FUNDAMENTOS DE LA
LEY 11739
HONORABLE LEGISLATURA:
Tengo el agrado de dirigirme a vuestra Honorabilidad con el propósito de enviar a su consideración el Proyecto de Presupuesto y Cálculo de Recursos para 1996.
INTRODUCCIÓN
Para 1996 se estima una mejora en las condiciones globales de la economía de nuestro país. Se prevé, según las estimaciones del gobierno nacional, que la actividad económica crecerá 5%, debido al aumento de las inversiones y las exportaciones; por su parte el consumo lo hará en 3% y el nivel de precios crecerá 3%.
Durante los primeros meses de 1995, la crisis financiera precipitada por la devaluación mexicana tuvo un fuerte impacto en la economía argentina. La crisis de confianza en la economía de México se propagó a través de los mercados de capitales hacia las economías emergentes, entre ellas, nuestro país. Por ello 1995 se caracterizó por una merma en el nivel de actividad, aumento en el nivel de desocupación y el mantenimiento de los bajos niveles de inflación. El comportamiento de las variables macroeconómicas impactaron en la situación fiscal, tanto nacional como en el conjunto de provincias y municipios.
La provincia de Buenos Aires, en particular, ha logrado amortiguar el efecto negativo de las condiciones globales de manera tal que las finanzas públicas provinciales tuvieran una evolución acorde con los objetivos planteados al momento de presentar el Presupuesto 1995. Para ello resultó fundamental la política de contención del gasto público a través de la Programación de la Ejecución Presupuestaria, que permitió ajustar el nivel de erogaciones a las reales posibilidades de su financiamiento y la mejor perfomance de la recaudación propia.
Para 1996, en el contexto macroeconómico previsto, aún resulta necesario mantener el nivel global del gasto público de la Provincia en valores similares a los ya alcanzados y continuar los esfuerzos en el mejoramiento de la administración tributaria, con el fin de elevar la recaudación propia sin aumentar la presión y de esta forma financiar genuinamente la apertura de nuevos servicios por parte del Estado provincial.
LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DE 1995
Se estima que la ejecución presupuestaria del ejercicio 1995 culminará con un déficit de alrededor de 100 millones de pesos, que equivale al 1,3% del total de gastos y al 0,1% del PBG.
Este desequilibrio tiene cobertura financiera a través de la utilización del Fondo Unificado de cuentas Oficiales por parte de la Tesorería General, no ocasionando ningún atraso en el pago de las obligaciones del Estado provincial.
El déficit, en parte, es consecuencia del no cumplimiento del nivel previsto en los recursos de coparticipación federal de impuestos. Si bien es cierto que dicha disminución de los recursos nacionales será superior al déficit previsto, la misma es compensada parcialmente por mayores ingresos provinciales derivados de la mayor recaudación del Instituto Provincial de Lotería, que financia parte de los gastos en áreas sociales, y también de ingresos superiores a los previstos en el caso de los impuestos a la energía.
En cuanto al resto de los recursos tributarios provinciales se prevé un leve crecimiento respecto de lo estimado en el Presupuesto 1995. Sin embargo, se registrará una reducción respecto de lo recaudado en 1994 producto del efecto pleno en el corriente año de las desgravaciones efectuadas por la aplicación del pacto federa, en particular en el caso de ingresos brutos y sellos.
También es de destacar el cumplimiento de la previsión presupuestaria respecto de la colocación de los bonos de inversión de la provincia de Buenos Aires en el mercado de capitales, interno y externo.
La ejecución presupuestaria estimada para 1995 muestra que el nivel del gasto público, neto de los servicios educativos nacionales transferidos, es similar al de 1994 y acorde con lo previsto en el Presupuesto 1995.
En definitiva, la disminución de los recursos nacionales fue compensada por un incremento de los recursos propios y por la política de control de gastos que se ejerció a través de la Programación de la Ejecución Presupuestaria, sin haber afectado la prestación -en calidad y cantidad- de los servicios básicos a cargo del Estado provincial.
A continuación se presenta un esquema simplificado de la ejecución presupuestaria prevista:
Ejecución Presupuestaria 1995 (estimación).
(Millones de pesos).
I. Recursos Totales. 7.067
Tributarios provinciales. 3.383
No Tributarios provinciales. 312
Coparticipación Federal. 1.968
Fondo del Conurbano. 645
Otros Recursos nacionales. 731
Recursos de Capital. 28
II. Erogaciones Totales. 7.700
Personal y Vinculadas. 4.105
Bienes y Servicios. 807
Intereses. 183
Trasferencias Corrientes. 1.339
Inversión Pública. 1.230
Resto de Erogaciones. 36
III. Otros Ingresos. 533
Uso del Crédito P.R.I.B.A. 250
Uso neto del Crédito-Resto. 75.
