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Fundamentos de la Ley 12155
HONORABLE LEGISLATURA:
Se somete a consideración de Vuestra Honorabilidad el proyecto de LEY DE SEGURIDAD PÚBLICA Y ORGANIZACIÓN DE LAS NUEVAS POLICÍAS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. La iniciativa contiene cinco títulos: Título I) La definición del nuevo sistema integrado de la Seguridad de la Provincia. Título II) La organización de las Policías de la provincia de Buenos Aires, integradas por las Policías de Seguridad, la Policía de Investigaciones Judiciales, la Policía de Seguridad Vial y Policía de Custodia y Traslado de Detenidos. Título III) La determinación de las instituciones de participación ciudadana. Título IV) La determinación de la figura del defensor municipal de la seguridad. Título V) De disposiciones transitorias y complementarias.
I.- EL SISTEMA INTEGRADO DE LA SEGURIDAD La reforma no se agota en la disolución de la policía bonaerense y su sustitución por una nueva organización lo que, en sí mismo, representa un gran cambio. La reforma tiene lugar, básicamente, en el marco de la entrada en vigencia del nuevo Código Procesal Penal, de la nueva Ley de Ministerio Público, que incluye un capítulo especial para la policía judicial, y de la ley de implementación, que asigna nuevos recursos al sistema judicial, la creación del Instituto de Política Criminal y Seguridad (Ley № 12.069), y la creación de la Comisión Bicameral de seguimiento de la reforma en materia de seguridad (Ley № 12.068). Asimismo, se revaloriza la política en materia de Seguridad y Justicia, mediante el acuerdo político alcanzado entre el gobierno y los partidos de la oposición a los fines de asegurar los resultados del cambio, y también, a través de la creación de un Ministerio de Justicia y Seguridad, con un rol estratégico en la conducción de las nuevas policías de la Provincia. El esquema de análisis utilizado para correlacionar el aporte de cada una de las nuevas instituciones en el sistema integrado de seguridad, de neto corte sistémico, permite identificar claramente la necesidad de visualizar el comportamiento e interacción de todos los operadores, y no la problemática de solo alguno de ellos. Es por eso que el artículo 5 del proyecto identifica a los distintos poderes públicos del Estado provincial, a las distintas policías que el proyecto propugna, a las instituciones comunitarias que controlará el desenvolvimiento de todos ellos en materia de seguridad, y a los prestadores de la seguridad privada, que se suman para lograr idénticos objetivos. En el diseño del modelo propuesto, se asigna fundamental importancia al rol de conductor político-funcional de las policías de la Provincia, al gobernador en su carácter de jefe de la Administración. Según la nueva estructura ministerial proyectada, el ministro de Justicia y Seguridad tendrá la responsabilidad de la conducción y ejecución de las políticas del sistema de la seguridad pública. Ahora bien, es tal la complejidad de la problemática vinculada a la Seguridad que el proyecto prevé la creación del Consejo de Seguridad Pública, como órgano de colaboración con el Ministerio de Justicia y Seguridad, en el que intervienen otras áreas de gobierno y los representantes de las comisiones de Seguridad de la Honorable Cámara de Diputados y de la Honorable Cámara de Senadores de la Provincia. Podrán participar en él los representantes de todo el espectro político-social involucrado en temas de seguridad.
