Fundamentos de la Ley 12397

La Plata, 25 de noviembre de 1999.

Honorable Legislatura:

Tengo el agrado de dirigirme a vuestra honorabilidad con el objeto de someter para su tratamiento y consideración el adjunto proyecto de Ley Impositiva para el ejercicio del año 2000.

Corresponde destacar que las iniciativas contenidas en el presente proyecto han sido consensuadas con las autoridades electas que asumirán la responsabilidad de gobierno el próximo 10 de diciembre.

Sin lugar a dudas, el paradigma del comienzo del nuevo milenio, es el de la construcción de una sociedad que corrija las distorsiones propias de la globalización y de las economías de mercado, eficientes en la asignación de capital, pero falibles a la hora de crear condiciones para el desarrollo humano sustentable.

Específicamente, en el caso de la provincia de Buenos Aires, este desafío se traduce en adaptar las políticas públicas a un contexto de inestabilidad financiera internacional, para mantener las formas estructurales en marcha, promoviendo una mayor equidad en la obtención de los recursos públicos y en la eficiencia en la asignación del gasto. Ello permitirá aumentar el impacto social de las acciones de gobierno, en pos del objetivo de lograr un mayor nivel de bienestar del conjunto de los habitantes de la Provincia, capitalizando los logros de las anteriores administraciones.

En este sentido, se mantendrá una política de gastos que atenderá las demandas sociales más urgentes de la comunidad, en materia de promoción de empleo, atención de la educación y la salud, de seguridad, y de asistencia a los sectores sociales más desprotegidos, sin abandonar por ello el compromiso asumido en materia de solvencia de las cuentas públicas de la Provincia.

Consecuentemente con ello, la política y la administración tributaria procurarán la obtención de los recursos necesarios para solventar los gastos, promoviendo la equidad en el tratamiento de los contribuyentes. Asimismo, se mantendrán los compromisos en materia de promoción de la actividad productiva y del empleo en la Provincia, procurando la compatibilización entre las necesidades fiscales y el aumento de la producción local de bienes y servicios. Se continuarán atendiendo las situaciones de emergencia que crónicamente se suceden en materia de inundaciones y sequías que afectan distintos partidos y regiones del interior bonaerense, repercutiendo sobre la producción agropecuaria y sobre toda la cadena de producción y comercialización en las zonas afectadas.

La crisis evidenciada por nuestra economía en el año 1999 impactó fuertemente en las finanzas provinciales. La alta elasticidad de los ingresos provinciales respecto del nivel de actividad económica provocó una caída sustantiva de los recursos, afectando el resultado presupuestario del ejercicio.

No es objetivo de la gestión de gobierno aumentar la presión tributaria para recuperar las pérdidas verificadas. Se considera que las correcciones en lo que respecta al aumento de los ingresos provinciales deberán darse a partir de un contexto económico más favorable, de una política tributaria capaz de distinguir las distintas capacidades contributivas de los agentes económicos, y de una administración tributaria que progresivamente destierre la evasión y elusión impositiva, facilitando el cumplimiento de las obligaciones fiscales, sin perder de vista la equidad. En definitiva, se trata de consolidar un sistema tributario equitativo y armónico en términos del objetivo de bienestar general.

Consecuentemente con los lineamientos arriba planteados, se presentarán a continuación las medidas de política y administración tributaria que hacen al presente proyecto de ley impositiva para el ejercicio 2000.

Para el Impuesto sobre los Ingresos Brutos, un aspecto a resaltar es la nueva prórroga que contempla el proyecto de ley de presupuesto y cálculo de recursos de la administración nacional para el ejercicio 2000, respecto de las obligaciones tributarias asumidas por el gobierno nacional y los gobiernos provinciales a partir de la firma del pacto federal para el empleo, la producción y el crecimiento del 12 de agosto de 1993, a resultas de no haberse sancionado un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos, que contemple la sustitución del tributo local.

