencia común los inmuebles del dominio público y privado del estado, presentan aspectos trascendentes relacionados tanto con la acción gubernamental, el destino del patrimonio inmobiliario estatal, el ejercicio de las responsabilidades públicas en materia de calles, espacios verdes y libres públicos y reservas fiscales como el régimen jurídico aplicable a las llamadas demasías, excedentes o sobrantes fiscales.
La diversa temática apuntada determina la amplitud de la ley, exigiendo explicitar su contenido en cuanto hace a sus aspectos generales y también a los fundamentos específicos de los respectivos títulos y capítulos que la integran, referidos cada uno de ellos a instituciones diferenciadas.
Por lo tanto, resulta apropiado consignar que el ordenamiento legal sancionado persigue atender genéricamente a las siguientes finalidades u objetivos:
1) Revisar, adecuar y compatibilizar un número considerable de leyes cuyas previsiones no resultaban en algunos casos ajustadas a los requerimientos actuales o diferían con principios normativos de más reciente data, o en otros supuestos configuraban normas dispersas que impedían su aplicación coherente.
Concretamente, se ha pretendido reunir en un solo cuerpo legal un conjunto apreciable de instituciones antes dispersas o no reguladas de manera específica, a fin de lograr así un conjunto legislativo homogéneo para facilitar su aplicación tanto por la administración pública como por los administrados.
2) Vertebrar, también en esta materia, el principio de subsidiariedad que viene aplicando el Estado Provincial en su doble aspecto que hace a la municipalización de bienes o servicios afines con la acción comunal o transferir a la actividad privada aquellas cuestiones que pueden cumplirse por la misma con igual o mejor eficacia.
3) Coincidentemente con lo antes expuesto, lograr normas de procedimiento (v.gr: régimen de venta de inmuebles, adquisición del dominio de demasías) que permitan una mayor agilidad en el desenvolvimiento estatal.
II
El Título I de la ley adquiere singular relevancia pues resuelve cuestiones antes no contempladas en la historia institucional de la Provincia o modifica criterios legislativos que, imponiendo un centralismo en las decisiones vinculadas con el destino de bienes del dominio público, alejaban a los Municipios o a los administrados de las cuestiones que hacen esencialmente a la vida urbana.
Merced a la modificación sustancial de los criterios legislativos se logra invertir el principio general antes vigente, según el cual los inmuebles destinados al uso público (calles, plazas, reservas) o aquellos derivados del dominio eminente (fracciones aluvionales, excedentes o sobrantes) pertenecían a la Provincia; el dominio comunal consistía entonces en una excepción al citado principio genérico. Ello provocó la conformación de un importante patrimonio inmobiliario provincial, cuya administración y conservación ha venido a resultar ineficiente o burocrática.
En adelante integran el patrimonio municipal las calles o espacios circulatorios, ochavas, plazas y espacios verdes o libres públicos (artículo 1), cuya administración, cuidado y conservación estaban en realidad ya atribuidos a los propios Municipios en la Ley Orgánica de las Municipalidades. También se les asigna el dominio de las reservas fiscales para uso público o equipamiento comunitario (artículo 2 y 3), como asimismo de los inmuebles que pertenezcan al Estado por dominio eminente o vacancia y de los excedentes o sobrantes cuyo carácter fiscal subsiste según las previsiones de la misma ley (artículo 4). Naturalmente, la enunciación genérica que antecede no comprende aquellos inmuebles que actualmente estuvieren de manera efectiva siendo utilizados por organismos provinciales (artículo 6).
Complementariamente, puesto que el dominio que se asigna comprende además las reservas de uso público a cederse en el futuro y las mismas deben destinarse tanto a finalidades o servicios de carácter comunal como provincial, se determina la obligación de las municipalidades de ceder sin cargo aquellas reservas que les requiera la Provincia (artículo 10).
El artículo 8 prevé que, en tanto no se opongan a otras disposiciones específicas, las normas que la ley contiene en los Capítulos III y IV del Título II (régimen de venta y concesión) serán aplicadas también por los municipios en cuanto fuere compatible.
