FUNDAMENTOS DE LA LEY 14836
La presente iniciativa responde a la necesidad de incorporar en forma expresa la incompatibilidad de las funciones de intendente y concejal con las de funcionario o empleado a sueldo del Poder Ejecutivo nacional o provincial, sea en la administración central, organismos descentralizados o entes autárquicos -excepción hecha del desempeño de la docencia-, atento que la falta de una disposición expresa que contemple el supuesto mencionado ha dado lugar a dudas y vacilaciones que han tornado necesaria la intervención de distintos organismos para dilucidarlas, con el dispendio de tiempo y esfuerzos que ello con lleva.
Por cierto, no es ocioso recordar que en reiteradas oportunidades la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires ha debido expedirse sobre el tema, así como también la Asesoría General de Gobierno ha sido consultada al respecto.
En primer lugar, a fin de encuadrar adecuadamente el tópico que nos ocupa, dable es señalar que siguiendo a Villafañe puede definirse a la incompatibilidad como la prohibición que pesa sobre el agente, de desempeñar simultáneamente más de un cargo público o de percibir un haber previsional; naturaleza, con los deberes de imparcialidad y de plena dedicación al cargo, conforme a la normativa aplicable en cada caso.
Así pues, los objetivos del sistema de incompatibilidades son:1) garantizar la dedicación exclusiva de los funcionarios al cargo público y sus exigencias a efectos de asegurar la máxima eficiencia en su desempeño; 2) lograr ordenar el mercado de trabajo (ya que con tal figura se procura permitir el acceso al empleo de otras personas); 3) impedir que el agente público ejerza otra actividad o profesión, que por su naturaleza, no se condiga con la función pública. Por ejemplo: existencia de intereses contrapuestos, tráfico de influencias, contravención de la moral o la ética pública. A las mencionadas, García Pullés agrega la protección y garantía del interés público y el resguardo de la integridad psíquica y física de la persona que ocupa un cargo público.
Ya en el siglo XIX (aproximadamente 1870), Del Valle señaló que «en general, los puestos públicos están determinados con relación a la medida de la fuerza humana, y es casi imposible pedirle a un hombre que desempeñe al mismo tiempo, dos o tres empleos públicos, porque los ha de desempeñar todos mal y ninguno bien…»
En tal sentido, la Suprema Corte de Justicia bonaerense ha dicho que «el espíritu de las normas que tienden a regular la situación de incompatibilidades es el de propender a privilegiar el desempeño cabal de la función».
Ahora bien, efectuando un recorrido por la legislación existente en la materia, debe comenzar por precisarse que el artículo 53 de la Constitución provincial estatuye que «no podrá acumularse dos o más empleos a sueldo en una misma persona, aunque sea el uno provincial y el otro nacional, con excepción de los del magisterio en ejercicio…»
Como puede colegirse de sus propios términos, la norma citada contiene una previsión vinculada con la ética pública en el ejercicio de las funciones de gobierno y administrativas, estableciendo un principio de incompatibilidad: el ejercicio de dos o más empleos a sueldo en una misma persona.
Contiene la Constitución provincial otras incompatibilidades especiales, como ser: la incompatibilidad del cargo de diputado y senador con el de empleado a sueldo de la Provincia o de la Nación, y miembro de los directorios de los establecimientos públicos de la Provincia (artículos 72 y 77, respectivamente); la de los legisladores para desempeñar cargos rentados creados o cuyos emolumentos hayan sido aumentados durante el período legal de la Legislatura en que hayan actuado, ni ser parte en contrato alguno que resulte de una ley sancionada durante su periodo (artículo 89); y las del gobernador y vicegobernador de ejercer otro empleo o recibir otro emolumento de la Nación o de la Provincia (artículo 133).
Por su parte, el decreto Ley 8.078/73 (el cual, según el criterio de Cabral y Schreginger, reglamentó la incompatibilidad por superposición de cargos prevista en el mencionado artículo 53), establece en su artículo 1 que «no podrán acumularse en una misma persona, dos o más empleos ya sean nacionales y provinciales, municipales y provinciales o provinciales, aunque alguno de ellos sean en reparticiones autónomas o autárquicas nacionales o provinciales.»
Asimismo, cabe señalar que la anterior ley Orgánica de las Municipalidades –Ley 4.687- había incorporado una incompatibilidad en los términos del artículo 53 de la Constitución de la Provincia, al establecer en su artículo 13 inciso c) que «las funciones de intendente y concejal son incompatibles: …con las de funcionario o empleado público a sueldo, dependiente del Poder Ejecutivo nacional o provincial, aunque sea del magisterio o docencia…»
En la actualidad, el texto del artículo 7 de la Ley Orgánica de las Municipalidades -Decreto Ley 6.769/58- restringe las causales de incompatibilidad al ejercicio de las funciones de «gobernador; vicegobernador, ministros y miembros de los poderes legislativo o judicial, nacionales o provinciales» (inciso 1) y «empleado a sueldo de la municipalidad o de la policía» (inciso 2).