Remanente de Ejercicios Anteriores. 78
Aportes no Reintegrables y Reintegrables. 130
IV. Resultado. (100)
LA POLÍTICA TRIBUTARIA Y DE FINANCIAMIENTO.
Los recursos tributarios y no tributarios.
La política tributaria provincial, tal cual se explicita en el mensaje de elevación del proyecto de Ley Impositiva 1996 que acompaña al presente, no presenta cambios de significación respecto a la vigente en el corriente año, manteniéndose los niveles de presión tributaria.
Los recursos totales estimados para 1996 son 7.364 millones de pesos lo que implica un crecimiento de 318 millones de pesos respecto de los que se estima se ejecutarán durante 1995. Este crecimiento se explica tanto por el incremento de los recursos provinciales como, en menor medida, de los nacionales.
a) Los recursos tributarios propios.
Los recursos tributarios propios –excluidos los impuestos a la energía- se estiman en 3.372 millones de pesos, lo que implica un crecimiento de 7% con relación a los de 1995.
Seguidamente se detallan los niveles de recaudación previstos para 1995 y 1996:
1995 1996 Diferencia.
(Millones de pesos)
Ingresos Brutos. 1.591 1.750 159
Sellos. 372 350 (22)
Inmobiliario. 573 682 109
Automotores. 405 400 (5)
Moratoria. 200 160 (40)
Resto. 38 30 (8)
Total. 3.179 3.372 193
El aumento en la recaudación del Impuesto a los Ingresos Brutos obedece básicamente al resultado esperado de las acciones implementadas en materia de Administración Tributaria y también al mayor nivel de actividad económica previsto.
Con relación al primer aspecto cabe mencionar:
-la implementación de un amplio sistema de agentes de percepción.
-la ejecución de un programa de fiscalización sustentado en el análisis de los diversos sectores de actividad económica.
-la puesta en marcha del sistema SIRF Baires.
-la continuidad de las acciones de cobro prejudicial.
También es esperable un importante incremento en la recaudación del Impuesto Inmobiliario como consecuencia de los operativos de identificación domiciliaria, la incorporación paulatina de mejoras no declaradas, el mejoramiento del sistema de distribución de los impuestos predeterminados y los operativos especiales de recupero de deuda.
La caída que se prevé para el impuesto Automotor obedece a que si bien se espera un crecimiento del parque, producto de la incorporación de modelos nuevos, el mismo será compensado por la disminución que se verifica en las valuaciones del parque usado y por ende el impuesto correspondiente.
En el caso del Impuesto de Sellos la disminución observada responde a la baja de las valuaciones del mercado inmobiliario, cuyas transacciones inciden significativamente en el producido de este tributo.
Por otra parte y con relación a los impuestos propios con afectación específica, se estima una disminución en el producido del Impuesto al Consumo de Energía Eléctrica al efectivizarse la desgravación de los consumos industriales.
b) Los recursos no tributarios.
El fuerte incremento de los recursos no tributarios esperados para 1996- 80 millones de pesos- es consecuencia de la incorporación de los Casinos a la órbita provincial, la implementación de nuevos sistemas de juego y a la modificación de las afectaciones del producido de los diversos juegos a favor de Educación, Políticas Sociales, Municipios y Rentas Generales.
c) Recursos nacionales.
Los ingresos tributarios de origen nacional ascenderán a 3.392 millones de pesos, con la siguiente composición:
Millones de pesos.
Coparticipación Federal. 2.048
Coparticipación Regímenes Especiales. 494
Fondo del Conurbano. 645
FONAVI. 118
Coparticipación Vial. 87
Total 3.392
La política de Financiamiento.
Para el año 1996 se prevé continuar con la política de financiamiento a través de la emisión de Bonos de Inversión en los mercados voluntarios de crédito por un monto de 200 millones de pesos, para proseguir con el plan de obras para el interior de la Provincia, oportunamente aprobado por esa Honorable Legislatura.
Debe destacarse la importancia que para la Provincia ha tenido el acceso a los mercados internacionales de crédito al abrirse interesantes oportunidades en materia de colocaciones, a plazos y tasas de interés altamente favorables. Producto de esta situación fue que se considerara aconsejable en el corriente año la emisión de títulos en otras monedas diferentes del dólar estadounidense como, por ejemplo, la reciente colocación efectuada en marcos alemanes.