La nómina de inmuebles cuyo dominio queda comprendido en el patrimonio comunal podrá sin embargo ampliarse, pues el Poder Ejecutivo queda facultado por el artículo 5 para disponer nuevas transferencias en situaciones análogas a establecer. Se ha apreciado, en tal sentido, que subsistirá aún un patrimonio provincial constituido por numerosas bienes pero cuyo origen dominial o naturaleza impiden disponer su transferencia. Es el caso de predios cuya titularidad deviene de adquisiciones con destino específico, donaciones con cargo, expropiaciones, etc.
El proceso de fortalecimiento de las instituciones municipales que constituye uno de los basamentos del accionar del Gobierno Provincial, queda claramente ratificado con las decisiones de política legislativa enunciadas. Ello exigirá el responsable ejercicio de las atribuciones consiguientes, ya sea para preservar el destino de los espacios verdes y libres públicos (cuya carencia adquiere graves proporciones en diversas zonas) como también en lo referido a la adopción de medidas adecuadas para no mantener inmovilizados bienes de otro carácter (sobrantes originados en el dominio eminente, etc.) que pueden integrarse con mayor beneficio al circuito económico.
III
Mediante el Capítulo II del Título I se sanciona disposiciones referidas a la caracterización y régimen de adquisición dominial de las demasías, excedentes y sobrantes fiscales.
Recientemente, habíase sancionado la Ley número 9287, modificatoria en especial del artículo 6 de la Ley número 5797, que implicó una reforma sustancial de los preceptos antes vigentes a fin de sustituir procedimientos inadecuados, causantes de trabas burocráticas y de un dispendio innecesario de actividad administrativa. Aún cuando la aludida ley cumplió su finalidad esencial, se aprecia necesario ajustar el sistema en algunos aspectos luego de la experiencia obtenida e integrar el tema dentro del marco general que comprende el cuerpo normativo que ahora se sanciona.
El artículo 11 califica los distintos tipos de demasías según su diverso carácter y las consecuencias jurídicas que del mismo derivan.
Constituye demasía simple aquella discrepancia de área no superior al cinco (5) por ciento de la medida superficial del título de dominio perteciente al propietario que la ubique, la cual se considera integrada en el respectivo título como exceso admisible. Los resultados de la aplicación del artículo 6 de la Ley 5797 (que admitía como demasía no fiscal hasta el uno 1) por ciento de la superficie del pertinente título) y también los efectos de normas similares a la actual, dictadas en otras jurisdicciones (Capital Federal, San Luis, San Juan, Chaco), permiten juzgar como acertado el porcentaje establecido.
Se designa como excedente fiscal la discrepancia de área superior al cinco (5) por ciento de la medida superficial del respectivo título, siempre que sus dimensiones no alcancen a construir una unidad parcelaria urbana o rural. Estos excedentes serán transferidos a los particulares según el régimen previstos en los artículos 13 y 14.
Toda demasía que configure una parcela de dimensiones iguales o mayores a las admitidas por las normas de uso del suelo o de explotación agraria, constituirá un sobrante fiscal de propiedad municipal (artículo 11, inciso 3), regido en cuanto a su administración y disposición por las normas generales referidas a los bienes que integran el patrimonio comunal.
Los artículos 13 y 14 estatuyen de manera específica el régimen de adquisición dominial de los denominados excedentes que caracteriza el artículo 11 inciso 2). De manera coincidente la asignación de funciones y transferencias de bienes que la ley efectúa a los Municipios, se establece un procedimiento concreto y ágil a fin de permite la adquisición del dominio por los propietarios linderos de tales demasías. La transferencia deberá efectuarse a título gratuito, por cuanto se trata de un régimen excepcional que tiende a facilitar el saneamiento parcelario y dominial, y exigirá que las comunas concreten el mismo de manera expeditiva a fin de no entorpecer la labor administrativa y facilitar la realización del trámite.
Naturalmente, el sistema será aplicable en tanto no existan derechos o hechos controvertidos por diversos interesados, en cuyo caso sólo podrá efectuarse la transmisión mediante la pertinente dilucidación de los derechos en sede judicial.
El interesado se presentará ante la Municipalidad correspondiente a la ubicación del inmueble proponiendo el escribano que realizará la escrituración, quedando a cargo del requirente todos los gastos y honorarios.
