Fundamentos de la

Ley 14514

El veto del Poder Ejecutivo Provincial a los artículos 23 y 30 del Código de Implementación de los Derechos de los Consumidores y Usuarios (Ley № 13.133) -mediante Decreto № 64/03-,  ha generado debates doctrinarios y jurisprudenciales, en cuanto al fuero ante el cual impugnar la sanción de la autoridad de aplicación local[i][i].

Es así que la jurisprudencia provincial se ha expedido en varios oportunidades por la competencia de los juzgados de primera instancia en lo Contencioso Administrativo, fundando sus sentencias en la aplicación de los arts. 166 de la Constitución Provincial; arts. 1, aps. 1 y 2, inc. 1 del Código Contencioso Administrativo (en adelante “CCA”); y 85 de la Ley 13.133.

Conforme ello, la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de La Plata, en la causa “Sistema de Protección Médica S.A. c. Juzgado Municipal de faltas”[ii][ii] y la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativa de San Martín en los autos “Alonso Liliana Fabiola c. Prosegur S.A. s/ Presunta infracción a la Ley № 24.240”[iii][iii], se han pronunciado a favor de la competencia de los juzgados en lo Contencioso Administrativo de primera Instancia, remitiendo las causas a receptoría a fin de que determine el trámite a otorgar a la pretensión.

Lo mismo sucede con el procedimiento aplicable a la materia, dado que la Ley № 13.133 tampoco específica el marco procesal aplicable, pues como expresamos anteriormente, fue vetado el art. 23 que establecía el procedimiento sumarísimo del art. 496 del Código Procesal Civil y Comercial.

En suma, actualmente se generan discusiones  en cuanto a las pretensiones y procesos que se podrían articular[iv][iv].

En rigor, al ser competente los juzgados en lo contencioso administrativo -por tratarse de controversias relacionadas con sanciones administrativas-, necesariamente la pretensión debe ejercerse con arreglo a los términos del código de rito. En este contexto, el proceso sumario es el más adecuado para esta clase de controversias. El proceso estará normalmente determinado por la prueba documental disponible y por las constancias que obren en el expediente administrativo, ya que éstas son las únicas pruebas admitidas en el proceso sumario[v][v]. Sin embargo, el juez a pedido de parte y por resolución fundada en la complejidad de la pretensión, podrá determinar un trámite de conocimiento más eficaz.

Conforme ello, la instancia judicial posterior al acto administrativo no implica una revisión o jurisdicción secundaria (equivalente a una segunda instancia), sino una revisión plena, con amplitud de debate y prueba[vi][vi].

La complejidad de las relaciones establecidas en los vínculos de consumo, donde se incluyen desde contrataciones privadas hasta usuarios de servicios públicos -nacionales, provinciales y municipales-, pueden crear diversos conflictos de competencia.

Las relaciones de consumo generadas frecuentemente son:

a) Contrataciones privadas: generalmente se trata de un contrato de derecho privado celebrado con un comerciante (art. 7 Cód. Comercio): (i) prestaciones de servicios  prevista en el art. 1 de la LDC, cuando la otra parte sea un comerciante o sociedad mercantil; (ii) las relaciones entre un afiliado y su obra social o empresa de medicina prepaga; (iii) cuestiones sobre locación de cosas muebles; (iv) cuestiones sobre adquisición de inmuebles.

 b) Contrataciones de servicios públicos: aquí si bien el contrato de prestación de servicio se celebra entre la empresa de servicios y el usuario, el estado posee una ingerencia sumamente importante en dicha relación, es así que ejerce el control de las empresas de servicios, como de las tarifas y los términos de la contratación[vii][vii].

La Suprema Corte local en los autos “Marrone Hernan Walter c/ Fiestas y Eventos S.A. y otros s/ Pretensión indemnizatoria. Conflicto de competencia art. 7 inc. 1 Ley 12.008”, (causa B-70052 del 06/05/2009), se ha encargado de aclarar y determinar las competencias en la materia, al expresar: “…una correcta interpretación de las normas recordadas lleva a concluir que la incompatibilidad puesta de manifiesto por el Poder Ejecutivo al vetar el artículo 30 de la Ley 13.133 se suscita en las controversias entre usuarios y prestadores de servicios públicos o concesionarios de obras públicas, pero no alcanza a los casos -como el presente- en el cual un consumidor demanda a una firma comercial por los daños y perjuicios que padeció a consecuencia del deficiente servicio prestado (causa B-68.816 "Terluk" res. 20-IX-06). De todo ello, es posible presumir en esta instancia, y al solo efecto de determinar qué juez deberá entender en los presentes actuados, que el caso es ajeno a la competencia de los juzgados en lo contencioso administrativo. Por lo tanto, se resuelve que resulta competente para decidir en autos el titular del Juzgado en lo Civil y Comercial № 6 del Departamento Judicial de San Isidro, a quién se le devolverá el expediente por Secretaría mediante oficio al que se adjuntará copia de la presente (arts. 166 de la Constitución Provincial; 4 inc. 1  y 77 inc. 1 de la Ley 12.008 -texto según Ley 13.101-; 1, 23 y conc. de la Ley 13.133; 4 y 7 del C.P.C.C).