Con relación a lo anterior las agencias internacionales y nacionales calificadoras de riesgos han mantenido, para la Provincia, los mismos niveles establecidos en 1994, los que a su vez coinciden con los otorgados a la República Argentina. Estos dictámenes confirman la sana administración de las finanzas provinciales.
También debe señalarse la continuidad de diferentes emprendimientos financiados por los organismos internacionales de crédito, ya autorizados por esa Legislatura, principalmente Banco Mundial y Banco Interamericano desarrollo. Estos son el Programa de Fortalecimiento Municipal -31 millones-, Programa de Saneamiento del Río Reconquista -51 millones- y Programa de Saneamiento Financiero -21 millones-.
Por otra parte, durante 1995, la Provincia ha iniciado gestiones ante los organismos mencionados anteriormente, con el fin de acceder directamente a créditos de largo plazo, lo cual se espera tenga avances significativos en el transcurso de 1996.
Finalmente esta política de endeudamiento ha sido prevista en un marco de extrema prudencia. Tanto es así que la deuda nominal de la Provincia en 1995 es igual a la existente en 1991; en relación al PBG bajó del 4 al 2,5% y los servicios de la misma no exigirán en ningún momento más del 3% de su presupuesto.
LAS EROGACIONES.
En este proyecto de Presupuesto se ha mantenido el objetivo del equilibrio presupuestario, como aconteció del equilibrio presupuestario, como aconteció en los 4 primeros años de esta gestión de gobierno, por considerar que el mismo en fundamental para una sana administración de las finanzas públicas, por lo que es necesario que el gasto público no sobrepase los límites de presión tributaria que puede soportar la actividad económica y los habitantes de la Provincia. Ello requiere que el nivel de gastos para 1996 sea aproximadamente similar, en términos nominales, al de 1995.
En este contexto la incorporación o ampliación de servicios y la rigidez que presentan algunos conceptos del gasto público, determina la necesidad de reducir algunas partidas presupuestarias, por ello este proyecto se presenta con economías.
Respecto de los nuevos servicios cabe citar que en el transcurso de 1996 se terminarán de habilitar los hospitales previstos en la Ley 11.054, se continuará la implementación de la Ley Federal de Educación, se pondrán en funcionamiento 15 Tribunales de Trabajo y 15 Tribunales de Familia y se habilitarán 2 nuevas unidades carcelarias, en Florencio Varela y Magdalena.
Por otra parte también crecen algunas erogaciones, como por ejemplo: las transferencias a Municipios debido al incremento previsto en los ingresos provinciales; las trasferencias por la ejecución de la II Etapa de las Obras Bonaerenses; los mayores aportes a la Caja de Policía por el reconocimiento a los beneficiarios de bonificaciones otorgadas en su momento a los activos; el crecimiento de gastos vinculados con políticas sociales (comedores escolares e infantiles, pensiones sociales, etcétera); el pago de los servicios de los títulos colocados en los mercados, externo e interno, en 1994 y 1995; etcétera.
Con el objetivo de demostrar la rigidez de la composición del Gato Público Provincial se presenta el siguiente cuadro:
CONCEPTO MONTO ESTRUCTURA
(millones de pesos) (%)
Personal y Trasferencias Vinculadas.
DIEGEP, Déficit Caja de Policía.
Aportes a IOMA por jubilados, etc. 4.168 53,6
Trasferencias por Ley a Municipios. 854 11,0
Gastos financiados por recursos afectados. 1.480 19,0
Subsidios para políticas sociales.
(Comedores escolares, becas de minoridad,
pensiones sociales). 204 2,6
Gastos de funcionamiento de hospitales y escuelas. 220 2,9
Intereses. 237 3,0
Subtotal. 7.163 92,1
Resto. 614 7,9
Total –neto de economías-. 7.777 100,0
Del cuadro surge que las asignaciones presupuestarias con alta rigidez insumen el 92% del total del gasto previsto para 1996.
Se prevé que las erogaciones totales para 1996 alcancen a 7.777 millones –neto de economías-, lo cual significa una diferencia inferior al 1% respecto del nivel estimado para 1995.