El escribano designado verificará y acreditará el cumplimiento de los siguientes recaudos: plano de mensura registrado, declaración jurada del interesado de hallarse en posesión del excedente, publicación de edictos y vencimiento del plazo de citación sin la formulación de oposiciones por terceros.
Tratándose de bienes de propiedad estatal y cuyo dominio no figura generalmente inscripto, no será preciso requerir certificados registrables previos y la registración subsiguiente se efectuará como primera inscripción. Corresponderá, sin embargo, gestionar el pertinente certificado catastral, y si del mismo resulta la existencia de una inscripción antecedente deberá procederse de acuerdo al régimen habitual de trasmisión dominial respetando la continuidad del tracto.
El artículo 15 establece las normas de excepción en cuanto a las demasías constatadas administrativamente con antelación a la vigencia de la ley y cuya titularidad fiscal subsista. Se aclara asimismo, en su último párrafo, que el trámite regulado por los artículos 13 y 14 será aplicable a los excedentes resultantes de planos aprobados durante la vigencia de la Ley 9287.
IV
El Título II, referido a los inmuebles del dominio provincial, se inicia con un primer capítulo que explicita el ámbito material y funcional de aplicación. Sus disposiciones serán aplicables a todos los inmuebles que ingresen al patrimonio del Estado Provincial, salvo los provenientes de sucesiones vacantes (artículo 17) y aquellos regulados por regímenes especiales de venta (artículo 41). La misma ley excluye del dominio provincial bienes que antes lo integraban según lo estatuye el Título I de la misma (v. gr.: calles, plazas, reservas fiscales, etc.).
El Ministerio de Economía tendrá a su cargo la aplicación de sus normas, en concordancia con la competencia que le atribuye la Ley Orgánica de Ministerios. El artículo 18 prevé que será tal Secretaría de Estado quien podrá disponer la desafectación de bienes del dominio público artificial a los efectos de efectuar su venta con ajuste al régimen de la misma ley. El Poder Ejecutivo lo hará en cualquier otro supuesto.
El Capítulo III regula el régimen de ventas de los inmuebles del dominio privado provincial, sustituyendo en este caso las disposiciones de la Ley 5797 (sancionada en 1954), pues las mismas no se ajustaban en gran parte a los requerimientos actuales de la administración o dificultaban el accionar de los particulares interesados en la compra.
Se mantiene, sin embargo, el principio general de que las ventas deben efectuarse mediante subasta pública pero introduciendo la posibilidad de delegar su ejecución en las municipalidades, Banco de la Provincia de Buenos Aires u otras instituciones bancarias oficiales ya sean de orden municipal, provincial o nacional (artículo 21).
El artículo 22 dispone los recaudos necesarios para efectivizar las subastas, mediante la adopción de procedimientos afines. La reglamentación que se dicte o según lo disponga el organismo de aplicación al autorizar las ventas, establecerá las modalidades concretas de las mismas en orden a la institución a cargo de la subasta, lugar de realización y publicidad especial, carácter del pago inicial (como seña o cuenta de precio), plazo de pago del saldo que hubiere y su eventual actualización, etc. En todos los casos, será necesario constatar el estado ocupacional (artículo 23) para permitir establecer la eventual existencia de ocupantes o mejoras pertenecientes a terceros, cuya situación se atenderá según los criterios resultantes del artículo 24. El último párrafo de dicho artículo prevé un sistema simple y ejecutivo, que evitará el dictado de dos actos administrativos tendientes a un mismo fin.
El artículo 25 contiene las excepciones al principio general de ventas mediante subasta pública, admitiendo la venta directa en los supuestos específicos y limitados que se enuncian. Dicha norma guarda relación con lo antes dispuesto por el artículo 11 de la Ley 5797, aún cuando sean reducidos los casos o adecuados los recaudos según la experiencia obtenida con la aplicación de la disposición derogada. En particular, según la previsión del inciso d), se abrevian las exigencias para la adquisición de parcelas por sus ocupantes sin necesidad de una antigua ocupación (el Decreto número 2601/55, reglamentario de la Ley 5797 exigía que fuera anterior al 15 de septiembre de 1954) y se trate de la vivienda efectiva y permanente del solicitante. Cabe apreciar que conferir la venta directa es una potestad facultativa del Estado, pudiendo reglamentarse las mismas o denegarse la petición si se apreciarse que el destino del bien u origen de la ocupación no justifica otorgar la transferencia.