Así, no definida la sustitución de dicho gravamen, se trabajará sobre el tributo en función de los cambios perceptibles en el contexto económico, y en el sesgo que se le pretende imprimir a la imposición.

En este sentido, la propuesta contiene una modificación sustancia para aquellos contribuyentes alcanzados por el régimen de importes mínimos.

En efecto, para el año 2000 solamente quedarán comprendidos los contribuyentes que encuadren en el primer tramo de la escala. Por lo tanto, podemos afirmar que, a excepción de éstos, el resto de los obligados deberán tributar el impuesto que surja de aplicar la alícuota sobre sus ingresos.

Esta política ha tenido principio de ejecución para contribuyentes que desarrollen actividades industriales y prestaciones de servicios alcanzados por las disposiciones emergentes de la Ley 11.936. Así, mediante Decreto 2.109/1999 se exceptuaron en forma permanente los mínimos del impuesto para las actividades mencionadas de los sujetos que reúnan las condiciones que contempla la Ley 11.936 (microempresas) y además no registren deudas o estén acogidos a planes de regularización.

Por lo demás, se mantiene sin modificaciones el régimen de alícuotas generales como así también las diferenciales.

Mención especial merece la nueva estructura que presenta el proyecto para individualizar las distintas actividades gravadas. Tal estructura está sustentada en el Nomenclador de Actividades Económicas para el Impuesto sobre los Ingresos Brutos (NAIIV 99) aprobado por la Dirección Provincial de Rentas de conformidad con la autorización conferida por el artículo 15 de la Ley 12.233 (Impositiva para 1999). Esto facilitará tanto la identificación de las actividades gravadas en función de niveles de agregación adaptadas a la realidad económica, como así también la coordinación con otros fiscos.

En lo que respecta al Impuesto Inmobiliario Urbano, se propicia un reordenamiento y simplificación del gravamen, a partir de una combinación de medidas de política tributaria que a continuación se detallan:

-                     Se propone incrementar los valores básicos de las mejoras para adecuarlos a la realidad del mercado.

-                     Se incorporará un sistema de depreciación a las mejoras, que se había interrumpido desde 1954, atendiendo de este modo a los cambios en el estado real de las propiedades inmuebles, producidos por el paso del tiempo. Para los casos eventuales en que no se cuente con datos esenciales a estos fines, y debe recurrirse a un operativo especial para su obtención, el impuesto se liquidará en forma análoga al del año 1999.

A efectos de resguardar el interés de los contribuyentes, en función de las distintas realidades verificadas en el territorio provincial, se limitará la base imponible a los fines del Impuesto Inmobiliario Urbano al 90 por ciento de las valuaciones fiscales resultantes.

Se ha decidido establecer un límite respecto del cargo anual del impuesto, para aquellos casos en que las nuevas valuaciones impliquen un aumento superior al 50 por ciento respecto del impuesto liquidado en 1999. En el caso en que las nuevas valuaciones impliquen una caída del impuesto a pagar por el contribuyente, al no establecerse límite alguno, se concreta una efectiva reducción de la carga impositiva.

De esta forma se consigue redistribuir la carga impositiva con un criterio pleno de equidad, ya que la valuación de las mejoras se adaptan con mayor realismo a los valores de mercado.

Asimismo, deviene necesario resaltar el conjunto de normas contenidas en el Título VI referidas a este gravamen, las cuales responden al objetivo de tornar más eficiente las tareas de la administración.

Así, por un lado, se propicia establecer el momento desde el cual producirán efectos –respecto del Impuesto Inmobiliario- las correcciones y/o modificaciones de los valores del suelo y de las accesiones de los inmuebles que realiza ante determinados supuestos la Dirección Provincial de Catastro Territorial.