Previo al análisis de los diversos componentes de las erogaciones, cabe aclarar una cuestión metodológica de presentación. En el proyecto de Presupuesto 1996 se ha excluido del Carácter II y por ende del Consolidado, al Instituto provincial de Lotería, el que se incluye en el Carácter V, como consecuencia de la incorporación de los Casinos. Por este motivo en todos los análisis o comparaciones que se presentan, han sido excluidos los ingresos y los gastos operativos y se han adicionado las remesas que el instituto realizó a favor de los Caracteres I, II Y III.
En Cuadros y Gráficos anexos se muestran algunas características relacionadas con la composición y distribución de las Erogaciones.
Personal y Transferencias Vinculadas.
Por este concepto se estima que las erogaciones ascenderán a 4.168 millones de pesos, con una participación en el total del gasto de 53,6%. Su aumento, con relación a 1995, se debe a la puesta en funcionamiento de nuevos servicios y mayores aportes a la Caja de Policía, tal como se mencionó anteriormente.
El gasto explícito en Persona asciende a 3.455 millones de pesos y entre las Transferencias Vinculadas merecen destacarse las de la Enseñanza no Oficial -354 millones- y las del déficit de la Caja de Policía -113 millones-.
El 52% del total se destina a la masa salarial de la Dirección General de Cultura y Educación y corresponde comentar, que al igual que en 1995, en instituto de Previsión Social no requerirá durante el Ejercicio 1996 aportes del Tesoro provincial.
El número de cargos y horas de cátedra de la Administración Pública previstos para 1996 es superior al de 1995 debido a la incorporación en la Provincia del personal de Casinos (2.640 cargos).
Por otro lado en el presente proyecto de ley se solicita autorización a la Honorable Legislatura para la ampliación de cargos en el Poder Judicial para la habilitación de nuevos Tribunales de Trabajo y Tribunales de familia.
b. Bienes y Servicios.
Se estima un gasto, neto de economías, de 750 millones de pesos y la incidencia de esta partida en el total de erogaciones es levemente inferior al 10%; siendo, por otra parte, un 7% inferior a la de 1995.
Del total de la partida el 30% corresponde a Salud, siguiéndole en orden de importancia las asignaciones correspondientes al Ministerio de Economía, la Dirección General de Cultura y Educación, Policía, Vialidad y Obligaciones a cargo del Tesoro, entre otros, contemplándose además, 3 millones de pesos para la acción cultural directa.
c. Municipios.
El presente proyecto prevé un nivel de 866 millones de pesos en trasferencias corrientes netas de retenciones, según el artículo 30, lo que significa un aumento respecto de 1995 de 5%, obedeciendo aquel al incremento de la coparticipación municipal y al aumento de las trasferencias por juegos, fundamentalmente por Casinos.
Además, otras partidas presupuestarias contienen previsiones de trasferencias a los municipios por 514 millones, entre las que se puede mencionar las transferencias del Ente del Conurbano Bonaerense, las Transferencias de Capital por la II Etapa de Obras Distrales del P.R.I.B.A., los préstamos del Programa de Fortalecimiento Municipal y los préstamos del Tesoro provincial.
En definitiva el conjunto de transferencias a municipios incluidas en el proyecto de Presupuesto 1996 alcanza la suma de 1.380 millones y significa un incremento de 130% respecto de 1991 por idénticos conceptos.
El proyecto contempla, como en años anteriores, una retención de las transferencias correspondientes a municipios por un monto de hasta 120 millones de pesos. Esta retención debe analizarse en el marco del importante incremento que han tenido las trasferencias totales a municipios desde 1991. En efecto no sólo han crecido las correspondientes a la coparticipación sino también otras vinculadas a servicios u emprendimientos que han liberado total o parcialmente a los municipios de asignar recursos propios con esos destinos.
Por otra parte la provincia en los últimos años ha absorbido funciones transferidas por el Gobierno nacional o implementando nuevas acciones, en ambos casos con incidencia directa en algún municipio en particular o de impacto regional, que han implicado aumento del gasto público provincial, más allá de los ingresos recibidos. En este sentido puede mencionarse entre otros: la transferencia de Servicios Educativos, Astilleros Río Santiago, Ferrocarriles, la atención de comedores infantiles, la creación del Ente Zona Franca, Corfo Delta, etcétera.
Por otra parte, y en el marco de la Ley 11.192 la Provincia ha cancelado deuda de los Municipios por una cifra cercana a los 100 millones de pesos y obviamente, se continuará con este accionar durante el Ejercicio 1996.
d. Trasferencias Corrientes.
Las Transferencias Corrientes, excluidas las Municipalidades y las vinculadas a personal, ascienden en el presente proyecto a 374 millones de pesos.