Por ello, como señalara al comienzo, no obstante la existencia de las previsiones normativas reseñadas, no puede soslayarse que desde hace tiempo viene debatiéndose si configura una incompatibilidad para el ejercicio del cargo de concejal su desempeño simultáneo con cualquier empleo público, situación a la que indudablemente ha contribuido la carencia de una previsión normativa que contemple específicamente el caso que nos ocupa.
Así las cosas, hay quienes se manifiestan a favor de la posibilidad material de desempeñar ambas funciones conjuntamente, atento que la Ley Orgánica Municipal regula como única incompatibilidad en dicho ámbito la de empleado a sueldo de la municipalidad o de la policía, de lo cual deduce que el resto de los empleos a sueldo de la administración provincial es compatible con dicha función. En tanto, otro sector afirma la necesidad de exigir a la gente que opte por alguno de los cargos, por entender que la situación se encuadra en los términos del artículo 53 de la Constitución Provincial toda vez que el concejal es un funcionario que presta servicios remunerados en la comuna.
Dentro de ese marco, al decidir en una de las causas llevadas a su conocimiento, la Suprema Corte de Justicia se pronunció por la incompatibilidad entre el ejercicio del cargo del concejal y el de empleado de la Administración General de Obras Sanitarias. En tal oportunidad sostuvo que «… a partir del precepto constitucional que establece que «no podrá acumularse dos o más empleos a sueldo en una misma persona, aunque sea el uno provincial y el otro nacional…» (artículo 53, Constitución Provincial), cabe interpretar que tal situación de incompatibilidad comprende la inhabilitación para el desempeño de otro cargo de un ciudadano que presente servicios en un municipio (causa B. 57.189, «Massimino», 5-VII-2.000), sin que obste a ello la circunstancia de que las ordenanzas municipales que rigen la relación de empleo público del accionante no surja la concreta consagración de la incompatibilidad sobare cuya base la comuna decreta su cese» (causa B 56.188, «Tata, Rodolfo Salomón el provincia de Buenos Aires (AGOSBA) s/Demanda contencioso administrativa», sentencia del 28/02/01).
En el mismo orden de ideas, la Asesoría General de Gobierno, en consulta que le han sido efectuadas en reiteradas ocasiones, ha sostenido los siguientes criterios: a) el principio general de incompatibilidad dispuesto por el artículo 53 de la Constitución Provincial veda la acumulación de dos o más empleos a sueldo en una misma persona, aunque uno sea provincial y otro nacional (habiéndose entendido que los primero comprenden también a los municipales), con excepción del magisterio en ejercicio; b) los concejales son personas que prestan servicio remunerados en la municipalidad, sea cual fuere la naturaleza de la designación y forma de pago (S.C.J.B.A. «Naudi» del 30/09/86 y «Llorente» del 10/04/90; c) resulta evidente la incompatibilidad en razón de la acumulación de dos empleos a sueldo cuando una persona se desempeña como concejal y director de la Delegación Regional de la ANSES. Igual criterio se aplicó con un empleado del Banco Nación, por ser éste una Institución autárquica del Estado Nacional (artículo 1 Ley 25.299) cuya relación con los agentes tiene carácter de empleo público, en virtud de la naturaleza del servicio, así como también respecto de una empleada del Registro Provincial de la Personas.
Destacó también que las inhabilidades e incompatibilidades funcionales se encuentran contempladas en los artículos 6 y 7 del Decreto Ley 6.769/58 y modificatorias e importan la prohibición que sufre todo agente o funcionario municipal de tener en el ejercicio de su cargo y relación con sus funciones, intereses que comprometan su dependencia. Es decir, que las mismas resultan de la oposición de intereses particulares con los municipales que prevalecen siempre, y que son, por eso mismo, los que determinan la exclusión del cargo, función o empleo.
Sin embargo, como lo señalara el propio organismo asesor, su intervención se inscribe en el marco de colaboración habitualmente ofrecido a las municipalidades, con el fin de aportar una opinión más –no vinculante- que permita a las autoridades comunales resolver las cuestiones de su competencia con arreglo a derecho, pero sin que ello excluya la participación de los órganos de asesoramiento locales.
Así entonces, urge la necesidad de incorporar en forma expresa la incompatibilidad en los términos en que se postula, siendo el Poder Legislativo la autoridad competente en la materia, según lo determina el artículo 103 inciso 12) de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
Con la reforma propuesta se tronarán incompatibles las funciones de concejal con las de funcionario o empleado a sueldo del Poder Ejecutivo nacional o provincial, sea en la Administración central, organismos decentaluzados o entes autárquicos, a excepción del ejercicio de la docencia. Dicha incompatibilidad no se establece por la acumulación de ingresos sino por el desempeño simultáneo, es decir que reviste carácter funcional. De esta forma, no podrá subsanarse aun en los casos en que el agente renuncie al sueldo correspondiente a la misma.
Al quedar encuadrado en el supuesto mencionado ut supra deberá ejercer la opción prevista en el artículo 8 de la Ley Orgánica de las Municipalidades, esto es que deberá elegir entre la solicitud de licencia sin goce de haberes por el periodo de su mandato o la renuncia a dicho cargo.
Por lo expuesto, solicito a los señores legisladores acompañen con su voto favorable la presente iniciativa.