Sobre el particular, y como se podrá advertir de lo que seguidamente se señala, la presente propuesta se ha elaborado tomando en cuenta la preocupación de este gobierno, esto es lograr que la Provincia cuente con una adecuada base valuatoria del Impuesto Inmobiliario, lo cual constituye una de las finalidades esenciales que ha motivado y justifica la creación del catastro.

En este marco se han desarrollado acciones desde la Administración para cumplir con ese objetivo, que se pueden diferenciar entre aquellas que hacen al cometido directo que surge de la Ley 10.707 y las que derivaron de mandatos legales específicos. Entre estas últimas quedan comprendidas las que están destinadas a regularse por el presente proyecto.

En efecto, tratándose de medidas que involucran, de una u otra manera, a la totalidad de las partidas (aproximadamente 5,7 millones), las tareas de relevamiento para llevarlas a cabo necesariamente se han extendido en el tiempo, circunstancia que respecto de aquellos casos que hasta el presente, por distintas razones, no han podido concretarse, arroja una consecuencia disvaliosa como es la modificación automática y retroactiva de la situación fiscal del contribuyente frente al impuesto en cuestión.

Por otra parte, idéntica solución a la que se propugna para los casos descriptos se contempla para aquellos que han regularizado las obras y/o mejoras no declaradas en debido tiempo y forma (Título IV de la Ley 11.808). En este sentido, las manifestaciones voluntarias de este universo de contribuyentes, si bien de índole catastral, tuvo por efecto el saneamiento de la situación frente al Impuesto Inmobiliario a una determinada fecha, generándose diferencias por tal concepto a partir de la misma.

También se prevé un método de cálculo específico para determinar el impuesto adeudado como consecuencia de la incorporación, oficiosa, voluntaria, de obras y/o mejoras. Así, se contempla una metodología que tiende a desterrar el complejo sistema actual, el que implica un cálculo del impuesto anual en función de cada normativa vigente a cada momento. El objetivo que conlleva implícita la propuesta consiste, además de la simplificación señalada, en novar la deuda resultante al 1 de enero de 2000, y registrarla en base de datos como tal.

En cuanto a las modificaciones al Código Fiscal que conciernen específicamente a este tributo (artículos 133, 135 y 136), se advierte que las mismas devienen en necesarias correcciones a efectos de tornar más equitativa la tributación, estableciendo el momento a partir del cual se devenga el impuesto (artículos 133 y 136), siendo la restante una mera adecuación terminológica.

En cuanto al sector rural, dado que no han concluido las actuaciones de las comisiones asesoras locales, se propicia la prórroga para la determinación y puesta en vigencia de las nuevas valuaciones hasta el 31 de diciembre de 2000, con alcance general para la totalidad de los partidos de la Provincia. Como consecuencia de ello, no se ha alcanzado a conformar un nuevo mapa valuatorio de la tierra rural que permitiese adoptar decisiones en materia de política tributaria, resultando prudente propiciar el mantenimiento del gravamen aplicado en 1999.

Ahora bien, para el tratamiento de las deudas tributarias, en general, la propuesta es tan ambiciosa como indispensable. Sintéticamente, puede decirse, que la medida que se propicia implica una consolidación de tales deudas al 1 de enero de 2000, a través de la figura de la novación y, simultáneamente, el establecimiento de un régimen que permita la regularización de las situaciones morosas, en idénticos términos a la normativa que ha estado en vigencia durante el año 1999, que esa Legislatura autorizara mediante artículo 48 de la Ley 12.233.

En este orden, partiendo de elementales principios que rigen la relación jurídico-tributaria entre el Estado y los particulares, debe señalarse que en la materia no caben las disquisiciones: la única fuente de la obligación es la ley, significando con ello –por mencionar uno de sus aspectos que aquí interesa- que la sujeción del obligado lo es con total prescindencia de su voluntad.