II.- LA ORGANIZACIÓN DE LAS NUEVAS POLICÍAS DE LA PROVINCIA El Título II del proyecto define la estructura administrativa de las policías de la Provincia. En el Capítulo I, correspondiente a las Disposiciones Generales, se fijan los lineamientos básicos del nuevo modelo de organización, a partir de los criterios de: a) Distribución de funciones b) Descentralización operativa, y c) División territorial Es así que las funciones esenciales de seguridad, investigación, seguridad vial, y custodia y traslado de detenidos, son asignadas a distintos componentes de la estructura administrativa. Es decir, un sector de la organización agota sus recursos en la prevención general o en la seguridad vial, otro colabora con la Justicia, y el último se especializa en el cuidado de los detenidos. No existe superposición de funciones, y el perfil profesional del personal comprendido en cada una de dichas áreas tiene diferencias cualitativas. A fin de consolidar dicho esquema funcional, el proyecto prevé una norma de actuación específica para evitar excesos e irregularidades procesales. En efecto, la norma se fundamenta en la firme creencia de que toda actuación policial de investigación solo puede ser hecha con dirección y control judicial. La norma procura excluir prácticas de investigaciones policiales autónomas, y pone en cabeza de los funcionarios policiales la obligación de comunicación al órgano judicial competente de toda noticia o información que sugiera la posible comisión de delitos de acción pública. Como se verá más adelante, la descentralización operativa es absoluta en el caso de las policías de seguridad departamentales, y atenuada respecto de la Policía de Investigaciones Judiciales, de la Policía de Seguridad Vial y de la Policía de Custodia y Traslado de Detenidos. A los fines de la asignación de competencias de cada una de las policías, el territorio de la Provincia ha sido dividido en DIECIOCHO DEPARTAMENTOS, que tienen coincidencia perfecta con los actuales departamentos judiciales, y consecuentemente en cada uno de dichos departamentos actuarán con la máxima especialización. De este modo, la seguridad pública de la Provincia es resguardada mediante ESTRUCTURAS claramente diferenciables entre sí, que constituyen, a su vez, cuatro subsistemas: 1) el subsistema de las dieciocho (18) Policías de Seguridad, desarrollado en el punto III. 2) El subsistema de la Policía de Investigaciones Judiciales, desarrollado en el punto IV. 3) El subsistema de la Policía de Seguridad Vial. 4) El subsistema de la Policía de Custodia y Traslado de Detenidos
III.- LAS POLICÍAS DE SEGURIDAD DEPARTAMENTALES El rasgo fundamental de la organización en materia de seguridad es que cada policía departamental tiene AUTONOMÍA FUNCIONAL, ADMINISTRATIVA y FINANCIERA. En lo funcional-operativo esto se concretar mediante una jefatura departamental, que tendrá la responsabilidad exclusiva respecto de las funciones específicas de prevención. Esto significa que cada una de las dieciocho (18) policías de seguridad actúan operativamente, en el ámbito territorial de su competencia, con criterios propios, sin dependencias con las demás ni con ningún otro órgano. Desde luego que, según las circunstancias de modo, tiempo y lugar, en el marco de la más absoluta coordinación y cooperación. En el aspecto administrativo y financiero, cada policía de Seguridad departamental tendrá una gestión propia de recursos asignados presupuestariamente, y en consecuencia, la supervisión directa de los organismos internos de control. Dada esta organización, en cada departamento creado, todo lo demás depende de las técnicas y estrategias de prevención aplicadas, así como de la capacitación y formación profesional de quienes le llevan a cabo.
IV.- LA POLICÍA DE INVESTIGACIONES JUDICIALES Se caracteriza como una dependencia integrada por investigadores con experiencia en la materia, apoyados por una notable infraestructura técnico-científica, con facultades procesales en materia de investigación, pero siempre bajo las directivas de las autoridades judiciales competentes, según está determinado en el Código Procesal Penal. Ello se concreta mediante la constitución de la Policía Científica, es decir, con la formación de gabinetes técnicos altamente especializados en las diversas disciplinas auxiliares del Derecho Penal. Así, con sede en la Capital de la Provincia, o en el ámbito de cada DELEGACION DEPARTAMENTAL DE INVESTIGACIONES JUDICIALES (D.D.I.), dichos gabinetes auxiliarán a jueces y fiscales en todo aquellos que sea objeto de examen técnico, informe, o pericia. La reglamentación los establecerá siguiendo las más modernas clasificaciones de las ciencias, distinguiendo, v.gr.: los estudios químicos, médicos, las tareas de reconstrucción criminal (huellas, rastros, gráfica, planimetría, fotografía, etc.), físicos-mecánicos (balísticos, grafocríticos, numéricos, etc.) informáticos, económicos y demás. En cada departamento, la DELEGACIÓN DE INVESTIGACIONES JUDICIALES se constituye con la dotación de personal y demás recursos que la Policía de Investigaciones Judiciales puede asignar en auxilio del Poder Judicial de la Provincia, teniendo en cuenta la cantidad de causas judiciales en materia penal y sus características criminológicas. Al respecto, se han realizado estudios estadísticos sobre la cantidad de causas penales, iniciadas en el año 1996, en cada uno de los departamentos creados en el presente proyecto. De ellos surge que, considerando exclusivamente el aspecto cuantitativo, deben ser categorizados en, por lo menos, departamentos con gran carga de trabajo, con mediana carga de trabajo, y con baja carga de trabajo. Asimismo, el análisis de la envergadura de algunos partidos integrantes de un departamento, que en algunos casos superan el total de causas que se inician en los departamentos con baja carga de trabajo, conduce a la conclusión de que en dichas jurisdicciones, y quizá en algunas localidades, corresponde que se constituyan subdelegaciones de investigaciones judiciales, todo lo cual debe ser oportunamente reglamentado.