En referencia al proceso aplicable, el viejo art. 53 de la Ley № 24.240, cuya vigencia fue anterior a la reforma constitucional de 1994, establecía que debía aplicarse el procedimiento más abreviado vigente en la jurisdicción del tribunal ordinario competente, pero no preveía, como lo hace el actual art. 53, la posibilidad de optar por un procedimiento de mayor conocimiento.

La doctrina mayoritaria entiende que el trámite de conocimiento más abreviado es el proceso sumarísimo. Sin embargo, aún cuando este proceso se caracterizada por la rapidez y la simplicidad de formas, lo que lo erige como una herramienta idónea y útil para otorgar una respuesta rápida de la  justicia a los consumidores, se advierte que en determinadas situaciones, cuando se trata de conflictos complejos que demandan una amplia deliberación, un procedimiento abreviado podría volverse perjudicial para el consumidor.

En rigor, la reforma constitucional de 1994, al incorporar el art. 42, estableció en su tercer párrafo que “…la legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos..”. El término “eficaz” es más adecuado que “breve”, pues como expresáramos, un procedimiento breve no siempre puede resultar eficaz. Es así que la reforma de la Ley 26.361 a la Ley 24.240 haya incorporado la posibilidad de solicitar al juez la adopción de un trámite procesal más adecuado. Conforme ello, creemos que debe imperar, el criterio de “eficacia” (art. 42, CN) sobre el de “brevedad” (art. 53, LDC) y permitir al juez, en su carácter de director del proceso, determinar ante una petición expresa de las partes, el proceso que garantice el derecho de defensa en juicio.

Por otra parte, la Ley № 13.133 (Código Provincial de Implementación de los Derechos de los Consumidores y Usuarios) ha seguido los lineamientos del Decreto Nacional № 1.798/94, reglamentario de la Ley № 24.240, respecto a la legislación que supletoriamente corresponde aplicar a las normas de defensa de usuarios y consumidores.

El artículo 36, ubicado en el Capitulo IV de la Ley № 13.133 establece: “El procedimiento para la inspección, comprobación y juzgamiento de las infracciones a la Ley de Defensa del Consumidor 24.240 y sus normas reglamentarias en la Provincia de Buenos Aires, se ajustará a las normas previstas en la misma y a las prescripciones de la presente ley, siendo de aplicación supletoria el Código de Procedimiento en lo Penal de la Provincia de Buenos Aires -con excepción del artículo 430 y de lo previsto en el artículo 23 de la presente ley- para resolver cuestiones no previstas expresamente en tanto no resulten incompatibles con la Ley 24.240 y esta ley”.

En el orden nacional, por medio de la Ley № 26.361 se ha reformado el art. 45 de la LDC que remitía al Código de Procedimiento Penal de la Nación, pues actualmente se remite supletoriamente a las disposiciones de la Ley № 19.549 de Procedimientos Administrativos, y en lo que esta no contemple, a las disposiciones del Código Procesal, Civil y Comercial de la Nación. De esta manera se ha suprimido la aplicación supletoria del Código de Procedimiento Penal de la Nación.

La ley de defensa del consumidor no se limita exclusivamente a aspectos sancionatorios, dado que la tutela de los consumidores se extiende más allá de estos supuestos. Abarca aspectos tan variados como la transparencia del mercado, la seguridad, la salud, los servicios públicos, las reglas contractuales, los procedimientos, la educación[viii][viii], etc.

Los organismos de aplicación de la Ley № 13.133 son organismos de naturaleza administrativa, en ejercicio de funciones de idéntica naturaleza y características. Por tal motivo, resulta adecuado aplicar en forma supletoria del Decreto-Ley 7.647 de Procedimientos Administrativo.

Asimismo, los derechos de los consumidores gozan de suficiente protección con la aplicación de los principios de la Constitución Nacional, en conjunción con los del procedimiento administrativo tales como el derecho al debido proceso adjetivo, la proporcionalidad, la razonabilidad, el ejercicio de derecho a defensa, la garantía de tutela judicial efectiva, la verdad material objetiva, etc.,[ix][ix].