Consecuentemente, para transformar esa obligación (legal) en otra, es condición necesaria y suficiente el mandato expreso del legislador, el cual concebido en los términos del proyecto, importa una forma extintiva y al mismo tiempo una forma creadora de la obligación (Cazeaux-Trigo Represas, Derecho de las Obligaciones, página 268 volumen 3 librería Editora Platense 1975).

No obstante los conceptos vertidos, merece resaltarse que se ha contemplado la regulación de un procedimiento abreviado a fin de poner en conocimiento del contribuyente el monto de su deuda consolidada al 31 de diciembre de 1999, para que eventualmente pudiera oponer sus defensas fundadas en errores de cálculo o mera acreditación de pagos.

Como se podrá fácilmente advertir, la medida acarrea importantes ventajas desde el punto de vista de la Administración, toda vez que ésta se liberará de mantener operativos considerables volúmenes de deudas discriminadas por períodos fiscales, los que serán reemplazados por un único monto, esto es el consolidado a través de un procedimiento de cálculo previsto al efecto.

En este sentido, un aspecto a tener en cuenta es que coexisten en la actualidad distintos regímenes de regularización, con causales de caducidad heterogéneos. Se pretende a partir de esta iniciativa, simultáneamente, uniformar los criterios de caducidad del acogimiento de los contribuyentes a los regímenes de regularización, adoptando el criterio más flexible de los actualmente vigentes. De este modo, algunos contribuyentes rehabilitarán su inserción en los planes a los que habían adherido para saldar sus deudas y continuarán pagando a partir de las promesas de pago efectuadas oportunamente.

En cambio, para aquellos contribuyentes cuyos acogimientos han caducado (aún uniformados los criterios de caducidad), y para todos los deudores, en general, cuyas deudas resulten consolidadas al 31 de diciembre de 1999, se prevé un nuevo régimen de facilidades de pago.

Comunicada la deuda o reconocida espontáneamente, al contribuyente que se presente, se la recalculará la misma, reemplazando el costo por mora que dispone el artículo 75 del Código Fiscal por un interés del 6 por ciento anual y, respecto de los que no manifiesten su voluntad en tal sentido, se continuarán los trámites correspondientes para obtener su cobro por vía judicial.

Continuando con la política que se aplicará a las deudas impositivas, cabe mencionar las modificaciones al Código Fiscal que en este orden se propician, con la finalidad de establecer nuevos instrumentos o reformular los existentes en aras de una administración tributaria más eficiente.

El esquema que se propone consiste en mantener la actual facultad en el Poder Ejecutivo (artículo 84), incorporar una atribución en cabeza de la Dirección Provincial de Rentas para otorgar facilidades de pago del total adeudado (artículo 84 bis) y mantener el vigente artículo 85 limitado exclusivamente a las deudas de contribuyentes y responsables concursados.

En ese orden, la reformulación del texto del artículo 84 se sustenta en la necesidad de adecuar la herramienta fiscal en cuestión a las cambiantes situaciones que hoy nos presenta la realidad económica de los contribuyentes, posibilitando que el ejercicio de la facultad pueda alcanzar, también, a un universo determinado de los mismos.

Por lo demás, se explicita en forma categórica la exclusión de los agentes de recaudación que hubieran incurrido en defraudación fiscal, toda vez que sobre los mismos, además de la carga pública que tal actuación representa, se asienta una importante porción de los ingresos públicos.

En cuanto a la incorporación del artículo 84 bis, la propuesta recepta, básicamente, lo que ha indicado la experiencia con relación a aquellos contribuyentes que la administración fiscaliza o intima el pago de su deuda y, ante la ausencia de una instancia ante la autoridad de aplicación para conceder cuotas para su abono, deben irremediablemente culminar en sede judicial.

Ahora bien, en estos casos, no se concederá ningún tipo de beneficios en orden al monto adeudado, limitándose la autoridad de aplicación al mero otorgamiento de facilidades para su pago en cuotas, con un interés de financiamiento y previendo la facultad de dispensarse de los mismos ante planes de hasta cinco cuotas.