V.- ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS Y SERVICIOS En la Dirección General de Administración se concentran todos los problemas relacionados al personal, a logística, finanzas, servicios especiales, bienestar social y demás. Su estructura administrativa, bajo ningún aspecto puede afectar la autonomía reconocida a las dieciocho policías de seguridad. Al contrario, el cálculo de recursos y gastos que deben preverse a los fines presupuestarios debe considerar dicha situación con privilegio. Debe destacarse, finalmente, toda su competencia en materia de control de gestión.
VI.- COMUNICACIONES E INFORMACIÓN Es fundamental para la optimización del desempeño de las policías de la Provincia que se incorpore en esta área la más actualizada tecnología, y que esté al servicio de cada una de aquellas, y no de meras estructuras burocráticas. Es así que se establece una Dirección General, predispuesta para atender toda la problemática de todas las dependencias policiales. Se destaca su labor en el diseño y almacenamiento de información significativa en bases de datos electrónicas, con distintos grados de accesos. Finalmente, debe mencionarse que también tiene a su cargo la organización del sistema estadístico, tarea de singular trascendencia a los fines del diseño de las políticas en la materia.
VII.- TRIBUNAL DE ÉTICA El presente proyecto contempla, innovadoras instituciones relacionadas con el control de la corrupción y de abusos funcionales. Es así que se prevé el desempeño de un auditor de Asuntos Internos y de un tribunal de Ética Policial, para que investiguen y juzguen, respectivamente, todas las infracciones inaceptables en los distintos componentes de las policías de la Provincia.
VIII.- CAPACITACIÓN En el proyecto se determinan las funciones esenciales que en materia de capacitación debe desarrollar la Dirección General prevista a dichos fines. Ello sin perjuicio de descentralizar regionalmente algunas actividades de enseñanza y perfeccionamiento profesional, mediante la creación de establecimientos cercanos a los lugares donde el personal habitualmente cumple sus tareas. Se destaca su intervención en el sistema de ingresos de aspirantes y en el régimen de promoción del personal de las policías de la Provincia.
IX.- PARTICIPACIÓN COMUNITARIA El proyecto se limita a crear e identificar las principales funciones de los foros vecinales de Seguridad, los foros municipales de Seguridad, y los consejos departamentales de Seguridad, dejando para su reglamentación ulterior la determinación específica de todo lo relacionado al ámbito territorial, integración, representación, organización y demás aspectos del funcionamiento de dichas instituciones.
X.- EL DEFENSOR MUNICIPAL DE LA SEGURIDAD La figura del defensor municipal de la Seguridad tiene soporte normativo en la actualidad. Sin embargo, se considera que las previsiones del Decreto № 328/97 deben ser ratificadas con fuerza de ley, en razón de la importancia de la institución.
XI.- DISPOSICIONES TRANSITORIAS Y COMPLEMENTARIAS Por fin, se destacan las normas incluidas en el proyecto en virtud de los cuales se disuelve la organización de la ex policía bonaerense prevista en el Decreto 9.551/80, texto ordenado por Decreto 967/87, y todas sus modificatorias, inclusive la Ley Provincial № 11.529, y toda otra disposición que se oponga al presente proyecto. A mérito de las consideraciones vertidas es que se solicita de ese Honorable Cuerpo la pronta sanción del Proyecto adjunto. Dios guarde a Vuestra Honorabilidad.
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