En art. 166 de la Constitución Provincial, expresa: “Los casos originados por la actuación u omisión de la Provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas, serán juzgados por tribunales competentes en lo contencioso administrativo, de acuerdo a los procedimientos que determine la ley, la que establecerá los supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa”.

En tal inteligencia, resulta inadecuada la intervención del fuero penal en las causas suscitadas en la aplicación de la Ley № 24.240 y las normas que regulan su procedimiento, toda vez que las mismas poseen naturaleza administrativa.

Asimismo, la tramitación de estas causas ante el fuero penal conlleva una implicancia no menor, como es el requisito de la doble instancia judicial.

En este contexto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación con sólidos fundamentos, se ha pronunciado en contra de la aplicación del principio de la doble instancia en materia de faltas[x][x], opinando que “…a lo expresado corresponde agregar que, en el precedente de Fallos: 323:1787, el Tribunal ha dicho que el derecho de recurrir del fallo ante un juez o tribunal superior, previsto en el art. 8, inc. 2, ap. h, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y art. 14, inc. 5, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (que tienen jerarquía constitucional según el art. 75, inc. 22 de la Constitución Nacional), se halla supeditado a la existencia de un fallo final dictado contra persona "inculpada de delito" o "declarada culpable de un delito", por lo que resultan ajenas a su ámbito los pronunciamientos judiciales que condenen o absuelvan con motivo de la imputación de faltas contravenciones o infracciones administrativas, como ocurre en el caso” (cfr. sentencia del 16-10-2002 en causa C.S., B. 199. XXXVII “Recurso de Hecho. Butyl S.A s/ infracción a la Ley 16.463). Siguiendo este lineamiento, la Suprema Corte de Buenos Aires ha expresado que “el hecho de que la Ley 10.397/96 (ordenamiento aplicable al ´sub lite` prevea un control judicial suficiente para los actos administrativos (art. 63 inc. 3 C.F.)), no puede significar que las faltas cuenten con el mismo marco impugnativo que los propios delitos, situación ésta que provocaría que las faltas posean más instancias revisoras que estos últimos" expresando a continuación que “Por consiguiente, ante el pronunciamiento de fecha 19-VII-2002 del Juzgado en lo Criminal y Correccional de Transición № 2 de Mar del Plata, confirmatorio de la sanción impuesta por la Dirección Provincial de Rentas no cabía, en el régimen de la ley procesal de aplicación al caso, otra vía ordinaria para impugnar ese pronunciamiento, siendo inadmisible propiciar su revisión, como se hizo en autos, por medio del recuso de casación. En suma, el Tribunal de Casación Penal -organizado en función del sistema instituido por la Ley 11.922- no era el órgano competente para entender como alzada” (Ac. 86954 SCBA, causa “Juan H. Marchal s/ Rec. Extraordinario de inaplicabilidad de ley).

Asimismo, la aplicación supletoria del Código de Procedimiento Penal, en especial el principio de “in dubio pro reo” colisiona de forma directa con el principio de “in dubio pro consumidor” consagrado en el art. 72 de la Ley № 13.133. A saber, esta norma establece: “Las constancia de las actuaciones serán evaluadas con razonable criterio de libre convicción. En caso de duda, se estará siempre a la interpretación más favorable al consumidor”. Desafortunadamente, se observa que los sujetos y/o empresas infractoras de la Ley № 24.240 generalmente invocan principios de fondo y el envío a normas de derecho penal, en especial, el principio de “in dubio pro reo”.

Sin dudas, la aplicación del beneficio de la duda en este tipo de causas favorece la violación de normas dictadas en pos del interés público como son las normas de protección del consumidor. Por ese motivo resulta necesario modificar el artículo 36 de la Ley № 13.133, para evitar que los infractores en forma especulativa sigan beneficiándose procesalmente, burlando la normativa de fondo y de forma protectora de los derechos de los usuarios y consumidores;

En concordancia con lo expuesto, del III Congreso de la Asociación Bonaerense de Derecho Administrativo (ABDA) han sugerido las siguientes conclusiones: “Los principios tradicionales del procedimiento administrativo deben compatibilizarse con los del “nuevo  procedimiento administrativo de protección del consumidor”, imperando específicamente la regla “in dubio pro consumidor” establecida en el Art. 72 de la Ley № 13.133[xi][xi];

Por los motivos expuestos solicitamos a los señores diputados nos acompañen en la aprobación del presente proyecto de ley.