Entre otras y por su importancia, cabe destacar Pensiones Sociales -65 millones- , Comedores Escolares e Infantiles -86 millones-, Becas de Menores -36 millones-, Política Social Comunitaria -20 millones-, etcétera.
e. Inversión pública.
El nivel previsto de Inversión Pública asciende a 1.210 millones de pesos; siendo similar a la ejecución estimada para 1995.
Vale la pena destacar que el Plan de Reconstrucción del Interior Bonaerense se encuentra, a fines de 1995, ejecutando en más del 50%, es decir aproximadamente 350 millones de pesos; previéndose para 1996 la culminación de las obras regionales encaradas pro la Dirección de Hidráulica y la Dirección de Vialidad, as{i como continuar con la ejecución de las obras de la Dirección de Arquitectura y de la II Etapa de Obras Distrales. El conjunto de programa para 1996 insumirá 150 millones de pesos.
Algunas de las obras que se habrán de terminar o continuar, en el marco del P.R.I.B.A., durante 1996, son: Mejoramiento de la desembocadura del Río SALADO, Reestructuración del Canal 16, Canal Arturo Jauretche II Etapa, Endicamiento Laguna Alsina Ruta 65 II Etapa, Canalización del Arroyo Piñeyro, Ruta provincial 65, Ruta Provincial 85, Ruta provincial 74, de Alta Complejidad del Hospital Regional de General Pueyrredón.
Otros emprendimientos de importancia incluidos en el proyecto son: Unidades Penitenciarias 23 y 24 en Florencio Varela, terminación del Grupo Quirúrgico y Laboratorio de Bacteriología en el Hospital de Niños, Tribunales de Lomas de Zamora II Etapa, Teatro Argentino de La Plata, continuidad de diversas obras en el sistema de las Lagunas Encadenadas del Oeste, Saneamiento de la Cuenca del Arroyo Sarandí III Etapa, Saneamiento Cuenca de los Arroyos San Francisco y Las Piedras, Saneamiento Cuenca Arroyo Morón, continuación y terminación de la pavimentación, reparación y ensanche de la ruta provincial 205 y 210, Rutas provinciales 47, 50, 61 y 30, etcétera.
En el monto total de Inversión Pública para 1996 son de significativa importancia las Transferencias para Obra Pública que realiza el Ente del Conurbano -358 millones de pesos- con destino, principalmente, a obras que realizan directamente los municipios.
Los conceptos incluidos en la inversión pública total son los siguientes:
Millones de pesos.
Trabajos Públicos. 544
Transferencias para Obra Pública. 464
Préstamos para Obras 140
Bienes de Capital y Preexistentes. 62
Total 1.210
FINANCIAMIENTO NETO.
En el presente proyecto de Presupuesto el financiamiento neto alcanza a 413 millones de pesos producto de 664 millones de financiamiento y 251 millones por amortización de deudas.
De los 664 millones de financiamiento, los componentes más importantes son:
a) Programa de Bonos de Inversión (P.R.I.B.A.) 200 millones.
b) Aportes de Municipios 120 millones.
c) Instituciones Financieras –BID Y BIRF- 103 millones.
d) Uso del Crédito Ley 11.192,55 millones.
e) Financiamiento de Proveedores y Contratistas 48 millones.
Para hacer frente al pago de amortizaciones se prevén 251 millones de pesos, en donde sobresalen las atinentes a las de la ley 11.192. al presente en el marco de ésta, se han cancelado deudas por 200 millones de pesos, de las cuales 40 millones corresponden a pagos en efectivo y 160 millones al pago en Bonos de Consolidación.
RESULTADO.
El proyecto de Presupuesto para 1996 tiene un resultado financiero equilibrado, tal como se aprecia a continuación:
Millones de pesos.
I. Recursos Totales. 7.364
II. Erogaciones netas de economías. 7.777
III. Necesidades de Financiamiento. 413
IV. Financiamiento Neto. 413
V. Resultado. 0
El total de erogaciones está respaldado por un proyección de ingresos corrientes que no incluyen modificaciones en la estructura y alícuotas de los atributos provinciales. La mayor recaudación prevista se producirá por mayor control y administración; previéndose por quinto año consecutivo un ahorro corriente positivo.
A partir del nivel de ahorro programado y de los recursos originados en una política de financiamiento que ha logrado el acceso de la Provincia al mercado de capitales externo, se cubrirá el nivel de inversión previsto alcanzándose así un resultado equilibrado de la gestión de gobierno.