Se ha considerado conveniente prever, tanto para la venta mediante subasta pública o en forma directa, la realización de tasaciones especiales. Estimase que las valuaciones fiscales no siempre guardan relación con el precio venal de los inmuebles (ya sea, por ejemplo, debido a la oportunidad en que se decida la venta o a las particularidades del lugar donde se encuentran los predios). De todas formas, el párrafo final del artículo 26 permite a la autoridad de aplicación ajustar fundadamente la base cuando se trate de subastas a fin de posibilitar su mejor ejecución.
La Escribanía General de Gobierno será, en principio, quien tendrá a su cargo el otorgamiento de las escrituras traslativas de dominio (artículo 27). Ratificando el procedimiento actualmente en vigencia, dichas escrituras se efectuarán mediante la protocolización de las actuaciones administrativas y con la sola comparencia del adquirente si no hubiere saldo garantizado con hipoteca. Este procedimiento significa una simplificación de recaudos, considerando que la voluntad del estado se encuentra expresamente contenida en el acto administrativo que aprobó la venta.
El referido artículo 27 contiene también normas que significan implementar el principio de subsidiariedad, al permitir que la escrituración se realice ante escribanos designados por las municipalidades y entidades bancarias autorizadas o propuestos por los mismos adquirentes en los supuestos enunciados.
El Capítulo IV alude a la concesión o permiso de uso de inmuebles fiscales, sustituyendo las disposiciones de la Ley 7320 y sus normas complementarias.
En cuanto al canon establecido por el artículo 28, como los demás condicionantes, se unifican los criterios aplicables que antes permitieron soluciones disimiles según se tratare de concesiones regidas por la Ley 7320 u ocupaciones “viciosas” alcanzadas por el artículo 19 de la Ley 5797.
Con el artículo 29 se logra una redacción más precisa en relación al contenido del artículo 8 de la Ley 7320, de manera tal de facultar a la autoridad de aplicación para establecer excepciones en cuanto al plazo máximo y canon de las concesiones.
El artículo 31 estatuye una cuestión antes no prevista y que redundará en una mayor agilidad de los respectivos trámites. Ella es la posibilidad de que los titulares de los Ministerios u Organismos que tuvieren específicamente afectados los bienes, puedan resolver la concesión de los permisos de uso.
En los artículos 32 a 34 se regulan aspectos vinculados a la extinción de la concesión y al pago del canon, aplicando conceptos más adecuados en lo referido a la precisión jurídica de los términos usados, modalidades de la notificación de la deuda y consecuencias de la falta de pago en término.
Las disposiciones del artículo 5 de la Ley número 7320, referidas al desalojo de los ocupantes o intrusos de inmuebles fiscales fueron declaradas inconstitucionales por la Excelentísima Suprema Corte de Justicia en cuanto admitían el inmediato desalojo del tenedor sin traslado previo de la demanda al afectado (v. gr.: sentencia de fecha 22 de mayo de 1979, en Causa Ac. 26.184). En consecuencia, el artículo 35 de la ley se atiene a las decisiones judiciales emitidas por el más Alto Tribunal Provincial y sujeta la acción destinada a obtener la restitución de inmuebles del dominio privado del Estado al procedimiento sumarísimo estatuido por el Código Procesal en lo Civil y Comercial. Se admite, sin embargo, la procedencia de ordenar, a título de medida cautelar, la inmediata restitución del bien o la cesación de toda explotación cuando pudieran derivarse perjuicios al demorarse la desocupación (v. gr.: necesidad de iniciar una obra pública, utilización del bien en forma inapropiada o alterando sus condiciones naturales).
El artículo 38 reitera el principio que propugna delegar a las Municipalidades las funciones que las mismas, por su proximidad con los bienes, pueden atender más adecuadamente.
El Capítulo V (artículos 39 y 40) resume con mayor certeza, economía legislativa y en un solo conjunto normativo, las disposiciones referidas a las donaciones de inmuebles del dominio privado al Estado Nacional y Municipalidades que antes preveían las Leyes 7379 y 7395.