Asimismo, en la misma línea de fundamento en cuanto a tornar más eficiente al organismo encargado de la administración tributaria, se inscribe la facultad de abstenerse de generar o reclamar efectivamente la deuda, que posteriormente se demandará mediante juicio de apremio, o de verificar en concurso preventivo o quiebra, cuando los montos en cuestión resulten de escaso interés fiscal, evitando de esta manera un inútil dispendio de actividad y el gasto consecuente que ello implica, no equiparable al ingreso.

Finalmente, y en el mismo marco de las acciones descriptas a efectos de hacer efectivo el crédito fiscal, se ha previsto una norma novedosa en la legislación provincial, tendiente a posibilitar la percepción anticipada de la renta pública.

Sabido es que las crisis que se producen en la actividad económica repercuten en forma directa e inevitable sobre las finanzas públicas y, dada su potencial imprevisibilidad, el Estado no puede permanecer inerme y sin posibilidad de reaccionar, debiendo entonces contar con instrumentos como el propuesto, máxime cuando está en juego la eventual insatisfacción de necesidades públicas.

En esta línea argumental y bajo el hipotético escenario descrito, se inserta la facultad que se solicita para ceder las acreencias fiscales provenientes de los gravámenes adeudados, mediante el correspondiente llamado a licitación a través de las disposiciones legales vigentes en la materia, lo que permitirá ingresar anticipadamente recursos que –de otra manera- se recaudarían en el futuro.

Las restantes modificaciones al Código Fiscal contemplan la incorporación de sendas exenciones para el Impuesto de Sellos; una, referida a la liberación del gravamen cuando se trate de la creación, emisión y transferencia de las letras hipotecarias que regula el Título III de la Ley 24.441 siendo la misma un título de crédito, transmisible por endoso nominativo, con un derecho real incorporado (hipoteca) y, la otra, destinada a desgravar los instrumentos de transferencia de vehículos usados celebrados a favor de concesionarios que se encuentren inscriptos como comerciantes habitualistas.

En este orden, en el primer caso, tal instrumento está receptado en la citada ley, denominada de Financiamiento de la Vivienda y la Construcción, cuyo objetivo ha sido crear un título de fácil circulación que permita dar liquidez a la inversión a través del crédito hipotecario, motivo por cual se ha considerado necesario que nuestra legislación acompañe con el sacrificio fiscal que su exención representa en atención a los fines superiores que su difusión y desarrollo, seguramente, podrá generar para el conjunto de los habitantes.

La restante, propugna la incorporación de una exención objetiva para los actos antes señalados, en el entendimiento que tal propuesta importa igualar el tratamiento fiscal de los sujetos en cuestión, que residen en la Provincia, con respecto a los domiciliados en la ciudad de Buenos Aires, toda vez que estos últimos no resultan alcanzados por el gravamen en dicha jurisdicción.

En cuanto a la modificación de los valores de las tasas por los servicios que presta la Dirección Provincial de Catastro Territorial, la misma obedece, por un lado, a la necesidad de establecer montos diferenciables de aquellos que, de igual valor, se deben abonar por trámites ante el Registro de la Propiedad, ya que la actual identidad no permite transferir adecuadamente los fondos a la dirección correspondiente según la afectación que dispone la ley. A estos fines, se contemplan cambios en dichos valores que oscilan en más o menos un peso.

Adicionalmente, se ha considerado necesario incorporar el servicio urgente para la solicitud de antecedentes para la constitución de estado parcelario y la tasa por emisión de tarjeta de seguimiento de trámite.

Finalmente se propicia, en atención a los resultados satisfactorios obtenidos a partir de la afectación provisoria durante el año 1999 (conforme Ley 12.233), la asignación permanente del adicional del 3,5 por ciento sobre el Impuesto Inmobiliario Urbano a la Dirección Provincial de Vialidad.

Dios guarde a Vuestra Honorabilidad.